초록 ▼

철도민자사업에서 최소운영수입보장(MRG, Minimum Revenue Guarantee)이 있는 수익형 철도민자사업(BTO, Build-Transfer-Operate)은 개통 후 대부분 실질 수요가 실시협약 수요보다 적게 발생하고 있다. 따라서 그 차이만큼의 수입을 재정지원 해주고 있으며 이로 인해 철도에 대한 정부의 재정부담이 커지고 있다. 현재 최소운영수입보장(MRG) 제도는 폐지되었지만 과거 「사회 기반시설에 대한 민간투자법」 및 실시협약에 의해 보장된 MRG는 현재 건설 또는 운영되고 있는 철도민자사업(BTO)에 대해서는 그

철도민자사업에서 최소운영수입보장(MRG, Minimum Revenue Guarantee)이 있는 수익형 철도민자사업(BTO, Build-Transfer-Operate)은 개통 후 대부분 실질 수요가 실시협약 수요보다 적게 발생하고 있다. 따라서 그 차이만큼의 수입을 재정지원 해주고 있으며 이로 인해 철도에 대한 정부의 재정부담이 커지고 있다. 현재 최소운영수입보장(MRG) 제도는 폐지되었지만 과거 「사회 기반시설에 대한 민간투자법」 및 실시협약에 의해 보장된 MRG는 현재 건설 또는 운영되고 있는 철도민자사업(BTO)에 대해서는 그대로 유효하며 MRG가 보장된 기간동안 계속 늘어날 것으로 전망되어 정부의 재정부담에 대한 해결이 요구된다. 이처럼 예측수요가 과다 추정된 요인 이외에도, 요금미인상분에 대한 손실 보전으로 인해 주무관청의 재정부담이 초래되고 있다. 이는 실시협약상 물가상승률을 반영하여 요금을 인상하도록 되어 있지만, 기존 도시철도 및 버스의 운임수준과 유사하게 유지되는 대중교통 요금정책으로 인해 민자철도의 요금 인상이 실질적으로 어렵기 때문에 그렇다.
MRG 보장이 존재하지 않거나 MRG 기간이 종료된 사업의 경우도 동일하게 실시협약상 물가상승률만큼 요금 인상이 가능하나 실질적인 요금 인상이 어려워 장래에 수요가 증가하면 할수록 재정부담의 규모는 더 커질 것으로 보인다.
수익형 철도민자사업에 대한 정부의 재정부담이 증가된 요인을 다음과 같이 살펴볼 수 있다.
첫째, 수송수요 예측의 문제이다. 수송수요 예측 오차는 최소운임수입보장제도(MRG)에 의해 추진된 민자사업(수익형민자사업, BTO)의 경우 재정상의 부담이 되고 있다.
둘째, MRG 보장 문제이다. MRG 비율은 70~90% 수준인데 반해 수송수요는 협약대비 10~40% 수준에 불과해 실제 수입이 예측 수입에 크게 못 미침에 따라 막대한 MRG 부담이 예상된다. 특히 보장기간의 규정이 없고 MRG 보장 비율이 높았던 2000년대 초에 협약을 체결한 사업의 경우 과도한 MRG 보장으로 최소운영수입보장금액의 지출은 앞으로도 상당한 재정부담으로 작용될 것이다.
셋째, 고정운영비 및 고정수익률 시스템의 문제이다. 철도민간투자사업의 운영비는 협약 시 수요의 100% 발생을 근거로 30년 운영기간 동안 고정되어 산출된다. 그러나 현재 철도 민간투자사업의 수송수요는 협약대비10~40% 수준으로 나타나 협약 시 고정된 운영비에 대한 적정성이 논란의 대상이 될 수 있다. 또한 전문운영사의 운영효율로 인한 혜택의 경우에도 운영비 구조의 효율화를 위한 수단이 될 수 있을 것이다. 30년간의 고정수익률 적용 또한 장기간의 리스크 프리미엄 등을 포함하는 수익률이므로 상대적으로 수익률이 높게 책정될 수밖에 없는 실정이다.
넷째, 공공성이다. 철도교통은 특성상 여타 사회간접자본시설에 비해 높은 공공성이 요구된다. 이는 실생활과 가장 밀접한 시설임과 동시에 사용자의 비용지출이 발생하기 때문이다. 이러한 공공성으로 인해 협약상의 요금인상 조건을 적용하기 힘들고 오히려 할인 및 감면요금 등을 적용해야 하는 상황이어서 민간투자자의 운영수입이 감소할 수밖에 없다. 이는 필연적으로 최소수입보장금액의 증가로 이어져 재정부담을 가중시키는 결과를 낳는다.
