보고서 정보
주관연구기관 |
한국행정연구원 Korea Institute of Public Administration |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
|
발행년월 | 2013-12 |
과제시작연도 |
2013 |
주관부처 |
국무조정실 The Office for Government Policy Coordination |
등록번호 |
TRKO201400012310 |
과제고유번호 |
1105007694 |
사업명 |
한국행정연구원 |
DB 구축일자 |
2014-07-12
|
DOI |
https://doi.org/10.23000/TRKO201400012310 |
초록
▼
1. 연구배경 및 필요성
□ 중앙행정기관의 세종시 분산에 따라 발생되는 정책소통상의 행정비효율에 대한 적극적 대응의 필요성 증가
○ 상당수 중앙행정기관의 세종시 분산으로 인해 부처의 업무환경은 크게 변모하고 있음
- 2012년 9월 국무총리실을 필두로 현재 6개 중앙행정기관이 이전을 완료한 상태로 2014년 까지 단계적으로 총 16개 중앙행정기관과 20개 소속기관 이전을 계획하고 있음
○ 분산으로 인한 ‘물리적 거리’ 증가는 출장 회수 및 기회비용을 증가시키는 등 정책 소통 상의 상당한 행정비효율을 발생시킴
1. 연구배경 및 필요성
□ 중앙행정기관의 세종시 분산에 따라 발생되는 정책소통상의 행정비효율에 대한 적극적 대응의 필요성 증가
○ 상당수 중앙행정기관의 세종시 분산으로 인해 부처의 업무환경은 크게 변모하고 있음
- 2012년 9월 국무총리실을 필두로 현재 6개 중앙행정기관이 이전을 완료한 상태로 2014년 까지 단계적으로 총 16개 중앙행정기관과 20개 소속기관 이전을 계획하고 있음
○ 분산으로 인한 ‘물리적 거리’ 증가는 출장 회수 및 기회비용을 증가시키는 등 정책 소통 상의 상당한 행정비효율을 발생시킴
- 정책소통 비용이 증가되면서 다양한 행정비효율 발생이 보고되고 있으며 특히 국회일정 및 서울・과천청사 출장으로 과도한 시간・비용 지출, 영상회의 사용 실적 저조 및 여론 수렴의 애로
○ 정책당사자별 정책소통 상의 행정비효율을 개선함으로써 궁극적으로는 정부효율성 강화 필요
- 세종시 이전 기관을 중심으로 주요 업무 관계 당사자들 즉, 부처 내, 부처 간,대 국회, 대 민간 등과의 정책소통 시 발생하는 행정비효율을 개선하여 궁극적으로 정부효율성을 강화시키는 것이 중요
2. 이론적 배경
□ 정책소통의 개념화
○ 종래 정부 소통은 주로 국정홍보 혹은 행정PR을 뜻하는 대민관계 중심이라는 한계를 노정함
- 정부조직에서 소통은 그 자체보다는 행정문화 위주로 다루어졌기에 해당 기관이 처한 정책환경을 포괄하는 종합적인 소통개념은 존재하지 않음
- 정부조직은 정책환경과의 소통을 통해 정책을 산출하고 집행한다는 점에서 정책관련 소통은 정부 본연의 역할 수행에 있어 핵심적인 행정관리라 할 수 있겠음
○ 정책소통(policy communication)은, 정책과 소통의 합성어로서 ‘개인, 집단, 조직간 정책 관련 정보, 아이디어 등의 전달과 교환’을 뜻함
- 정책형성과 결정, 집행 등 모든 정책과정을 포괄한다는 점에서 상당히 광의적인 개념임
- 부처 내/외에서 그리고 대 국회에서 회의, 보고, 업무협의 등을 포함하면서도 민간과의 관계도 포함할 수 있는 개념으로 사용함
○ 정책소통의 효율성과 활성화 요인으로 소통 인프라, 관계, 구조, 수단을 상정해 볼 수 있음
- 소통인프라는 소통이 일어나는 물리적 혹은 사이버 공간으로 소통공간과 소통 여건(접근성)을 포함함
- 소통관계는 정책소통 행태 및 해당 행태의 바탕이 되는 행정/조직 문화를 뜻함
- 소통구조는 공식적, 비공식적 구조 및 수평, 수직, 대각적 소통구조와 관련됨
- 소통수단은 소통을 위해 사용하는 유・무선 매체(수단)로 ICT 기술발전을 내포함
3. 정책 및 사례분석
□ 기관이전에 따른 정책소통 사례분석
○ 국내 공공기관 사례로 과천청사, 대전청사, 국방부 이전 및 대응을 검토함
- 이전으로 인한 출장시간 및 비용과다와 국회/민간 관련 정책소통 애로, 업무 공백 등이 공통적으로 제기됨
- 영상회의시스템, 전자결재시스템 활용 및 회의문화 개선・집중/탄력근무제 도입・보고시간예약제, 위임전결의 범위 확대 등의 대응이 공통적으로 나타났으나 성과는 만족할 만한 수준은 아니었음
○ 국외 공공기관 사례로 독일 본-베를린 부처분할로 인한 정책소통 문제점 및 연방정부 대응을 검토함
- 본에서 베를린으로 수도이전 및 부처분할 후 출장시간 및 비용과다와 업무공백이 논란됨
- 영상회의시스템 활용, 2차관제 실시 및 장관의 수도 상주 외에도 의회차원에서 이전 관련 비용을 분할비용(Teilungskost)으로 간주하여 별도관리함
○ 국내외 글로벌 기업 사례를 통해 물리적 거리 극복을 위한 방안에 대해 검토함
- 한국 글로벌 기업에서 화상회의가 빈번히 이용되고 있으나 열악한 설비와 호환성 문제 역시 공존해 전사적 지원 필요성을 제기함
