초록 ▼

1. 연구의 필요성 및 목적
폐광지역(廢鑛地域)의 경제를 진흥시켜 지역 간의 균형 있는 발전과 주민의 생활 향상을 도모할 목적으로 ‘폐광지역 개발지원에 관한 특별법’(이하 폐특법)이 1995년 말 제정되었다. 폐특법은 산탄지역 중한 곳에 내국인 출입이 가능한 카지노를 설치토록 하고, 동 카지노 운영 수익의 일정 부분으로 폐광지역개발기금(이하 폐광기금)을 조성하여 폐광지역의 경제진흥에 이용토록 하고 있다. 폐특법에 따라 카지노 운영업체로 ㈜강원랜드가 1998년 설립되었으며, 2000년 10월에 강원도 정선에서 스몰카지노가 준공･

1. 연구의 필요성 및 목적
폐광지역(廢鑛地域)의 경제를 진흥시켜 지역 간의 균형 있는 발전과 주민의 생활 향상을 도모할 목적으로 ‘폐광지역 개발지원에 관한 특별법’(이하 폐특법)이 1995년 말 제정되었다. 폐특법은 산탄지역 중한 곳에 내국인 출입이 가능한 카지노를 설치토록 하고, 동 카지노 운영 수익의 일정 부분으로 폐광지역개발기금(이하 폐광기금)을 조성하여 폐광지역의 경제진흥에 이용토록 하고 있다. 폐특법에 따라 카지노 운영업체로 ㈜강원랜드가 1998년 설립되었으며, 2000년 10월에 강원도 정선에서 스몰카지노가 준공･운영되어 2001년부터 폐광기금이 조성되기 시작하였다.
따라서 폐광기금 제도는 도입된 지 17년이 경과되었으며, 기금의 운용도 13년이 경과하고 있다. 이제 기금제도의 운영실태 및 성과를 평가해보고 개선방안을 모색하는 것이 필요한 시점이다. 특히 2012년 초에는 기금납부 비율을 강원랜드 세전 이익금의 20%에서 25%로 5%p 상향 조정하였으며, 법률의 적용시한도 2015년에서 2025년으로 10년 연장하였다는 점에서 기금 운영의 합리성 및 효율성 제고가 더욱 필요한 실정이다.
본 보고서는 폐광기금의 운영현황 및 체계를 분석하고, 기금운영 성과 및 문제점 검토, 기금 관련 타 법령 및 제도의 비교분석 등을 통해 기금운영의 효율화를 위한 개선방안을 도출하는 데 그 목적이 있다. 특히 제도개선의 필요성과 정당성에 대해 검토함과 함께, 각개 제도개선을 위한 조치 필요사항을 제시함으로써, 제도의 목적과 제도개선 자체가 일관성을 갖도록 하였다.
2. 주요 연구내용
폐광지역에 대한 30년 이상의 지속적인 개발사업 추진으로 폐광지역의 기반시설 등은 상당 부분 개선된 상태이다. 상/하수도 보급률, 인구당 의료기관 병상수 등은 대부분 지역에서 전국 군지역 평균을 넘어서고 있으며, 도로포장률의 경우도 미개설도로를 감안한다면 전국군지역 평균에 뒤지지 않는 상황이다. 특히 재정자립도의 경우는 영월군을 제외하고는 군지역 평균을 모두 넘어서고 있다. 또한, 폐광지역의 인구감소도 2000년대 후반기 이후 안정화되는 추이를 보이고 있다. 즉, 사북읍이 2010년 이후에도 연평균 3% 대의 높은 인구감소를 보이기는 하지만, 태백시, 고한읍, 도계읍 등 대부분 여타지역은 연 1.4% 이하의 낮은 인구감소를 보이고 있다.