다섯째, 제도 정비 및 개선의 문제점이다. 기존 철도민자사업의 경우 「민간투자사업기본계획」에서 제시하고 있는 범위 내에서 수행할 수 있는 자금 재조달(refinancing) 외에 근본적인 해결방안이 제시되지 못하고 있는 실정이다. 철도민자사업과 관련된 정부부담 문제의 근본적 해결을 위해서는 제도의 정비 및 개선이 요구된다.
이에 따라 본 연구는 정부의 재정부담을 완화하고, 근본적으로는 수요예측 오류에 의한 민원의 대상이 되고 있는 기존 수익형 철도민자사업 최소운영수입보장((MRG) 방식에 대하여 새로운 민자사업 방식인 비용보전(BTO-CC,Build-Transfer-Operate Cost Compensation) 방식으로 기존 민자사업을 재구조화하는 방안을 제시하였다.
비용보전(BTO-CC) 방식이란 BTO 사업체계를 유지하되 실제운영수입에 근거하여 재협의된 예상운영수입으로 회수되지 못하는 사업운영비를 주무관청이 보전해주는 방식이다. 즉 사업시행자는 기본적으로 시설 이용자가 지불하는 사용료로 투자비를 회수하되 주무관청의 요금인상정책 등의 요인으로 사용료 회수가 불가능한 민간투자비를 주무관청이 보전해주는 방식이다. 비용보전(BTO-CC) 방식의 적용은 기존 최소운영수입보장(MRG) 방식에서 비용보전방식으로 변경실시협약을 체결하여 재정지원 보장방식을 변경하는 방법으로 적용될 수 있다. 추진 절차로는 1단계로 대상사업에 대한 가이드라인 설정, 2단계로 민간사업자와 비용보전방식 전환을 위한 주요조건협의, 3단계로 비용보전방식 추진관련 지분매각 및 자금재조달 공고문 작성,4단계로 우선협상대상자 선정, 5단계로 실시협약 변경 협상 및 변경실시협약을 체결하는 것이다.
비용보전(BTO-CC) 방식을 현재 운영 중인 수익형민자사업(BTO)인 인천공항철도, 의정부 경전철, 부산-김해 경전철, 신분당선, 지하철 9호선 철도민자사업에 적용하여 그 효과를 분석하였다. 그 결과 사업의 실시협약조건과 수요현황에 따라 비용보전방식의 효과 측면에서 조금씩 차이가 발생하는 것으로 나타났다.
인천공항철도의 경우 비용보전방식의 적용시 수익률 인하, 법인세 절감,운영비 절감으로 정부보조금 절감효과를 기대할 수 있다. 분석 결과, 출자자의 기대수익률이 기존 9.3%에서 5.5% 수준으로 인하 가능하여 수익률 인하효과를 얻을 수 있다. 또한 비용보전방식을 적용했을 경우 실시협약 체결시 포함된 출자회사의 법인세를 환수 가능하여 법인세 절감효과가 발생하는 것으로 분석되었다. 실시협약상의 운영비 또한 실제 운영비용에 미치지 못해 이에 대한 절감효과를 기대할 수 있다.
이를 종합하면, 기존의 MRG에 따른 30년간의 예상 정부부담금 18.0조 원에서 비용보전방식 적용 후 10.1조 원 수준으로 낮아져 약 7조 9,000억 원의 재정부담금이 절감될 것으로 분석되었다. 절감비용은 앞서 설명한 바와 같이 수익률 인하효과 약 5조 6,000억 원, 법인세 절감효과 약 1조 6,000억 원,운영비용 절감효과 약 7,000억 원으로 분석됐다.
의정부 경전철의 경우는 현 상황을 고려하여 두 가지 경우로 분석될 수 있다. 첫 번째는 현 협약기준 적용으로 인해 MRG 적용기간 및 50% 운영수입 이하에서는 MRG가 적용 안 되는 경우이다. 이 경우 비용보전방식을 적용하게 되면 현 협약기준 조건하에 발생되는 정부부담금이 비용보전방식을 적용하여 발생되는 정부부담금보다 적어 비용보전방식 적용의 효과가 없다.
두 번째는 사업이 해지되는 경우이다. 즉, 사업시행자의 파산신청을 통하여 사업이 해지되는 경우 정부가 해지시 지급금을 지급하고 이를 공공이 인수하게 된다. 이러한 경우에는 민간이 제시한 실제수입, 운영비 수준 등을 고려하여 비용보전방식으로 전환하는 것이 정부입장에서 유리할 것이다. 의정부 경전철 사업은 정부부담금을 상호 비교하여 추진 여부를 고려할 수 있을 것이며, 사업이 해지되는 경우 정부부담금의 현재가치는 3,053억 원으로 추정되었다.
