초록 ▼

이 연구의 목적은 다음 3가지이다. 첫째, 과거부터 현재까지 농지전용 실적을 분석하고, 몇 가지 변수를 고려하여 미래의 농지전용 수요를 예측함으로써 농지전용이 양적으로도 앞으로 문제일 것인지 검토한다. 둘째, 농지전용의 원인으로서 수요측 요인, 제도적 요인, 지가 요인, 입지 요인, 급측 요인 등 5가지 요인에 대해 검토한다. 셋째, 농지전용의 긍정적·부정적 영향에 대한 검토로서 농지·농가·지역·농지제도 등에 미치는 영향을 파악한다. 이에 따라 연구내용은 다음과 같이 구성하였다. 제1장 서론에 이어 제2장에서는 농지전용 관련 제도의

이 연구의 목적은 다음 3가지이다. 첫째, 과거부터 현재까지 농지전용 실적을 분석하고, 몇 가지 변수를 고려하여 미래의 농지전용 수요를 예측함으로써 농지전용이 양적으로도 앞으로 문제일 것인지 검토한다. 둘째, 농지전용의 원인으로서 수요측 요인, 제도적 요인, 지가 요인, 입지 요인, 급측 요인 등 5가지 요인에 대해 검토한다. 셋째, 농지전용의 긍정적·부정적 영향에 대한 검토로서 농지·농가·지역·농지제도 등에 미치는 영향을 파악한다. 이에 따라 연구내용은 다음과 같이 구성하였다. 제1장 서론에 이어 제2장에서는 농지전용 관련 제도의 변천 경과와 특징, 현행 제도의 내용과 문제점을 정리하였다. 제3장에서는 농지전용 실적과 과제 및 앞으로의 전망을 검토하였다. 제4장에서는 농지전용의 원인으로서 전술한 5가지 요인에 관해 살펴보았다. 제5장에서는 농지전용이 농업경영규모·농지가격·농가자산·지역경제·농지제도에 미치는 영향에 관해 서술하였다. 제6장에서는 전체 내용을 요약하고 농지전용의 원인과 영향에서 제시한 요소들의 문제점과 그에 대한 정책의 방향을 정리하였다.
(1) 농지전용 실적과 전망 및 과제
1975년 이후 2011년까지 54만 ㏊의 경지가 감소하였는데, 그 요인은 농지의 전용과 유휴화, 그중에서도 농지전용이 경지면적 감소의 주범이었다. 같은 기간 감소 면적의 65%에 달하는 35만 ㏊의 농지가 농지전용에 의해 감소한 것이다. 더욱이 유휴농지는 개간을 통해 다시 경지로 복원할 수 있으나 전용된 농지는 농지로 다시 환원할 수 없으며, 농지로서 입지와 농업 기반정비 면에서 전용농지가 유휴지보다 우수하다는 점에서 농지전용이 경지면적 감소에 더욱 치명적이라 할 수 있다. 농지전용 면적은 2007년의 2만 4,666 ㏊를 정점으로 2008년부터 감소추세로 반전되어 앞으로도 감소 추세가 지속될 것으로 예측된다. 그러나 농지전용 면적 예측치는 연간 1만 ㏊를 상회하는 것으로 나타났다. 이 면적은 2007∼2011년의 연평균 농지 전용 면적 1만 7,000 ㏊에 비하면 큰 폭으로 감소한 수치라고 할 수 있으나 2020년의 경지면적 전망치 160만 ㏊의 0.6%에 해당된다. 이 면적과 비중은 2010년 일본의 농지전용 면적 1만 190㏊와 전체 경지면적 459만㏊에서 차지하는 그 비중 0.2%에 비하면 아주 많다고 해도 과언이 아니다. 농지전용 면적이 지금은 물론 2020년에도 과다하다는 게 문제인 것이다.