- 해외 글로벌 기업에서 소통구조와 문화에 따라 소통매체 선택 및 사용에 영향을 받는다는 연구결과는 관계적 측면의 개선을 강조함
□ 세종시 기관이전 추진 및 정부의 대응분석
○ 정부기관 이전 추진과정 및 현황을 살펴보고 관련된 정부조치에 대해 정책소통을 고려한 행정관리차원에서 검토함
- 신행정수도 이전 논의가 행정중심복합도시 논의를 거쳐 실제 건설이 시작되기까지 계속적인 정치논쟁의 결과로 준비여건은 미흡했음
- 정부는 ‘세종자치시 등의 설치에 관한 특별법’에 따라 세종특별자치시 지원위원회와 지원단을 중심으로 이전지원 조치를 수행해옴
- 행정관리차원은 안전행정부가 주로 IT기술(영상회의실, 스마트워크센터)활용을 통한 행정효율성 확보에 주력해옴
□ 세종시 이전 기관의 정책소통 실태분석
○ 이전 기관 소속 공무원 대상 정책소통 실태조사 실시
- 6개 전 기관 기획조정실 중심 직급별 45명 대상으로 2013.4.15-5.8(4주) 동안 소통실태 인터뷰 실시
- 부처내, 부처간, 대 국회, 대 민간 간 정책소통 환경변화와 문제점 및 대응방안에 대해 반구조화된 인터뷰 실시 및 분석
○ 부처 내 정책소통 실태
- 청와대나 타부처, 국회대응을 위한 출장시간 및 비용문제가 유발되는 정책소통환경
- 업무공백 및 조직몰입도 약화로 조직생산성 저하, 대면보고 조직문화
○ 부처 간 정책소통 실태
- 이전 부처와 잔류 부처 간의 정책소통이 주로 대면 회의로 이루어져 행정비효율 발생
- 원거리 회의 참석으로 시간・비용 비효율성, 주관 부처 위주의 장소・시간 지정
○ 대 국회 정책소통 실태
- 국회까지의 소요시간과 비용증가에도 불구, 대면보고 요구관계 불변으로 다양한 행정비효율 발생
- 국회업무 현장대응으로 출장 및 업무증대, 국회내 업무공간 및 인프라 미흡, 비효율적인 수행인원 동행, 고위간부급 대면소통 요구
○ 대 민간 정책소통 실태
- 접근성 약화로 인한 수도권 전문가 소집이나 민원인 방문불편으로 인한 행정 비효율 발생
- 민간단체와의 정책 및 업무협의활동 시간과 비용 증대, 수도권 전문가 섭외 애로, 수도권 업무 이해관계자 관계 관리비용의 증대
□ 기관이전에 따른 정책소통 실증분석
○ 전체 국정운영 관점에서 이전 기관 뿐만 아니라 이전 예정 및 잔류 기관 공무원 그리고 국회의원 대상의 정책소통 실태 설문조사 실시
- 공무원은 직급별로 이전 기관 112명, 예정 기관, 110명, 잔류기관 141명 등 총 363명을 대상으로 2013.9.16-10.7(12일) 동안 실시
- 국회의원은 총 50명 대상으로 2013.9.16-10.10(14일) 동안 실시
○ 공무원 설문조사 결과
- 공무원들은 세종시 이전으로 비대면 정책소통이 늘어났거나(이전 기관) 늘어날 것으로 예상(이전 예정 기관)하며 이전 기관의 고위관리자들의 비대면 소통에 대한 중요성 인식이 높아졌음
- 국회출장 목적은 주로 예결산, 상임위원회, 법안 관련 순이었음
- 비대면 소통이 잘 안되는 이유로 권위주의적 조직문화와 부처내부 관성 외에도 대면소통의 높은 효율성(이전 기관)을 꼽고 있음
- 국정감사와 관련하여 국회방문 공무원 수가 가장 많다고 인식하고 있고 참석 및 수행 범위는 과장(팀장)까지가 적정한 것으로 인식함
- 세종시 행정비효율 감소를 위한 대안으로 수직적 국회・행정부 관계 개선, 필요이상 인력의 국회출장 제한, 해당 국정감사나 상임위의 세종시 개최 순으로 동의함
- 행정비효율 감소를 위한 노력은 입법부가 가장 우선적으로 필요하며 그 뒤로 대통령 및 행정부 전체, 세종시 이전 부처 순이었음
○ 국회의원 설문조사 결과
- 국회의원은 소속 위원회 관련 부처와 가장 많은 소통을 하고 있고 중요성도 큰것으로 인식하며 전화, 대면보고・회의 이용이 압도적임
- 이전으로 인해 비대면 소통이 증가된 것으로 인식하고, 다수 공무원의 잦은 국회출장과 국회의 대면보고 방식 선호로 행정비효율성이 양산되고 있다는데 동의함
- 참석공무원은 국정감사의 경우 과도한 것으로 인식하고 있고 수행공무원 범위는 장관부터 서기관까지로 응답함
- 국회-행정부 간 정책소통 개선방안으로 필요 이상 인력의 국회출장 제한이 가장 높았으며 국회 내 행정부 사무공간설치(확대) 및 스마트워크센터 활성화, 해당 국정감사/상임위 세종시 개최 순으로 높았음
- 한편 수직적 국회・행정부 관계 개선, 책임총리/장관제 실시, 비대면 보고・협의 활성화, 국회분원 설치, 세종시 이전 등에 대해서는 동의하지 않는 비율이 높았음
- 행정비효율 감소를 위한 노력은 세종청사 이전 부처에 가장 우선적으로 필요하며, 이어 행정부 전체, 입법부, 서울 잔류부처 순이었음
□ 기관이전에 따른 정책소통의 문제점과 개선방안
○ 정책소통의 인프라 측면
- 문제점: 교통 등 접근성 애로, IT 네트워크 인프라 미흡, 회의 및 편의시설 미흡, 서울사무소 설치 필요성, 스마트행정 홍보미흡 등이 제기됨