부산-김해 경전철의 경우는 수익률 인하 등으로 정부보조금 절감 효과를 기대할 수 있으나, 수입보장기간이 20년인데 비해 재구조화에 따른 보전기간이 27.7년이므로 수입보장기간 동안에는 재구조화에 따른 효과(정부부담금 감소)가 발생할 수 있다. 그러나 수입보장기간이 경과한 이후에는 재구조화에 따른 부의 효과(정부부담금 증가)가 발생할 수 있다. 따라서 주무관청의 연도별 예산 부담을 고려하여 비용보전방식으로 추진하는 것을 고려해 볼 수 있다.
신분당선은 현재 실시협약 변경이 확정되지 않아 MRG 지급요건에 해당유무가 불확실한 상황이다. 즉, 국토교통부 주장대로 2단계 구간이 적용된 총수요 기준으로 협약 변경이 된다면 MRG가 발생하지 않을 것으로 예상되나, 사업시행 법인의 주장대로 2단계 구간의 개통을 전제로 하여 수요를 적용하는 협약 변경이 이루어진다면 MRG가 발생할 것으로 예상된다. 따라서 본 분석에서는 MRG 지급요건이 발생된다는 전제하에 분석을 실시하였다.
다만 수입보장기간이 10년인데 비해, 재구조화에 따른 보전기간은 28년이다.
즉, 수입보장기간 동안에는 재구조화에 따른 효과(정부부담금 감소)가 발생할 수 있으나, 수입보장기간이 경과한 이후에는 재구조화에 따른 부의 효과(정부부담금 증가)가 발생할 것으로 예상된다. 따라서 주무관청 입장에서 현협약기준으로는 정부 부담분이 발생하더라도, 비용보전방식에 대한 명분은 부족할 것이다.
지하철 9호선의 경우 역시 수익률 인하 및 통행료 미인상에 따른 정부 보조금 절감과 이용자의 통행료 미인상 효과를 기대할 수 있다. 즉, 수입보장기간 동안에는 재구조화에 따른 수입보장금액 감소와 통행료 미인상에 따른 보조금 감소 효과가 발생할 수 있다. 수입보장기간이 경과한 이후에는 통행료 미인상에 따른 보조금 지원이 감소될 것이다. 따라서 주무관청에서 비용보전방식으로 추진하는 것이 경상금액 기준으로 32,881억 원(현재가치 기준으로는 14,703억 원)이 유리할 것으로 판단된다.
앞서 살펴본 바와 같이, 인천공항철도, 부산-김해 경전철 , 의정부 경전철,지하철 9호선 사업과 같이 MRG 보장에 따라 정부의 재정보조가 있는 철도민간사업의 경우 재정보조 감소 및 사업의 안정적 운영을 위하여 비용보존방식의 사업재구조화 방식 적용시 재정절감 효과를 가져 올 것으로 기대된다. 또한 현재 MRG 폐지로 인해 민간재원조달이 어려워져 민자사업이 침체되어 있는 상황에서, 신규 민간투자사업의 활성화를 위해 안정적이고 미래불확실성을 줄인 새로운 사업재구조화 방식을 적용할 수 있는 제도의 정착이 필요한 시점이다.
이를 위해 수익형민자사업 비용보존(BTO-CC) 방식을 제도적으로 「민간투자사업기본계획」 등에 반영함으로써 이 방식에 의한 사업추진의 근거를 마련해야 한다. 하지만 이러한 비용보전 수익형민자사업은 궁극적으로 민간사업자의 리스크를 낮춰주는 장점을 가지나 이용객 증대를 위한 책임으로부터 자유롭기 때문에 사업시행자의 도덕적 해이가 발생할 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 본 연구에서는 사업시행자도 수요 증대를 위해 노력할 수 있도록 수익률 차등방식 적용을 제안하였다. 수익률 차등방식은 협약운임수입 대비 실제운영수입 수준에 따라 수익률에 차등을 두는 방식으로, 실시협약에서 제시한 당해 사업운영비에 대비하여 실제운임수입 달성 정도에 따라 인센티브 수익률을 제공하는 것이다. 이러한 수익률 차등적용방식은 민간사업시행자가 수요 증대를 위한 효율과 창의성이 사업운영비 지급 형태로 바로 나타나게 되어 민간사업자의 도덕적 해이를 방지하고 동시에 민간투자사업 활성화에 기여할 것으로 기대된다.