더욱이 문제는 우량농지인 농업진흥지역 내 농지의 전용 면적이 연평균 3,000 ㏊에 달하며, 농지전용 1건당 전용면적이 평균 3,300㎡(1천 평) 미만의 소규모라는 점이다. 농업진흥지역의 농지는 농업생산기반이 정비되고 집단화된 우량농지로 국내 농업생산과 식량공급을 위해서는 가장 중요한 농지자원이며, 농업진흥지역제도와 농지전용허가제도 등 농지보전 관련 제도의 목적 그 자체라 해도 과언이 아니다. 한편, 필지별 소규모 분산 농지전용은 여러 곳에 걸쳐 인접 농지와 자연환경·경관을 오염·훼손할 뿐 아니라 어떤 농지도 전용할 수 있다는 기대를 갖게 해 농지가격을 올리고 비농민의 투기적 농지소유를 유발하는 원인이 된다. 대규모의 계획적 농지전용만 가능하다면 해당 지역의 농지만 전용되고 그 외 지역은 전용 가능성이 없거나 낮기 때문에 오히려 농지전용을 억제하는 효과가 나타날 수 있다. 소규모 분산 농지전용은 농지전용 면적을 줄이는 효과보다 농지전용을 유발하여 결과적으로 농지면적 감소를 확대하는 역효과를 초래하고 있는 것이다.
(2) 농지전용의 원인
이처럼 많은 면적의 농지전용이 발생하는 원인으로는 도시용지·산업용지 등 비농업용 개발수요 때문이라는 것이 그동안의 일반적·지배적인 견해였다. 실제로도 도시용지·산업용지는 계속해서 증가해왔다. 그러나 이런 표면적인 현상의 이면을 살펴보면, 반드시 그렇지만은 않다는 것을 알 수 있다. 기존의 도시용지·산업용지를 완전히 활용하고 있다면 새로 발생하는 도시용지·산업용지 수요는 어쩔 수 없이 농지나 산지의 전용을 통해 충족할 수밖에 없을 것이다. 그러나 기존의 도시용지·산업용지 중 개발가능지 면적만으로도 도시용지·산업용지의 신규 수요를 충족할 수 있는 것으로 분석되었다. 그럼에도 기존의 도시용지·산업용지를 이용하지 않는 것은 그지가가 높기 때문이다. 지가가 훨씬 싼 농지를 도시용지·산업용지로 전용하면 전용하자마자 곧바로 지가차익이 발생하니, 그야말로 일거양득인 셈이다. 더욱이 현행 농지법의 농지전용허가제도는 개발계획을 수립하지 않더라도 여기저기 소규모의 농지를 전용할 수 있게 되어 있으며, 개발이익 환수제도는 개발이익의 25%에 불과하다. 전국 어디에나 농지는 존재하며, 따라서 원하는 입지를 얼마든지 고를 수 있으니 누군들 농지전용을 마다하겠는가. 반면에 농업진흥지역 안의 농지 가격은 농업진흥지역 바깥 농지 가격의 70∼79%에 불과하여 지가차손이 발생하는데 농업진흥지역 농지 보전에 대한 보상으로는 농업진흥지역 안팎 간 쌀 소득안정직불제의 고정직불금 차등 지급 외에는 없다. 농지전용의 이득과 농지보전의 손실이 이와 같으니 농지전용이 확대되는 것이다.
(3) 농지전용의 영향
이상과 같은 농지전용의 특성은 농지전용의 효과에도 연계되어 긍정적인 효과만이 아니라 부정적인 역효과를 일으키기도 한다. 직접 농지를 전용한 전용자 개인의 경우 농지전용을 통해 대체로 소득증대 또는 자산증대의 성과를 얻는다. 반면 전용한 농지에 인접한 농지는 농지와 농업용수의 오염 또는 자연환경·경관의 훼손 등을 겪거나 농작업 방해 또는 영농의욕 저하 등을 당하기도 하는 등 긍정적인 효과보다는 부정적인 영향을 받기 십상이다. 농지전용이 일어난 마을이나 지역의 주민들은 효과가 지역에 미칠 만큼 대규모 농지전용이 아니라면 농지전용으로 인해 직접적인 영향을 받지 않을 수도 있지만 지역경제에 긍정적인 영향을 미친다는 평가가 많았다. 그러나 효과의 내용으로는 지역개발이나 일자리 창출보다는 지가상승이라는 응답이 많았다. 농지전용에 의해 지목이 바뀌면서 지가가 전에 비해 2∼3배 또는 3∼5배 상승한다는 의견이 다수였다. 반면, 농지전용에 의해 자연환경·경관이 훼손된다는 평가가 지배적이고 보편적이었다. 어떻든 농가·주민·지역경제 면에서는 농지전용의 영향은 양면성이 있으며, 따라서 일률적으로 평가하기 어렵다.
