초록 ▼

◈ 서 론
본 연구는 1990년 통일 이후 독일 노동시장 통합에 대해서 각 산업부문별로 살펴본 연구이다. 우리에게 통일은 시대적 화두이고 머지않은 미래에 다가올 현실이다. 우리가 통일을 막연한 희망이나 당위로만 받아들일 경우, 통일을 통한 도약을 기대하기 곤란할 것이다. 어느 날 갑자기 찾아올 통일에 대비해서 각 부문별로 통일 이후 벌어질 상황에 대해서 보다 구체적인 성찰이 필요하다. 본 연구는 이러한 문제의식에서 출발하였다. 독일은 우리와 같은 분단국가로 지내다가 동독 사회주의의 급속한 붕괴와 함께 통일을 맞이하게 되었다.

◈ 서 론
본 연구는 1990년 통일 이후 독일 노동시장 통합에 대해서 각 산업부문별로 살펴본 연구이다. 우리에게 통일은 시대적 화두이고 머지않은 미래에 다가올 현실이다. 우리가 통일을 막연한 희망이나 당위로만 받아들일 경우, 통일을 통한 도약을 기대하기 곤란할 것이다. 어느 날 갑자기 찾아올 통일에 대비해서 각 부문별로 통일 이후 벌어질 상황에 대해서 보다 구체적인 성찰이 필요하다. 본 연구는 이러한 문제의식에서 출발하였다. 독일은 우리와 같은 분단국가로 지내다가 동독 사회주의의 급속한 붕괴와 함께 통일을 맞이하게 되었다. 동독은 갑작스러운 통일과정을 통하여 자본주의 국가인 서독에 통합되었다는 점에서 동구권 국가나 홍콩과 같은 여타의 체제전환 국가와는 다른 특수성을 가진다. 앞으로 우리가 어떤 방식으로 통일을 달성할지에 대해서는 알 수 없지만, 대체로 남한의 체제로 흡수되는 형태의 통일을 상정하곤 한다. 이 경우 우리의 통일은 경제의 붕괴와 함께 짧은 시간에 흡수통일이 일어난 독일통일의 사례에 가까울 가능성이 높다. 따라서 통일 이후 독일이 처한 노동시장의 문제와 그 대처방식을 살펴보는 것은 앞으로 통일을 맞이하게 될 우리에게 시사점을 줄 수 있을 것이다. 본 연구가 주목하고 있는 노동시장의 측면에서 보면 통일독일이 당면한 사회문제 중 가장 심각한 것은 일자리의 부족 문제일 것이다 (황규성, 2011: 17). 그간 실업의 개념이 없고 국가가 일자리를 지정해주던 사회주의 체제에서 살던 동독 사람들은 수요공급의 원칙이 지배하는 자본주의 시장원칙을 받아들여야만 했고, 이 과정에서 대량실업이 발생하게 되었다. 노동시장 측면에서 보면 통일독일의 사회정책은 대량실업을 극복하는 정책으로 규정지을 수 있을 것이다. 본 연구에서는 독일통일 이후 노동시장 통합에 대해서 각 산업부문별 구조개편 현황과 사회정책에 대해서 구체적으로 살펴보고 한국에의 함의를 얻고자 한다. 제2장에서는 통일 이후 나타난 노동관련법제의 변화와 전체적인 노동시장 지표와 실업대책에 대해서 살펴보았다. 제3장에서는 농업 부문의 구조개편과 노동시장정책, 제4장에서는 서비스업 부문 구조개편과 노동시장정책, 제5장에서는 제조업 부문 구조개편과 노동시장정책을 살펴보았다. 그리고 마지막으로 제6장에서는 위의 연구내용을 개괄하고 한국에 대한 함의를 정리하였다.