Abstract ▼

Public Private Partnership (PPP) is introduced with the purpose of reducing the burden of public sector on social infrastructure construction by utilizing private sector's efficiency, creativity and funds.
PPP has been implemented mainly through Build-Transfer-Operate (BTO) and Build-Transfer-Lea

Public Private Partnership (PPP) is introduced with the purpose of reducing the burden of public sector on social infrastructure construction by utilizing private sector's efficiency, creativity and funds.
PPP has been implemented mainly through Build-Transfer-Operate (BTO) and Build-Transfer-Lease (BTL).
BTO method contains minimum revenue guarantee (MRG) program which guarantees the private sector to gain a certain mutually agreed in concession agreements. This is because BTO projects’ actual revenue is far lower than the revenue initially forecasted in concession agreements.
MRG program was repealed in 2009 but it still remains at PPP concession agreements concluded before 2009. It makes the government to make up the gap between actual revenues and forecasted revenues stated in concession agreements. Moreover fare should rise in line with the inflation rate that is determined by the terms and conditions of concession agreements but practically it is hard to be realized. For this reason the government’s financial burden gets steadily larger during an MRG period.
Therefore, a new method, "BTO-CC: Cost Compensation" is suggested and applied to overcome this situation. BTO-CC maintains BTO system and compensates as much as actual revenue lacks compared to forecasted revenue. In other words private participation promoter relies on two different financial resources: basically actual revenue and government compensation which is the amount that cannot be collected by the actual revenue because of the government's public transportation fare system.
The result of applying BTO-CC method is different by case.
According to an analysis, Incheon airport railway is the most effective project: thegovernment can be reduced 7,900 billion won when BTO-CC is applied.
To apply BOT-CC method to ongoing PPP projects or new PPP projects, an institutional strategy is necessary. PPPs can be promoted by establishing a legal basis. It is truly an effective means to reduce risks for both the government and promoters, but it has a problem of moral hazard at the same time. This is because promoters become free from the effort to increase passengers. So the return of investment (ROI) incentive system is suggested. It applies difference rates for revenue in concession agreement and actual revenue to overcome this problem.
BTO-CC is a burden sharing mechanism. It is expected to vitalize PPPs and also prevent moral hazard.

목차 Contents

• 표 지 ... 1
• 서 문 ... 3
• 목 차 ... 5
• 표목차 ... 8
• 그림목차 ... 10
• 요 약 ... 11
• 제1장 서 론 ... 19
• 제1절 연구의 배경 및 목적 ... 19
• 제2절 연구의 내용 및 방법 ... 20
• 제2장 철도민자사업의 주요 성과 ... 22
• 제1절 추진 연혁 ... 22
• 제2절 추진 체계 ... 24
• 제3절 추진 현황 ... 38
• 제3장 수익형 철도민자사업의 문제점 ... 42
• 제1절 과도한 수송수요 예측 ... 42
• 제2절 MRG 보장에 의한 재정부담 증가 ... 44
• 제3절 장기간 고정운영비 및 고정수익률로 인한 비효율성 및 위험성 증가 ... 46
• 제4절 민자철도의 공공성 요구에 의한 재정부담 증가 ... 47
• 제5절 민자사업 제도 개선 및 정비의 미흡 ... 48
• 제4장 기존 철도민자사업의 재구조화 : 비용보전(BTO-CC) 방식 ... 49
• 제1절 개념 ... 49
• 제2절 적용방법 및 대상 ... 51
• 제3절 기대 효과 ... 52
• 제5장 비용보전(BTO-CC) 방식의 적용사례 분석 ... 54
• 제1절 인천공항철도 ... 54
• 제2절 의정부 경전철 ... 63
• 제3절 부산-김해 경전철 ... 72
• 제4절 신분당선 ... 80
• 제5절 서울지하철 9호선 ... 88
• 제6장 철도민간투자사업 제도 개선방안 ... 96
• 제1절 신규사업 적용을 위한 민간투자사업 기본계획 반영 ... 97
• 제2절 사업시행자의 도덕적 해이 방지를 위한 수익률 차등방식 적용 ... 99
• 제7장 결론 및 정책 제언 ... 101
• 참고문헌 ... 103
• Abstract ... 105
• 끝페이지 ... 108