초록 ▼

Ⅳ. 연구결과
1. 새국민건강증진종합계획의 수립과정과 내용의 평가
◯ 국민건강증진종합계획 2010의 평가에는 약 2개월 반, 새국민건강증진종합계획 2010의 수립에는 약 4개월이 소요되어 미국이나 일본과 비교할 때 매우짧음. 계획의 수립에 참여한 인력은 일본과 유사하여 주로 전문가와 공무원 위주로 12개 분과 총 111명이 참여하였음. 그러나 미국처럼 다양한 이해관계자나 일반 국민을 참여시키려는 노력은 제한적이었으며, 작업반의 운영자체가 한시적이어서 국민건강증진종합계획을 지속적으로 수립하고, 평가하는데는 한계가 있었음.<

Ⅳ. 연구결과
1. 새국민건강증진종합계획의 수립과정과 내용의 평가
◯ 국민건강증진종합계획 2010의 평가에는 약 2개월 반, 새국민건강증진종합계획 2010의 수립에는 약 4개월이 소요되어 미국이나 일본과 비교할 때 매우짧음. 계획의 수립에 참여한 인력은 일본과 유사하여 주로 전문가와 공무원 위주로 12개 분과 총 111명이 참여하였음. 그러나 미국처럼 다양한 이해관계자나 일반 국민을 참여시키려는 노력은 제한적이었으며, 작업반의 운영자체가 한시적이어서 국민건강증진종합계획을 지속적으로 수립하고, 평가하는데는 한계가 있었음.
◯ 건강문제의 우선순위 결정은 1차적으로는 중점과제의 선정 과정에서, 2차적으로는 중점과제별 문제의 선정과정에서 이루어졌으나 그 근거는 제시되어있지 않고 불명확하였음.
◯ 국민건강증진종합계획의 새국민건강증진종합계획으로의 변경으로 인해 중점과제는 6개에서 24개, 목표 수는 40개에서 169개로 급격히 증가하였음. 그러나 2002년과 2005년 계획을 비교할 때 목표 선정과 기술의 질적 향상은 크지 않음.
◯ 목표의 유형에 있어서 새국민건강증진종합계획에는 세부목표 244개 중 지침개발이나 기관설립 등과 같은 과정목표가 27.9%, 지식이나 건강행태의 변화에 해당하는 영향목표가 45.5%, 발생률, 유병률, 사망률의 변화와 같은 건강수준의 변화에 해당하는 결과목표가 26.6%를 차지하였음. 과정목표는 일반적으로 결과 달성을 위한 도구로서 실행전략에 포함되는 것이 바람직하다 판단됨.
◯ 목표를 기술에 있어 SMART 기준에 부합되지 않는 목표가 상당수 존재하여 목표의 해석과 측정에 혼선이 있는 경우가 있음.
◯ 향후에는 목표와 세부목표의 선정원칙과 기술원칙을 계획 참가자들에게 주지시켜 보다 정교한 목표가 제시될 수 있도록 노력하여야 할 것임.
2. 새국민건강증진종합계획의 모니터링 및 평가체계
◯ 새국민건강증진종합계획의 모니터링 체계는 크게 사업수행 과정의 점검과 지표와 측정 자료원에 대한 관리라는 두 가지 측면에서 이루어지고 있음.
◯ 사업수행과정에 대한 모니터링은 2008년부터 시작된 보건복지부의 연차별 실행계획서 작성을 통해 세부사업의 수행정도와 추진현황의 변경내용에 대한점검을 수행하고 있음.
◯ 그러나 새국민건강증진종합계획 2010 수립이후 모니터링을 위한 전담조직이 구성되지 않았으며, 중간평가 또한 실행기간이 짧아 사업결과보다는 주로 활동실적을 기준으로 수행되는 등 계획의 실행에 대한 점검이 제대로 이루어지지 못하였음. 또한 2006-2007년 재원조달차질로 인해 연도별 실행계획수립, 과제별 실적점검 등 후속관리체계가 적기에 확립되지 않고 지연되었음.
◯ 이후 2008년부터 보건복지부 내에서 연차별 실행계획서를 작성하기 시작하여 세부사업의 수행정도와 목표의 성취여부를 모니터링 해오고 있으나 이는 계획이 이미 절반가량 진행된 후였음.
◯ 보건복지부 연차별 실행계획서는 중점과제별로 작성되었으며, 실행계획서를 통해 일부 목표치 또는 성과지표의 항목, 산출기준의 변경 등이 이루어졌고, 2009년부터 전년도 성과에 대한 자체평가 항목이 추가되었으나 평가에 대한 판단 근거는 제시되어 있지 않았음.
◯ 새국민건강증진종합계획 2010에서 제시된 총 244개 세부목표 중 194개, 79.5%만이 측정 가능하였으며, 측정이 불가능하다고 판단된 목표 중 계획서 작성당시에는 측정이 안 되었지만 이후 새로이 시작되거나 보완된 조사체계, 보고체계 등의 이용하여 보완한다면 세부목표의 측정가능성은 92.2%로 높아졌음.
◯ 또한 목표 측정의 추적가능성에 있어서도 총 176개의 세부목표(과정목표 제외)중 추적 가능한 것이 81.3%였음. 목표의 측정가능성과 같은 기준으로 기존 자료를 보완한다면 목표의 추적가능성은 89.2%로 증가하였음.
◯ 향후 지표의 정의와 산출 방식을 명확히 하고, 관련 조사통계나 보고의 조사문항, 조사 시기, 산출주기, 산출기준을 국민건강증진종합계획의 목표와 평가체계에 더욱 부합되게 개선한다면 목표의 측정가능성 및 추적가능성을 더높일 수 있을 것으로 판단됨. 아울러 계획의 수립, 모니터링, 평가에 필요한 자료와 정보의 산출과 관리를 위해 미국이 국립보건통계센터 내에 전담조직을 두고 있듯이 우리나라도 전담조직이 필요함.