◈ 독일통일과 노동
독일의 통일과정에서 노동시장 법제가 정비되는 과정은 동독의 사회적 시장경제 도입 → 동독의 노동시장 법제 자체 입법 → 동서독의 국가조약 합의 → 동독 고용촉진법 제정 → 통일조약 체결 → 서독법제의 동독지역 확대적용으로 요약된다. 동독이 자체적으로 사회적 시장경제를 받아들이면서 법제를 정비해 나아갔고, 동서독 간 조약으로 완결되었다는 특징이 나타난다. 이 과정에서 서독 정부는 통일 국면에 대처하기 위해 통일직전의 정책노선과는 다르게 노동시장에서 국가의 역할을 확대하는 조치를 취했다. 통일 이후 노동시장 법제는 전반적으로 기존 노선으로 돌아갔지만, 서독에서는 없었던 ‘공공근로를 통한 고용창출’ 조치가 동독 지역에서 적용되었다 다시 서독에서도 시행하도록 법률이 변화되었다는 점은 주목할 만하다. 즉, 독일통일의 기본 특징은 서독의 제도를 동독 지역에 이식하는 것이었지만, 통일은 단순한 이식에 그치지 않고 노동시장 법제가 새롭게 변화할 수 있는 동력을 제공했던 것이다. 통일과정과 통일 이후 노동시장 법제의 변화에서 찾을 수 있는 또 다른 특징은 일종의 실용주의적 접근이다. 노동시장정책은 시장의 기능을 우선시하든, 국가의 역할을 강조하든 다양한 입장과 이데올로기가 충돌할 수 있는 영역이다. 하지만 독일통일의 노동시장 법제에서는 이 같은 이념과 가치관보다는 실업문제에 대한 적극적 대처라는 필요에 의해 목표와 상황에 유연하게 정책수단을 구사할 수 있도록 법률의 개정이 이루어져 왔다. 독일통일 과정은 중앙집중적인 사회주의 체계에서 자본주의 체계로 변화하는 과정이라고 볼 수 있다. 이 체계변환 과정에서 대부분의 국가와 마찬가지로 독일 또한 경기침체와 대량실업의 문제를 겪게 되었다. 기업의 대량도산은 대량실업을 발생시켰다. 독일에서의 실업정책은 350만여 명에 달하는 과소고용자를 대상으로 어떠한 노동시장정책을 사용하여 실업률을 낮추느냐의 문제였다. 통일 초기에는 단축 근로수당과 조기퇴직제도를 가장 많이 사용하였다. 55세 이상의 중고령 근로자의 경우 조기퇴직을 유도하였으며, 그보다 젊은 근로자의 경우 기업구조조정으로 일을 하고 있지 않을 때에도 실업수당 대신 단축근로수당을 지급받도록 하였다. 또한 독일에서 직업훈련은 사업주와 근로자가 결정하지만, 통일 초기 실업자에 대한 직업훈련이 강조되었다. 또한 장기실업자 등 취약계층을 대상으로는 대대적인 공공근로를 통한 고용창출조치(ABM)를 실시하였다. 동독에서 시작하였던 공공근로를 통한 고용창출조치는 그 유용성을 인정받아서 서독까지 사업대상을 넓히게 되었다.

◈ 농업 부문 구조개편과 노동시장정책
통일 이전 동독의 농업은 토지개혁, 집단화, 산업화의 과정을 거치면서 포디즘적 대량생산체계를 갖추고 있었다. 농업 부문 종사자는 1989년에 약 85만 명 정도로 취업자 전체에서 차지하는 비중은 10%를 약간 상회했다. 통일 이후 농업 부문에서도 대량실업은 불가피했다. 실업을 막기위한 구동독 농민의 노력, 연방정부의 농업진흥정책에도 불구하고 1989년에 85만 명이었던 농업 종사자는 1993년에 18만 5천 명으로 급감했다. 통일 이후 약 3년 만에 약 66만 5천 개, 비중으로 보면 78%의 일자리가 없어졌다. 서독과 비교할 때 동독의 취업구조에서 농업이 차지하는 비중이 높았다는 점을 감안할 때 농업의 대량실업은 현실적으로 막기 어려웠다. 대량실업은 경제적 차원에서 노동력의 수요와 공급의 문제에 국한되지 않고 농촌 사회 자체의 분열을 일으킬 파괴력을 가지고 있다. 