그러나 인당 생산액(GRDP/인)은 정선군과 영월군을 제외하고는 대부분 전국 군지역 평균에 크게 미달하고 있어, 지역경제가 아직도 매우 침체되어 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 폐광기금은 지역경제 활성화에 집중적으로 투자되어야 할 것이다. 폐특법의 제정 목적도 “폐광지역(廢鑛地域)의 경제를 진흥시켜 지역 간의 균형 있는 발전과 주민의 생활 향상을 도모함”에 있다는 점에서 더욱 그렇다. 하지만 폐광기금 사용액 누계(2001~2012)를 기준으로 할 경우 순수한 지역경제진흥 용도는 전체의 43.4%에 불과하다. 특히 최근에 들어서는 관광진흥의 점유율이 감소하고 도로 등 기반시설, 환경개선/보건위생/후생복지 등의 점유율이 증가하는 양상을 보이고 있어, 2012년 순수 지역경제 진흥 용도의 점유율은 26%대까지 떨어졌다.
기금의 집행과 관련한 또 다른 문제점은 기금의 배분기준에 따른 배분율과 기금의 실제 배분율 간에 차이가 발생하고 있다는 점이다. 특히 강원도의 경우 시/군 간 배분기준과 실제배분에 차이가 심하며, 도청의 활용비중이 각개 시/군보다도 높게 나타나고 있다는 점이다. 물론 법령상으로는 도에 기금을 배분하게 되어 있으나, 그 배분기준은 각 시/군의 배분비율을 합산하여 산정하도록 하고 있다. 따라서 기금의 운영 및 관리에 필요한 경비를 제외하고는 시/군의 배분비율에 비례하여 배분하는 것이 바람직한 방향이라고 할 수 있다.
한편, 폐광기금의 근거법인 폐특법 및 동 시행령은 기금의 조달에 대해서는 명확한 기준을 제시하고 있으나, 동 기금의 사용과 관련하여서는 관련 지방자치단체의 재량에 맡기는 형태를 취하고 있다. 이는 지방자치단체 기금관리 기본법, 관광 진흥개발 기금법, 복권 및 복권기금법, 발전소 주변지역 지원에 관한 법률 등과는 많은 대조를 보이고 있다. 즉 이들 법에서는 기금운용위원회를 설치하여 기금의 운용에 대한 종합적 심의를 하거나, 성과평가단을 별도로 운영하여 기금성과를 평가토록하고 있으나, 폐광기금에는 이러한 규정이 전무한 실정이다. 특히 타 회계와의 구분을 명시하지 않고 있어 성과평가 자체가 어려운 실정이다.
또한, 기금의 용도를 폐특법의 목적과는 달리 매우 폭넓게 인정하고 있어 기금의 지역경제 진흥 집중도를 떨어뜨리고 있으며, 기금의 배분처가 강원도뿐만 아니라 충남, 전남, 경북 등임에도 불구하고 기금의 설치 및 운영/관리를 강원도에 위임하여 기금사용에 대한 감독이 어려운 실정이다. 기금의 배분율도 생산실적(1988년 기준), 생산감소 규모, 인구 감소율 등을 기준으로 하여 산정토록 규정하고 있어, 생산이 종료되어 가는 현 시점에서는 생산실적과 생산감소 규모가 동일하게 되어 기준의 중복성이 발생하고 있다. 특히 인구 감소율의 경우는 지역진흥의 노력으로 인구가 증가할 경우 기금 배분율이 감소하는 모순을 내포하고 있다.
이상의 문제점을 해소하기 위해서는 기금제도의 개선이 필요하다. 기금제도의 개선은 기금사업의 합목적성, 투명성, 효율성 제고 등에 중점이 두어져야 할 것이다. 특히, 기금의 관리체계와 배분기준을 개선하는 것이 요청되고 있다.
3. 정책 시사점
현행 기금제도는 기금을 징수하여 배분은 하나, 기금사업의 사후검증이나 성과평가와 관련하여서는 이렇다 할 규정을 두고 있지 않은 상황이다. 또한, 기금의 용도가 광범위하고 기금사업에 대한 중･장기계획도 수립할 의무가 없어 폐특법의 원래 목적에 부합하는 기금사용의 집중도가 떨어지고 있다.
이를 개선하기 위해서는 기금의 용도를 대체산업 육성, 관광진흥, 지역인구 증가에 기여하는 사업 등으로 축소하고, 기금사업에 대한 중기계획을 수립하도록 하는 것이 필요하다. 또한, 기금사업의 사후검증 및 성과평가 제도를 도입하고, 성과평가 결과에 따라 기금배분을 차등함으로써 기금사업의 효율이 제고되도록 하는 것이 추천된다. 기금사업의 평가 및 합목적성 제고를 위해서는 구분회계제도의 도입이 긴요한 것은 물론이다.