- 개선방안: 교통편의성 제고로 접근성 강화, 스마트워크센터, 영상회의실 설치, 국회와의 전용망 회선 설치 등 IT 네트워크 인프라 개선, 다양한 회의장 확보 및 편의시설 확충, 과천청사나 국회인근 서울사무소 설치 검토, 스마트워크센터와 화상회의 등 스마트행정에 대한 홍보 강화를 꼽았음
○ 정책소통의 관계 측면
- 문제점: 경직적인 조직문화, 책임조정기관의 부재, 일과 삶 불균형 문제, 권위주의적 관계 등이 지적됨
- 개선방안: 권한위임 등을 통한 유연한 조직문화 제고, 총리실, 안행부, 기재부등의 주도적 조정역할 강조, 유연근무제 활성화를 통한 개인 네트워크 관리 등 일과 삶 균형 방안, 지원부처와의 스킨십 확대 및 국회의인식 변화를 통한 기관간 협동관계 구축
○ 정책소통의 구조 측면
- 문제점: 체계적인 정책소통 네트워크의 부재, 부처 내 집권형 결재 및 보고구조, 부처간 애매한 협업기준, 대 국회 간 수직적 소통구조 등이 제기됨
- 개선방안: 효율적이면서 체계적인 정책소통 네트워크 강화, 보고체계 단순화 및 권한위임의 분권형 결재 구조 정착, 인센티브와 패널티를 명확하게 구분하는 협업기준 제시, 구체적인 질의요지서 기재 및 배부 규정 준수 요청 등 수평적 정책소통 구조로의 개선 제시
○ 정책소통의 수단 측면
- 문제점: 비대면 소통에 대한 부정적 인식・행태와 비현실적인 보안규정 등이 제기됨
- 개선방안: 비대면 소통에 대한 인식 전환을 위해 고위급 공무원들의 적극적 추진 의지 제고 및 관련 내용의 실무차원에서 적극 반영과 부처간 정책소통 방식의 인식변화를 꾀하는 한편, ICT기술발전에 따른 유용한 정책소통 수단활용을 위한 보안규정 현실화 방안을 제시
4. 결론 및 정책대안
□ 연구의 결론
○ 정책소통의 방향(원칙)
- 정책소통에 관한 인식・행태 차원에서는 소통의 민주성과 책임성, 그리고 참여 지향이 필요함
- 정책소통의 효율성 강화 차원에서는 소통의 접근성 제고, 조정성 강조, 그리고 내실성 제고가 요구됨
- 정책소통의 활성화 진작 차원에서는 소통의 안전성 확보, 공유성 증진, 공간성 확보가 긴요함
○ 정부의 추진방향
- 적극적인 행정효율성 개념 정립 하에 스마트 행정문화의 중요성 인식이 필요함
- 상향적・점진적으로 개선하기 위한 적극적 인센티브 제공 노력과 출장 관련 복무기강 강조의 병행이 요구됨
- 정책소통 당사자 간의 관계 개선이 시급하며 아울러 의회와의 건전한 견제관계도 필요함
- 무엇보다도 이전 기관의 수용자세와 해결의지 그리고 관계기관들의 이해 제고가 바탕이 되어야 하겠음
5. 기대효과
□ 학술적 기대효과
○ 기관 분산이라는 조직변동에 따른 조직내외 커뮤니케이션 변화에 대한 실증적 규명
□ 정책적 기대효과
○ 부처 내, 부처 간, 대 대통령, 對국회, 對민간을 상대로 한 정책소통 실태 분석을 통해 행정비능률성을 최소화하는 정책소통 개선방안 도출
○ 신행정수도 후속대책을 위한 연기・공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제 11조(중앙행정기관등의 이전계획) 상의 이전에 따른 행정능률 제고방안에 대한 검토 및 개선 방안 제안
○ 관련 정책제언을 통해 현 정부 국정과제인 ‘세종시 조기정착을 통한 정부효율 극대화’에 기여함은 물론 세종시 중장기발전계획에 있어 행정효율성 제고방안 마련에 기여
○ 향후 세종시로 이전이 예정된 중앙행정기관 및 혁신도시로 이전하는 공공기관의 원활한 정책소통을 확보할 수 있는 청사진 제시
Abstract
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To facilitate the efficient delivery of all government services for citizens and to solve the problems of an overpopulated Seoul city, the Korean Government planned to create a special administrative district, and built a government complex in Sejong city (officially called as Sejong Special Autonom