실업이 가진 사회적 의미는 농촌 사회에서도 나타나 일자리를 집단과 그렇지 못한 집단 사이에 균열구조를 형성시켰다. 대량실업에 대한 독일 정부의 대응은 이미 서독이 갖추고 있었던 정책 프레임을 동독 지역에 적용하는 것이었다. 소득보장, 적극적 노동시장정책은 농업에 적용되는 특별한 프로그램이 아니라 일반적인 노동시장정책 프로그램이었다. 이 정책들은 동독 지역 농업 노동시장이 연착륙되는 데 기여한 몫이 상당하다. 이는 통일 이전에 정책의 내용과 구성을 촘촘하게 갖추고 있었기 때문에 가능했다. 대량실업사태를 연착륙시키는 데에는 노동시장정책의 단독작품이 아니라 다른 정책수단이 결합된 결과였다. 특별히 복지정책 영역에서 연금보험과 산업정책 영역에서 농업진흥정책이 동시에 시행되면서 농업 노동시장이 안정을 찾아 갔다. 독일통일의 전반적 특징은 ‘서독모델의 동독지역 이식’이지만 농업은 사정이 달랐다. 통일 당시 정부는 서독의 모델에 따라 가족농중심으로 농업을 재편하려고 했으나, 이는 실패하고 서독과는 다른영농조직이 유지되고 있다. 농업기업의 형태가 구동독시절 영농형태를 반영하는 법인형태가 선호되었고 이것이 아직도 동서독 지역 간의 영농형태에 차이를 가져오고 있다. 그런데 농업 부문에서는 “동독농업의 뒤늦은 승리”라는 표현처럼 구동독의 대량생산체계가 글로벌화를 맞이하면서 통일 이후 서독 지역 농업을 앞서는 경쟁력을 갖추게 되었다. 하지만 영농조직의 건재는 농업 부문 종사자의 대량상실이라는 대가를 치러야 했다.

◈ 서비스업 부문 구조개편과 노동시장정책
본 장에서는 구동독 지역의 서비스업 중 초중고 교육서비스와 수발서비스의 제도 개편과 노동시장의 변화를 살펴보았다. 초중등 교육과정의 개편과 교사검증 과정은 다음과 같다. 1990년 10월 통일 후 구동독 지역 5개 신연방주가 독일 연방정부에 편입되면서 본격적인 교육제도 개혁이 진행되었다. 이를 위해 구동독 지역 5개 신연방주는 교육개편을 도와줄 파트너로서 서독 지역의 주정부와 자매결연을 맺고 개혁을 추진하는데. 이 과정에서 구동독 지역의 교육과정은 서독 시스템으로 편입되는 과정을 겪게 된다. 즉, 구동독 지역에 4년제의 초등교육 체제가 도입되었으며, 10년제 종합기술고등학교(Polytechnische Oberschule : POS)인 중등과정은 통일 후 서독의 분화된 학교 형태, 즉 Hauptschule, Realschule, Gymanaschule 및 종합학교 Gesamtschule로 전환되었다. 연방정부는 신연방주의 주정부 교육 관청에 교육 개편과 함께 교사 규모에 대한 권고 또한 전달하였는데, 이는 구동독 지역 교사 규모를 서독 지역 교사 한 명당 학생 수의 비율을 기준으로 하여 감축하라는 것이었다. 이는 실질적으로 신연방주 교사의 규모를 기존의 1/4 수준으로 감축하는 것을 의미했다. 이러한 권고를 기반으로 하여 구동독 지역 초중등 교사의 조정은 주정부의 교사검증 과정을 통해 진행되었다. 검증 결과에 대한 공식적인 수치는 존재하지 않지만, 연방정부의 앙케이트 보고서에 의하면 신연방주에서 1991년 약 2만 명의 교사가 여러 가지 이유로 퇴직하거나 면직되었다고 한다. 이는 구동독 지역 교사의 10～20%에 해당하는 수치이다. 이 과정에서 신연방주는 해산계약(Auflösungsvertrag), 조기퇴직금 수령 등과 같은 노동사회정책을 활용하여 교사 복지 측면에서 큰 무리 없이 교직 감축을 시도한 것으로 평가되고 있다. 통일 후 구동독 지역에서 신규 교원 임용은 거의 없었다. 