기금의 배분기준 및 배분체계 개선 역시 기금사용의 효율성 제고를 위해 중요하다. 현행 기금 배분기준의 중복성 및 기금사업의 성과로 인구가 증가할 때 나타나는 페널티 효과를 해소하기 위해서뿐만 아니라, 폐광의 영향에 비례하여 기금을 배분･사용토록 하기 위해서도 필요한 개선이다. 특히 시/도의 기금 사용을 최소화하고, 시/군이 중･장기 계획에 따라 성과평가를 받으면서 책임 있게 지역경제 진흥을 할 수 있도록 하는 체제의 확립이 필요하다.
하지만 이러한 제도개선에서 가장 중요한 것은 기금 관리주체의 개선이다. 관리주체의 개선은 이미 언급한 여러 부문의 개선을 실질적으로 추진하는 데 중요한 역할을 할 것이기 때문이다. 따라서 관리주체는 기금사업을 사전에 검토하고, 사후적으로 검증･평가하는 기능을 실질적으로 추진할 수 있게 하여야 할 것이다. 관리주체의 개선을 위한 방안으로 독립된 제3의 기구 또는 운영위원회 설치가 강구될 수 있다. 독립된 제3의 관리주체 설치는 기금 사업계획 및 기금의 용도, 기금사업의 사후 검증, 시/도의 기금사용 등에 대해 세부적인 검토가 용이하며, 필요시 평가단의 역할을 수행하게 할 수도 있다는 점에서 유리하다. 즉 기금의 배분, 기금사업 계획 수립, 기금의 용도에 대한 감독, 기금의 사후 검증, 기금사업 성과평가 및 그 결과의 피드백 등을 일관되게 추진할 수 있게 한다는 점에서 바람직하다. 하지만 새로운 기구를 2025년까지 한시적으로 설치해야 한다는 부담을 안고 있다.
반면, 운영위원회 설치는 기금의 사용계획 및 용도, 기금사업의 검증 등과 관련한 세부적인 검토가 어렵다는 불리점이 존재한다. 물론 기금사업의 평가와 관련하여 관련 시/도의 의견을 반영한 평가제도 및 평가단 구성을 통해 보다 수용성 있는 평가체계 확립이 가능하게 할수는 있다. 또한, 별도의 한시적인 기금관리 주체를 설치하지 않아도 된다는 장점도 있다.

Abstract ▼

2. Research Results
Infrastructures in mine-closed areas have been improved considerably as a result of development efforts for more than 30 years. For example, most mine-closed areas are better equipped with water supply and sewer systems, and medical institutions than other local areas (Gun cou

2. Research Results
Infrastructures in mine-closed areas have been improved considerably as a result of development efforts for more than 30 years. For example, most mine-closed areas are better equipped with water supply and sewer systems, and medical institutions than other local areas (Gun counties) on average. In addition, they are not behind other counties in the rate of road pavement, taken into consideration the roads unconstructed. In particular, their financial independence rate is higher than the average of Gun counties except for Yeongwol-gun. As for the population, the declining trend has been stabilizing from the second half of the 2000s. The population decrease is less than 1.4% a year in Taebak city, Gohan-eup (Jeongseon) and Dogye-eup (Samcheok) from 2010, even though higher than 3% a year in Sabuk-eup (Jeongseon).
But, the gross production per capita(GRDP/person) is much lower than the average of total Gun counties except for Jeongseon-gun and Yeongwol-gun, which means local economies of mine-closed areas are much depressed still. Therefore, the usage of the Development Fund needs to be focused on the activation of local economies, all the more so because the Special Law has a purpose to develop the local economies touched by mine closures. But, only 43.4% of the Development Fund was used for pure economic activation during 2001~2012. In recent years, the share of investment is declining for the tourism promotion, while increasing for infrastructure like roads as well as for environmental improvement, health and hygiene, and public welfare. As a result, the share for pure economic activation fell down to 26% in 2012.