To facilitate the efficient delivery of all government services for citizens and to solve the problems of an overpopulated Seoul city, the Korean Government planned to create a special administrative district, and built a government complex in Sejong city (officially called as Sejong Special Autonomous City), which is about 400km from Seoul. According to the government plan, six central administrative organs already moved into the Sejong government complex. Consequently, these geographically distributed central administrative organs made it difficult to communicate with other public officers in different locations, and increased official trips caused low-productivity and inefficiency of individuals and organizations. Several media sources have reported that the dramatic increase in the costs of communication between other governmental organizations due to geographical distance caused administrative inefficiency. Moreover, we expect that administrative inefficiency will increase as more than half of the central administrative organs are planning to move into the Sejong government complex by 2015.
Thus, finding major factors causing administrative inefficiency in the process of policy communication attendant upon the decentralization of central administrative organ will be one of the top policy priorities, along with the goal of improving future administrative efficiency.
The purpose of this study is to attempt to analyze the current policy communication circumstances and its methods in inter-organizations and intra-organizations such as other ministries, the National Assembly and citizens. We used the framework of policy communication infrastructure, relations, structure, and instrument as the lens through which we explore how policy communication is being processed and to find improvement measures to cope with the administrative inefficiency. In order to achieve these goals, this study investigated literature reviews and case studies for benchmarking as well as conducted intensive interviews and surveys for an evidence-based analysis. With these methods, four analyses were undertaken: exploring similar cases from Korea and Germany as well as public and private fields for benchmarking, investigating the status of current policy communication mainly focused on the public officers of the Sejong Government complex, and its relationship with other ministries, the National Assembly and citizens including experts; conducting surveys to describe the perception of public officers as well as lawmakers regarding administrative inefficiency during their policy communication with the public officers of the Sejong Government complex; and finally, reviewing the improvement measures aimed at reducing administrative inefficiency.