둘째, 보건의료시스템의 개혁과 수발서비스 인력의 변화 과정은 다음과 같다. 동서독 보건의료 통합규정을 통해 구동독 지역에도 질병보험조합에 의한 보건의료시스템이 도입되면서 공공부문이 운영했던 보건의료 시설들이 민영화되기 시작했다. 가장 큰 변화는 종합병원(poliklinik)과 의료지원센터(Ambulatorien)의 민영화였다. 이들기관에서 근무하던 의료진과 수발서비스 인력은 통일 후 개인병원을 개업하거나 민간병원의 의사 혹은 사회시설(Sozialstation)이나 민간재가간병시설의 인력으로 전환되었다. 이 과정에서 종합병원과 의료지원센터에 종사하던 수발서비스 인력이 상당수 퇴출되었다. 연방노동청 자료에 따르면, 1992년 구동독지역 보건의료 영역의 16,453명의 실업자가 존재하였다고 한다. 당시 단지 1,062명만이 직업알선이 가능한 자로 분류되어 연방고용청 프로그램에 참여하고 있었는데, 나머지 인력의 경우 어떻게 다시 노동시장에 유입되었는지에 대한 정보는 불명확하다. 한편 보건의료서비스 분야의 숙련된 인력이 구서독 지역으로 이주하는 사례가 많았는데, 1990년과 1991년 사이에만 2,000명가량의 전문인력이 동독 지역을 떠났다고 한다. 이와 함께 구동독 지역 보건의료서비스 인력, 특히 수발서비스 인력의 부족 현상이 나타나는데, 이와 관련하여 독일연방은 구동독 지역 실업자들을 흡수할 일자리창출영역으로 수발서비스 인력양성에 정부투자를 지속적으로 증가하였다. 결론적으로 구동독 시스템의 개편은 서독 시스템으로의 편입이었다. 이 과정에서 구동독 초중고 교사의 재취업은 교사검증의 임의적인 해고 기준에 의해 독일연방의 인력 감축 요구와 결부되어 진행되었다는 점이 비판된다. 한편 수발서비스 인력의 경우는 통일 이후 구동독의 의료적 전문성을 포기하는 시스템으로 신규인력을 무더기로 양성하고 있어 오히려 구동독 지역의 수발서비스 질을 낮아지게 하였으며, 수발서비스 일자리가 좋은 일자리로 전환될 수 있는 계기를 마련하지 못하였다는 점이 비판될 수 있다.

◈ 제조업부문 구조개편과 노동시장정책
구동독은 사회주의 계획경제를 체제의 근간으로 하면서, 전제적 혹은 독재적인 정치체제를 갖춘 산업국가였다. 당시 발전한 서구자본주의 사회와 비교했을 때, 동독의 기술력이나 산업경쟁력은 훨씬 낙후한 것이었으나, 적어도 당시 동구권 국가들(Ost-Block) 내에서는 나름 선도적인 산업국으로 수출지향적 경제를 키워 갔다. 중앙화된 계획경제(Planwirtschaft) 체제 위에 대규모의 국영기업들이 세워졌고, 주요 산업들의 생산에 대한 결정과 분배에 대한 결정 모두 집중된 의사결정기구를 통해 이루어졌다. 철강산업이나 화학산업 등 대규모 중화학공업이 여러 지역들에 전략적으로 육성되었다. 통일 이후 민영화가 단행되면서, 비효율적인 계획경제체제의 극복과 혁신이 도모되었다. 급속도로 단행된 민영화는 산업 및 고용구조상의 조정(adjustment)을 동반하였고, 그것은 새로운 산업기지의 탄생과 노동시장의 본격적인 형성을 초래하였다. 독일통일 이후 단행된 산업구조 개혁은 한편으로 낡았던 동독의 산업경쟁력을 혁신하고 사회주의적 비효율성을 혁파하며, 국내외 시장에서 구동독 지역을 경쟁력 있는 생산지로 개혁하는 방향성을 지향하였다. 다른 한편으로 당시 단행된 여러 개혁조치들은 자연스럽게 고용의 구조조정까지 포괄하는 것으로 이어졌고 그러한 과정은 통일 초기에 단행된 제도 개혁을 통하여 서독으로부터 유입, 이식된 여러 노동시장 제도의 기제들을 수단으로 하여 최대한 고용의 손실을 막고 사회적 가치의 존중을 추구했다. 