초록 ▼

1. 연구의 목적, 구성, 그리고 방법
본 연구는 불법사행산업의 실태를 조사하고 이에 기반하여 정책대안을 모색하는 데 그 목적이 있다. 이를 위해 관련 이론 및 해외사례를 조사하였으며(제2장 및 제3장), 국내 불법사행산업에 대한 규제체계와 처벌실태 그리고 경찰을 중심으로 한 수사실태를 분석하였다(제4장). 또한 불법사행산업에 대한 수요와 공급이라는 차원에서 접근하였는바, 온라인 조사를 통해 총 2,000명의 성인남녀를 대상으로 사행활동 수요와 정부정책에 대한 태도를 조사하였다(제5장), 공급차원에서는 불법사행산업 시장규모를

1. 연구의 목적, 구성, 그리고 방법
본 연구는 불법사행산업의 실태를 조사하고 이에 기반하여 정책대안을 모색하는 데 그 목적이 있다. 이를 위해 관련 이론 및 해외사례를 조사하였으며(제2장 및 제3장), 국내 불법사행산업에 대한 규제체계와 처벌실태 그리고 경찰을 중심으로 한 수사실태를 분석하였다(제4장). 또한 불법사행산업에 대한 수요와 공급이라는 차원에서 접근하였는바, 온라인 조사를 통해 총 2,000명의 성인남녀를 대상으로 사행활동 수요와 정부정책에 대한 태도를 조사하였다(제5장), 공급차원에서는 불법사행산업 시장규모를 추정하기 위해 7,335개의 방대한 판결문을 분석하였으며(제6장), 종사자와 조폭사범에 대한 설문조사와 심층면접조사를 진행하여 실제 불법사행산업의 운영구조와 관리방식 등을 분석하였다(제7장). 마지막으로 이러한 조사결과를 바탕으로 형사정책적 ․ 경제학적 ․ 사회학적 정책대안을 제시하였다(제8장).

2. 실태조사결과
주요한 조사결과를 제시하면 아래와 같다. 첫째, 국내 합법사행산업은 정부의 허가 등을 통하여 이루어지고 있는데, 카지노업, 경마, 경륜, 경정, 복권, 체육진흥 투표권, 소싸움 등 7종이 있다. 이러한 국내 사행산업 종류는 OECD 국가 중에서 가장 많은 수준이다. 한국 사행산업의 매출은 종목별로 편차가 존재하기는 하지만 전체적으로는 지속적으로 증가하고 있다. 특히 체육진흥투표권(소위 토토)의 증가속도가 빠르다. 그런데 문제는 국내의 합법사행산업의 증가속도보다 불법사행산업의 증가속도가 더 빠르게 증가하고 있다는 것이다. 특히 총 규모로 볼 때 국내 합법사행산업의 시장규모가 20조 미만인데 비해, 불법사행산업의 규모의 본 연구의 추정결과 약 127조원으로 나타났다. 대략 6배 이상의 규모이다.
둘째, 이러한 불법사행산업의 규모가 큰 원인에는 이를 뒷받침하는 수요가 존재하고 있다는 점이다. 특히 2,000명의 성인남녀에 대해 온라인 조사를 한 결과에 의하면 응답자의 12.3%가 불법경험이 있는 것으로 나타났다. 이는 전체 성인 10명중 1명의 비율로 불법을 경험한 적이 있다는 것으로, 우리 사회 내 불법사행산업이 얼마나 침투해 있는지를 보여주는 주요한 증거가 된다.
셋째, 이러한 불법사행산업의 팽창원인에는 불법사행산업을 통해 얻는 편익이비용보다 크기 때문이다. 즉 설문 및 심층면접 조사결과에 따르면 불법 도박사이트를 개설하는 비용이 1-2천만원 내외에 불과하며, 운영과정에서 해외에 기반을 두고 대포통장과 대포폰을 사용할 경우 체포위험이 거의 없다. 오프라인의 경우도 바지사장을 두고, 동네 조폭 등을 활용하면서 비호세력을 심어놓으며, 원격에서 게임을 조작하는 경우 범행이 발각될 확률은 급격히 떨어진다. 설혹 발각되더라도 관련 수익금은 이미 빼돌려 놓았기 때문에 운영자 자신이 그 돈만 잘 관리하게 되면 출소 후에 일정한 생활수준을 유지할 수 있다.
넷째, 이러한 불법운영자의 발 빠른 움직임과 달리 수사기관의 대응은 많은 어려움에 직면해 있다. 실제 수사를 담당하는 경찰관들과의 면담을 통해서 추측해보면, 불법사행산업에 대한 수사는 소수의 이용자 검거를 위해 수 천 건의 사이트 단속을 통해 수 천 명 이상의 이용자에 대한 계좌추적이 필요한데 범죄수입금과 도박 사이트 간의 관계를 명확하게 입증해야 한다. 이 경우 대부분 차명계좌로 관리하고 있어 입증이 곤란하고 도박사이트 운영자들이 개설한 수 백 개 이상의 차명계좌를 장기간 추적하는데 물리적 한계가 따르며 계좌추적 시에도 연결계좌에 대한 순차적인 압수수색영장을 발부받아야 하는 어려움이 있기 때문에 업무의 피로도가 일반 강력사건에 대한 수사보다 오히려 더 높다. 그 결과 불법사행산업에 대한 단속 및 수사는 집중단속기간 또는 관계기관의 유력한 제보가 있는 경우에만 진행될 가능성이 높다.
다섯째, 무엇보다 불법사행산업은 범죄의 특성상 단기간의 특별단속과 같은 일시적인 정책으로 해결될 수 없다. 즉 지속적인 단속과 처벌이 요구되는데, 현재의 문제는 다양한 불법대처기관이 있지만 실효적인 활동이 전개되지 못하고 있다. 즉 우리나라의 불법사행산업 근절대책은 사감위와 인 ․ 허가기관(행정기관), 경찰, 사행산업사업자 등에서 기능별 ․ 개별적으로 분리 ․ 수행되고 있다. 예를 들어, 수사기관은 불법사행산업의 사법적 단속을 전담하고 있으며, 문화체육부 ․ 농림축산식품부와 같은 인 ․ 허가기관에서는 행정감시 및 단속업무를 수행하고, 방송통신위원회에서는 불법사행산업 사이트 차단업무를 수행하고 있다. 또한 사행사업자 역시 신고업무를 수행하고 있어 ‘불법사행산업 근절’이라는 공동목표는 있으되, 업무수행방식은 종합적이 아닌 파편적 방식으로 진행되고 있다.
여섯째, 불법사행산업에 사람들이 모이는 이유에는 합법시장의 경쟁력이 불법시장보다 떨어지고 중독성 또한 더 높기 때문이다. 환급률, 게임운영방식, 접근가능성 모두 합법시장이 불법시장에 비해 경쟁력이 떨어지고 있다.