Based on the findings, we propose several principles to improve policy communication; democratization, responsibility, and participation based on the perceptions and behaviors of individuals; accessibility, coordination and substantiality to reinforce policy communication efficiency; and safety, commonality, and spatiality to boost policy communication itself. To manage these orientations, this study also suggests applying the active administrative efficiency concepts as well as smart administrative culture; to attempt to adopt incentives and penalties to enhance active policy communication; to build rational relationships between policy communication counterparts especially with the National Assembly; and to assure acceptance and improvement of the public officers in the Sejong Government complex as well as understanding of other coworkers.
목차 Contents
- 표지 ... 1
- 발간사 ... 4
- 목차 ... 6
- 표목차 ... 9
- 그림목차 ... 13
- 국문요약 ... 16
- SUMMARY ... 25
- 제1장 서 론 ... 29
- 제1절 연구의 배경 ... 29
- 제2절 연구의 목적 및 내용 ... 31
- 1. 연구의 목적 ... 31
- 2. 연구의 내용 ... 31
- 제3절 연구의 방법 ... 33
- 1. 연구 방법 ... 33
- 2. 연구의 기대효과 ... 34
- 제2장 이론적 검토와 분석틀 ... 37
- 제1절 정책소통의 개념 ... 37
- 1. 배경 및 필요성 ... 37
- 2. 정책소통의 정의 ... 38
- 제2절 선행 연구의 검토 ... 40
- 제3절 연구의 분석틀 ... 43
- 제3장 기관이전에 따른 정책소통 사례 ... 47
- 제1절 국내 공공기관 사례 ... 47
- 1. 과천 청사 사례 ... 48
- 2. 대전 청사 사례 ... 57
- 3. 국방부 사례 ... 83
- 제2절 해외(독일) 공공기관 사례 ... 97
- 1. 독일 연방행정기관 분산 개요 ... 97
- 2. 기관분산에 따른 정책소통 실태 ... 103
- 3. 연방정부의 대응 및 시사점 ... 110
- 제3절 글로벌 기업사례 ... 121
- 1. 국내 글로벌 기업사례 ... 121
- 2. 해외 글로벌 기업사례 ... 130
- 제4장 중앙행정기관 세종시 분산과 정부의 대응 ... 139
- 제1절 정부기관 세종시 이전 추진과정 ... 139
- 1. 이전 배경으로서 신행정수도 건설 논의 ... 139
- 2. 행정중심복합도시 건설 과정 ... 141
- 제2절 정부기관 이전 현황 ... 146
- 1. 세종시 이전 기관 결정 논의 ... 146
- 2. 이전 대상 기관 현황 ... 148
- 제3절 정부기관 이전에 따른 정부 조치 ... 156
- 1. 특별법에 따른 대책 ... 156
- 2. 기타 지원대책 ... 163
- 3. 행정관리차원의 대책 ... 167
- 4. 정부의 대응 평가 ... 180
- 제5장 세종시 이전 기관의 정책소통 실태분석 ... 187
- 제1절 정책소통 실태조사 개요 ... 187
- 제2절 정책소통 실태조사 결과 ... 189
- 1. 부처 내 ... 189
- 2. 부처 간 ... 201
- 3. 對국회 ... 214
- 4. 對민간 ... 224
- 제3절 정책소통 실태조사 분석 ... 239
- 1. 정책소통의 인프라 측면 ... 239
- 2. 정책소통의 관계 측면 ... 241
- 3. 정책소통의 구조 측면 ... 242
- 4. 정책소통의 수단 측면 ... 243
- 제6장 기관분산에 따른 정책소통 실증분석 ... 247
- 제1절 정책소통 설문조사 개요 ... 247
- 제2절 공무원 대상 정책소통 실태조사 ... 248
- 1. 조사개요 ... 248
- 2. 조사결과 ... 250
- 제3절 국회의원 대상 정책소통 실태조사 ... 295
- 1. 조사개요 ... 295
- 2. 조사결과 ... 296
- 제7장 기관이전에 따른 정책소통의 문제점과 개선방안 ... 311
- 제1절 정책소통의 인프라 측면 ... 311
- 제2절 정책소통의 관계 측면 ... 317
- 제3절 정책소통의 구조 측면 ... 322
- 제4절 정책소통의 수단 측면 ... 328
- 제8장 결론 ... 333
- 제1절 연구의 요약 ... 333
- 제2절 정책제언 ... 336
- 1. 정책소통의 개선방향 ... 336
- 2. 정부의 추진 방향 ... 337
- 3. 단계적 개선방안 ... 341
- 참고문헌 ... 353
- 부록 ... 361
- 끝페이지 ... 388
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