이는 ‘노동시장의 사회통합지향적 형성(social-integrationoriented formation of labor markets)’ 과정이라고 이해될 수 있는 그러한 과정은 단순히 중앙정부의 명령에 의해서가 아니라 다양한 이해당사자들과 지역의 행위자들이 참여하고 상호작용을 하면서 풀어나간 과정으로, 그 과정에서 일종의 ‘전환 거버넌스(transition governance)’의 구축을 매개하였다. 구동독 지역의 산업영역에 종사하고 있던 근로자들은 통일 초기 그들에게 적용된 정책적 수단에 따라 크게 여섯 가지의 다른 길들을 갔다고 볼 수 있다. 첫째는 많은 인력들이 그들이 그동안 근무해 왔던 부문을 살려서 계속해서 근무할 수 있었는데, 그러면서 이른바 ‘조업단축(Kurzarbeit)’을 통하여 고용유지와 비용절감이 결합되었다. 둘째는 향상훈련(Weiterbildung) 내지 전환훈련(Umschulung)을 받고 새로운 숙련의 기회를 얻은 경우였다. 셋째는 이른바 공공근로를 통한 고용창출조치(ABM)라고 칭하여진바, 재훈련을 통하여 주로 공공부문 일자리들로 유도되어 노동시장에 잔류하게 된 경우이다. 넷째는 만 54세 이상의 연령자들의 경우 조기퇴직을 하면서 정부로부터 일정한 지원금을 한시적으로 제공받으며 노동시장에서 퇴장했다. 다섯째는 일정한 퇴직보상금(Abfindung)을 수령하고 스스로 알아서 생계를 찾아 나서게 된 경우이다. 마지막 여섯째는 결국 노동시장에서의 전망을 찾지 못하고 실업자가 되어 장기적으로 실업보조금과 사회부조에 의탁하여 살아가게 된 경우이다. 이 가운데 마지막 두 경우를 제외하고 네 가지 정책은 매우 유용한 노동시장적 수단이었고, 전반적으로 사회통합적 노동시장 형성을 지향하는 수단의 요소들을 이루었다. 신탁청과 연방고용청이 위와 같은 노동시장정책을 실행하는 의사결정과정은 정부의 독단적인 방식이 아니라 노동조합의 참여가 동반된 것이었다. 나아가 그러한 참여적인 정책실행의 과정은 기업현장들로도 이어졌는데, 그것은 주요 업체들에 근로자 이해대표체인 종업원평의회(Betriebsrat)가 새롭게 자리를 잡아 기업 내에서의 고용조정 과정에 참여하여 인력의 재구조화에 영향력을 행사하였다. 그러한 거시적 양상은 미시적인 개별기업 사례들을 통해서 분화되어 실현되어 갔다. 에코슈탈의 경우, 철강산업이라고 하는 특성에 더하여 주정부의 노력, 그리고 금속노조의 적극적 노력 및 종업원평의회의 신속한 형성 등의 배경하에서 고용조정이 보다 사회통합지향적으로 이루어졌고, 그 과정에서 지역시민사회와의 연대가 활발히 이루어졌다. 로이나에서도 종업원평의회가 형성되었지만, 상대적으로 많은 인원이 정리해고가 되었다. 이는 화학산업이라고 하는 산업특성상 유휴인력이 더욱 더 과다했을 수 있고, 당시 주정부의 성격상의 한계, 그리고 화학산업분야 노동조합 역량의 한계 등으로 인하여 상대적으로 사회통합적인 인력조정으로 나아가지 못한 것으로 보인다. 구동독 지역의 산업구조조정 과정에서 노동시장을 사회통합적이고 참여와 소통존중적인 요인을 결합시켜 재구조화시킨 것은 비용과 투자라고 하는 동전의 양면으로 바라보면서 학습되어야 할 필요가 있다. 거시적으로 수립된 정책은 지역정치의 성격 기업수준 행위자들의 역량과 의지 등에 따라 현실에서 상이한 결과를 초래할 수 있다. 그러한 의미에서 통일 이후 노동시장정책은 이후 어떠한 노사관계를 형성시켜 갈 것인가와 관련해서도 중요한 함의를 지닌다.