3. 정책대안
본 연구는 이러한 조사결과 등을 기초로 3가지 유형의 정책대안을 제시하였다.
그리고 그 정책의 핵심은 불법에 대한 엄정한 대응과 합법의 경쟁력 강화이다.
먼저 형사사법적 정책대안은 불법사행산업 관련자에 대한 단속을 강화하고 처벌을 제도화하는 내용이다. 즉 ① 불법사행산업 전담수사팀 설치와 전문수사관 양성, ② 특별사법권에 대한 논의: 사감위의 감독권 강화와 협조, ③ 증거 및 증인보호를 통한 신고활성화 유도, ④ 국가 간 공조방안 재검토 및 해외서버 수사지원팀 편성, ⑤ 실행의 착수 이전 단계에서의 규제 강화, ⑥ 대포통장 대포폰 규제, ⑦ 가상계좌 규제, ⑧ 해외 원정 도박 단속 및 규제, ⑨ 정부 정책협의체 운영 등의 정책 방안이 마련될 수 있다.
경제학적 정책대안은 기본적으로 이용자의 인센티브를 자극하는 정책 방안이다.
불법사행산업 이용자들에게 금전적으로 불이익을 주고, 합법적 사행산업 이용자들에게는 금전적 이익과 함께 고객만족을 증가시키고자 하는 방안이다. 이러한 경제학적 정책 방안으로는 ① 불법소득 환수, ② 범죄수익 몰수, ③ 세율인하 및 환급율의 조정, ④ 베팅 상한의 조정, ⑤ 사행산업 매출총량제 개선, ⑥ 경쟁력 있는 고객중심 서비스 개발 등이 제시될 수 있다.
마지막으로 사회학적 정책대안은 사행산업에 대한 사회적 인식 및 개인적 한계를 극복하고자 하는 방안으로서의 성격을 지닌다. 이러한 사회학적 정책대안으로는 ① 사감위의 정책 방향 개선, ② 도박중독 치유 프로그램 확대, ③ 지속적인 홍보 및 교육 강화, ④ 개인적 특성에 대한 대응, ⑤ 사행산업에 대한 이미지 제고등이 제시되었다.

Abstract ▼

The purpose of this study is to identify the status of illegal gambling industry in Korea and to seek its policy measures. The study includes theories and foreign cases (Chapter 2 and Chapter 3) in relation with the gambling industry, the status of regulation and punishment against the illegal gambl