농지전용의 가장 큰 폐해는 농지와 농지제도 면에서 나타난다고 할 수있다. 농지전용이 경지면적 감소의 주요인이라는 것은 표면에 드러나 있어 누구나 수긍할 수 있다. 더 큰 문제는 농지전용으로 인한 농지가격의 상승이 투기적 농지소유와 농지제도의 문란을 야기한다는 점이다. 농지전용으로 지목이 바뀌자 지가가 2∼3배 상승하고, 이에 따라 전용 가능성이 높은 농지의 가격이 그렇지 않은 농지의 가격보다 높아지고 변동 폭도 커지게된다. 수도권이나 도시근교의 농지가격이 원격지 농지가격의 10배에 달하고 같은 지역에서도 농업진흥지역 밖의 농지가격이 안의 농지가격보다 2배 이상 높은 것은 농지전용의 가능성 차이에 기인한다. 농지가격이 농지 전용에 대한 기대로 인해 농업수익에 의한 가격을 훨씬 상회하는 현상이 일반화됨으로써 농지제도에 심각한 악영향을 미쳤다. 첫째는 농업수익으로 농지를 매입할 수 없게 되어 임차에 의해 영농규모를 확대할 수밖에 없게 됨으로써 경자유전은 실현할 수 없는 꿈이 되고 임대차가 만연하게 되었다. 둘째는 그럼에도 불구하고 투기적 농지소유, 비농민의 농지소유 확대라는 부정적인 현상 때문에 경자유전 원칙이 현실에서 와해되었음에도 이를 고수하게 되고, 그로 인해 법과 현실이 점점 괴리되어 농지제도가 문란해졌다.
(4) 정책제안
농지전용의 원인으로서 수요측 요인, 제도적 요인, 지가 요인, 입지 요인, 공급측 요인 등과 농지전용의 영향으로서 농지가격 상승, 경지감소·오염과 농작업 방해, 지역의 사회·경제·자연에 미친 영향, 농지제도에 미친 영향 등이 안고 있는 문제점에 대한 대책으로 ① 건축부자유 원칙과 계획적 개발의 확립, ② 소규모 분산 농지전용과 농업진흥지역 내 농지전용 금지, ③ 개발이익 환수 및 농지보전에 대한 보상 강화, ④ 농지전용허가 심사 강화, ⑤ 농지이용집적과 조직경영·법인경영 육성 등을 제안하였다.

Abstract ▼

This study aims at three goals. First, it examines if farmland conversion will lead to quantitative problems in the future. To achieve this goal, the results of farmland conversion in the past and the present are analyzed. Then, the demand of farmland conversion in the future is forecasted through t

This study aims at three goals. First, it examines if farmland conversion will lead to quantitative problems in the future. To achieve this goal, the results of farmland conversion in the past and the present are analyzed. Then, the demand of farmland conversion in the future is forecasted through taking several variables into consideration. Second, this study reviews the five causes of farmland conversion including the demand- side factor, institutional factor, land price factor, location factor, and supply-side factor. Third, this study reviews the positive and negative effects of farmland conversion by understanding its influence on farmland, farmers, local areas, and farmland systems.
This study consists of six chapters as follows. The first chapter is the introduction of the study, followed by the chapter two summarizing the history and evolution of farmland conversion-related systems, the contents of the current system, and its problems. Chapter three reviews the achievements and challenges of farmland conversion and its prospects. Chapterfour examines aforementioned five factors as the causes of farmland conversion. Chapter five explains the effects of farmland conversion on farm management scale, farmland price, farmhouse asset, local economy, and farmland system. Finally, chapter six is the summary of this study, addressing the problems of the proposed elements in the causes and effects of farmland conversion. Their policy directions are also summarized.