Another issue important is the difference between fund allocations in practice and those prescribed by the law. In particular, the difference is very high in case of Gangwon province. Furthermore, the share of her head office is higher than that of any other county related. According to the Special Law, the fund is to be allocated to the provincial head offices, but their share is determined by summing up that of each county in related province. Therefore, it is desirable to allocate the fund to the related counties according to the shares calculated according to the law.
As for the utilization of the fund, the law allows considerable autonomy to the local government. It is in contrast with other laws such as General Act for the Fund Management of Local Government, Tourism Promotion and Development Fund Act, Lottery Fund Act, and Act on Assistance to Electric Power Plants-Neighboring Areas. The above laws require to establish fund operation committee or/and performance evaluation body, while the Special Law does not prescribe any of them. In particular, the Special Law does not specify the separation of fund account with other ones, which makes difficult to evaluate the results of fund utilization.
In addition, the presidential decree for the Special Law admits diverse usages of the Development Fund unlike the purpose of the Special Law. As a result, large amount of the fund can be utilized for other purposes than local economy activation. Another problem is a difficulty in management and supervision of fund usage, because the fund is managed by Gangwon-do, the main fund user.
As for the fund allocation, it is calculated based on coal production in 1988, coal production decline since 1988, and decrease rate of local population, but coal production is overlapped with its decline because these two factors become a same one from the time of no production. Furthermore, in case of population, it decreases fund allocation if a county achieve a population growth through her efforts. Therefore, the population may act as a factor to discourage economic activation efforts.
To resolve the above mentioned problems, it is necessary to improve the existing fund system, particularly fund management scheme and fund allocation rule. Of course, the improvement should be directed to enhance transparency, efficiency, and suitability for purpose.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 요약 ... 6
• ABSTRACT ... 12
• 제목 차례 ... 18
• 표 차례 ... 21
• 그림 차례 ... 22
• 제1장 서 론 ... 24
• 제2장 폐광지역의 현황 ... 28
• 1. 석탄생산 ... 28
• 2. 인구 ... 30
• 3. 지역경제 현황 ... 33
• 제3장 일본의 폐광지역 진흥 사례 ... 38
• 1. 산탄지역진흥정책의 제도적 정비과정 ... 38
• 2. 법적 체계 및 집행과정 ... 41
• 3. 산탄지역 진흥대책의 내용 및 재원 ... 47
• 4. 산탄지역진흥정책의 성과 ... 57
• 5. 산탄지역진흥정책의 종식과정 ... 61
• 6. 시사점 ... 64
• 제4장 기금운용 현황 및 문제점 ... 70
• 1. 기금운용 현황 ... 70
• 가. 기금규모 추이 ... 70
• 나. 기금의 배분 추이 ... 72
• 다. 기금의 용도별 사용 추이 ... 75
• 2. 기금운용의 문제점 ... 80
• 제5장 관련 법령의 비교검토 ... 84
• 1. 폐광지역개발기금 법령의 개정 추이 및 내용 ... 84
• 2. 기금 관련 법령의 비교･검토 ... 88
• 3. 폐광지역개발기금 제도의 특징 및 문제점 ... 96
• 가. 기금의 관리체계 ... 96
• 나. 기금의 배분 ... 99
• 제6장 기금제도의 개선방안 모색 ... 102
• 1. 기금 관리체계의 개선방안 검토 ... 102
• 가. 기금 관리주체의 개선 ... 102
• 나. 기금용도의 광범위성 개선 ... 104
• 다. 기금 회계제도의 개선 ... 105
• 라. 감독 및 평가 강화 ... 107
• 마. 기금사업의 중기 계획 수립제도 도입 ... 109
• 2. 기금 배분기준 및 배분체계 개선방안 검토 ... 116
• 가. 기금 배분기준의 개선 ... 116
• 나. 기금 배분체계의 개선 ... 118
• 3. 종합 ... 122
• 제7장 결언 및 시사점 ... 126
• 참고문헌 ... 134
• 부록 ... 138
• 1. 폐광지역개발기금 관련 법령 및 조례 ... 138
• 2. 기금관련 타 법령의 주요 조항 ... 146
• 끝페이지 ... 203