The purpose of this study is to identify the status of illegal gambling industry in Korea and to seek its policy measures. The study includes theories and foreign cases (Chapter 2 and Chapter 3) in relation with the gambling industry, the status of regulation and punishment against the illegal gambling and the analysis of investigation of illegal gambling conducted by the police (Chapter 4).
The study focused on the demand and the supply of the illegal gambling industry, and conducted an online survey of 2,000 people to examine the demand of gambling and its response from the government (Chapter 5). The study includes the analysis result of 7,335 court judgment (Chapter 6), as well as the analysis result of operational structure and management of illegal gambling industry by conducting a survey and an in-depth interview with persons involved in the illegal gambling industry and the organized crime rings (Chapter 7). The last part of the study includes the policy measures from the perspectives of the criminal justice, economy and sociology. The main findings are as follow:
First, the illegal gambling industry is growing faster than the legal gambling industry. In Korea, there are seven types of legal gambling industry - casino, horse racing, bicycle racing, race of rowing, lottery, sports betting, and bull fight - which require permission of the government. Korea has the most wide range of gambling options among OECD member countries. There are small deviations in the sales revenues for each type of gambling, but the overall revenues of the industry is growing particularly the sports betting. The problem is, however, the number of illegal gambling industry is growing faster than that of the legal gambling industry. The legal gambling industry amounts to around 20 trillion won while the illegal gambling industry adds up to about 127 trillion won, six times higher than the legal industry.
Second, the main culprit for the large-sized illegal gambling industry is its high demand. According to the online survey conducted on 2,000 people, 12.3% respondents have experienced the illegal gambling, which means one out of ten people have experienced the illegal gambling. It shows how the illegal gambling is deeply entrenched in our society.
Third, the other factor of the growing number of illegal gambling industry is its larger benefits than the costs. The survey and in-depth interview results show that the costs for establishing the illegal gambling website is only 10 million to 20 million won, and it has almost no risk of being arrested if fake bank passbooks or fake mobile phones are used and when the online gambling websites are operated by companies based abroad.
The illegal brick-and-mortar operator has little chance of being caught when using a figurehead and organized gangs, and manipulating the games remotely. Even if being charged, the gambling proceeds have already been hidden away that the operator could make a living after serving his/her sentence.
Fourth, the response from the investigative agency is faced with challenges compared with the rapid movement of the illegal operators. Based on the assumption by the interviews with the police, the investigation on illegal gambling requires tracing thousands of accounts by cracking down on thousands of websites so as to detect few number of users. The police has to prove the relevance between the criminal proceeds and the use of the gambling website. Most of accounts are, however, borrowed ones making it difficult to prove, and it has physical limits to trace over hundreds of borrowed accounts for a long time. It also requires the issuance of search and seizure warrant on consolidated accounts for tracing the accounts increasing fatigue in the police for investigation. As a result, there is a high chance to crackdown and investigate the illegal gambling only during the intense crackdown period or when there are prime reports from the relevant authorities.
Fifth, the illegal gambling issue could not be addressed through temporary policies such as a short-term special crackdown considering the characteristic of the gambling industry. It requires consistent crackdown and punishment. There are various countermeasure authorities, however, many of them are not effectively taking actions. In Korea, the countermeasure authorities include the National Gambling Control Commission(NGCC), permission and license issuing authorities (administrative bodies), the police, and gambling operators, all of which are separated and conducted by functions and individually. The investigative body, for instance, takes charge of judicial crackdown on illegal gambling, the administrative bodies such as the Ministry of Culture, Sports, and Tourism, and the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs conduct administrative monitoring and crackdown, and the Korea Communications Commission blocks the illegal gambling websites. The gambling operators also report the illegal gambling. The countermeasure authorities share a goal of "eradicating the illegal gambling," but each authority implements their task separately rather than comprehensively.
Sixth, the illegal gambling industry attracts more number of people than the legal gambling industry due to its higher competitiveness and addictiveness than that of the legal gambling. Return rate, game method, and accessibility in legal gambling have lower competitiveness than that of the illegal gambling.
The study has proposed three types of policy measures; the key to the measures is the strict response to illegal gambling and enhanced competitiveness of the legal gambling industry.
The policy measure from the perspective of the criminal justice system is to reinforce the crackdown on the illegal gambling and systemizing the punishment: a) establishment of Task-Force(TF) and training professional investigators for the crackdown of the illegal gambling; b) discussion on special judiciary rights - enhanced monitoring power of the NGCC; c) facilitating reporting system by ensuring protection of evidence and witnesses; d) reviewing cooperation among nations and formulating a support team for investigating foreign servers; e) reinforcing regulation in the stage of pre-gambling; f) regulating fake passbooks and mobile phones; g) regulating virtual accounts; h) crackdown and regulating offshore gambling; and h) devising policy measures on operating government policy council, etc.
The second policy measures which is based on the economic perspective is to stimulate incentives of users. It could discourage illegal gambling users by giving them financial disadvantages, and encourage legal gambling users by granting them financial advantages as well as increasing customers' satisfaction. The policy measures may include a) recovery of illegal profits; b) confiscating criminal proceeds; c) decreasing tax rate and adjusting return rate; d) adjusting ceiling of betting; e) improving the system of regulating maximum profit; and f) developing competitive customer-oriented service.
The third policy measures from the perspective of sociology proposes increasing social awareness and overcoming individuals' problems. The measures include a) improving the policy direction of the NGCC; b) expanding treatment programs for gambling addicts; c) consistent promotion and enhancing trainings; d) response to individual's characteristics; and e) raising awareness of the gambling industry.
In fact, the above-mentioned policy measures are not new: it has already been delivered in the policy authorities by numerous reports and paths in the past. The key to addressing the issue is highly dependent on the will of policy authorities and the effective implementation of the policies. We should expect to see the decreased number of illegal gambling industry which currently accounts for the majority of the underground economy through effective policy measures, and the maximized positive functions of the legal gambling industry.