This study is summarized as follows. From 1975 to 2011, 542,000㏊ a of farmland had decreased. Of those, 350,000㏊ decreased by farmland conversion. The annual average size of farmland conversion is estimated to decrease from 17,000㏊ (2007-2011) to 10,000㏊ in 2020. Nevertheless, it still accounts for a large amount, compared to the total farmland areas. The demand of non-farming lands such as urban land and industrial land is generally known to be the reason for the farmland conversion of large areas. In addition to this, however, other various factors also exist. Institutionally the farmland which is extremely less expensive than existing urban land can be converted into non-farmland in all areas. After farmland conversion, its land price surges by at least two to three times, consequently leading to high profit. On the other hand, the compensation for farmland preservation is very little. In some rare cases, proposed business is not allowed without the farmland conversion in certain areas. In addition, currently it is challenging to maintain the farming production due to the low income, the old age of farmers, and few farming successors.
The positive effects of farmland conversion may include nonfarm income, increasing assets, job creation, tax revenue, and increased opulation. However, such cases are rare. Rather, the farmland and the natural scenery close to the converted farmland are damaged or contaminated. Even farming work can be interrupted by the farmland conversion. Furthermore, as farmland prices increase due to the expectation of farmland conversion, the ownership of speculative farmland is expanded. Also, it becomes difficult for farmers to purchase farmland with farm income. Consequently, non-farmers’ ownership of farmland and farmland leases expand.
Therefore, this study suggests the direction of policy as follows: ① establishing the principle of restrictive construction and the planned development, ② distributing small-scale farmland conversion and prohibiting farmland conversion in the agricultural development region, ③ reinforcing the redemption of development profit and the compensation for farmland preservation, ④ strengthening the screening of farmland conversion approval, and ⑤ promoting the integrated use of farmland, the organizational management, and the management of agricultural corporations.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 3
• 요약 ... 5
• ABSTRACT ... 9
• 차례 ... 11
• 표 차례 ... 13
• 그림 차례 ... 15
• 제1장 서 론 ... 17
• 1. 연구의 필요성과 목적 ... 17
• 2. 선행연구 검토 및 차별성 ... 21
• 3. 연구 범위와 연구 내용 ... 27
• 4. 연구방법 ... 29
• 제2장 농지전용 관련 제도 ... 33
• 1. 농지전용 관련 제도의 변천 경과와 특징 ... 33
• 2. 현행 농지전용 관련 제도의 내용과 문제점 ... 41
• 제3장 농지전용 실적과 전망 ... 47
• 1. 농지전용 실적과 과제 ... 47
• 2. 농지전용 수요 전망과 과제 ... 58
• 제4장 농지전용의 원인 ... 61
• 1. 수요측 요인 ... 61
• 2. 제도적 요인 ... 63
• 3. 지가 요인 ... 65
• 4. 입지 요인 ... 67
• 5. 공급측 요인 ... 69
• 제5장 농지전용의 영향 ... 73
• 1. 농업 경영규모에 미치는 영향 ... 73
• 2. 농지가격에 미치는 영향 ... 77
• 3. 농가자산에 미치는 영향 ... 79
• 4. 지역경제에 미치는 영향 ... 86
• 제6장 요약 및 정책제안 ... 95
• 1. 요약 ... 95
• 2. 정책제안 ... 103
• 부록1: 농지전용의 원인과 영향에 관한 조사(사례지역 농지전용자) ... 113
• 부록2: 농지전용의 원인과 영향에 관한 조사(사례지역 주민 대상) ... 122
• 부록3: 농지전용의 원인과 영향에 관한 조사(통신원 대상) ... 129
• 부록4: 미국의 farmland Conversion Impact Rating ... 139
• 부록5: 일본의 농지전용허가제도 ... 158
• 참고 문헌 ... 169
• 끝페이지 ... 173