3. 투입자원과 추진전략의 평가
1) 사업예산
◯ 2010년 현재 국민건강증진기금 조달 규모가 1조9,763억 원에 이름. 전체 기금의 80% 이상을 차지하는 건강증진기금부담금은 꾸준히 증가해 왔으나 2010년의 경우 담배 소비 감소로 인해 건강증진기금부담금 수입이 계획 대비3.1% 감소하였으며, 건강증진기금 전체 수입 또한 정체된 양상을 보임.
◯ 중점과제별 사업예산의 편차가 매우 커서 일부 중점과제는 예산의 규모로만 보면 중점과제로 분류하기 힘들 정도로 지출금액이 적음. 중점과제별 예산배분이 건강문제의 크기나 해당 사업들의 효과성(effectiveness)에 대한 근거에 기반을 두고 이루어졌는지에 대한 평가가 필요함.
◯ 민간단체에 지급된 보조금 총액은 2008년에 약 688억 원에서 2010년 약 757억 원으로 약 10% 증가하였으며, 지방자치단체에 지급된 보조금은 2008년 약 2,687억 원에서 2010년 약 3,281억 원으로 약 22% 증가하여 민간단체 보조금 증가율의 2배를 초과함. 2010년을 기준으로 보면, 결핵관리와 금연사업 및 공공보건의료 정보화에 지급된 민간 보조금이 상대적으로 높으며, 지방자치단체에 지급된 보조금의 경우는 암검진 및 의료비 지원, 모자보건사업, 희귀난치성질환자 지원에 상대적으로 많은 보조금이 지급되었음.
2) 추진전략
(1) 건강증진정책의 옹호와 의사소통
◯ 새국민건강증진종합계획에서는 건강증진정책을 옹호하고, 관계자 및 국민과의 의사소통을 원활하게 하기 위해 2개의 상이한 성격의 건강증진포럼을 운영하고자 하였음. 하나는 건강증진정책포럼으로 각 부처의 차관급 이상이 참여하되 의장은 보건복지부 장관이 맡도록 하였으나 조직되지 못하였음. 다른 하나는 건강증진포럼으로서 학계의 전문가 그리고 정부, 민간단체의 사업 담당자들이 참여하고, 지방도 지방 단위로 포럼을 운영하도록 하였음.
◯ 3회 개최된 중앙건강증진포럼은 연구사업비에서 예산이 지원되어 한시적인 포럼이 될 수밖에 없었으며, 참여자를 전문학회로 한정하였기 때문에 광범위한 시민사회의 참여가 일어나지 못하였고, 포럼의 성과 홍보에도 한계가 있었음.
◯ 지방건강증진포럼은 2005년부터 2010년까지 거의 모든 시·도에서 매년 1회씩 건강증진포럼을 개최하였음. 그러나 전국적으로 공통된 주제를 가지고 일관성 있게 진행되지도 못하고, 대부분 1회성의 행사로 끝났음. 포럼의 내용도 건강증진정책 소개, 사업수행의 이론과 기술, 평가방법이나 사례 소개 등 사업 실무자를 위한 내용이 중심이었으며, 일반인이나 보건기관 이외의 관련기관에서 근무하는 전문가나 정책 당국자를 위한 내용은 거의 다루어지지않았음.
(2) 기술지원 강화
◯ 2010년 말까지 중앙 건강증진사업지원단은 보건기관 근무자를 위한 다양한 교재를 개발하였음. 그러나 보건관계자들의 핵심역량의 정의와 이에 따른 교육과정의 개발, 유관교육기관의 교육과정의 평가나 인정과 같은 적극적인 방향으로 발전하지는 못하였고 외국과의 정보교류 및 기술협력도 극히 제한적이었음. 중앙건강증진사업지원단의 역할을 보건복지부 정책의 집행보조에서 건강증진정책의 개발과 평가, 전문적인 기술지원, 민간자원과의 연계·협력등의 방향으로 발전시켜야 함.
◯ 시․도 건강증진사업지원단은 2005년부터 지역 대학에 위탁하여 운영되고 있는데, 지역단위 건강증진사업 추진을 위한 핵심 지원조직으로 역할을 지속적으로 강화하겠다는 보건복지부의 언급과는 달리 시․도 건강증진사업지원단의 역할은 변화가 없었고, 예산은 점차 축소되었음. 그 결과 현재의 시․도 건강증진사업지원단은 제한된 전문가들이 참여하여 시․군․구 건강증진사업 계획이나 실적을 평가하는 자문기구로 기능이 위축되어있다는 비판이 있음.
◯ 사업의 표준화를 위한 노력은 활발하지 않았음. 건강증진사업지원단에서 개발된 자료들도 실제로 필요한 사업의 표준화 자료보다는 일반인 대상 교육자료의 개발이 더 많았던 것을 알 수 있음. 또 다양한 기관에서 이루어지는 사업표준화의 실적에 대한 데이터베이스가 없어 어느 기관이 어떤 작업을 수행하였는지를 정확하게 파악하기도 어려움. 앞으로는 사업 표준화를 위한 원칙과 로드맵을 그리고, 사업 표준화를 모니터링하고 평가를 주관할 기관을 지정하는 것이 필요함.
(3) 민간자원과의 협력 강화
◯ 새국민건강증진종합계획의 민간경상보조사업은 후반으로 갈수록 순수 민간단체에 비해 준정부 기관에 지원된 사업비가 상대적으로 더 많이 증가하는 경향을 보이고 있었음.
◯ 민간경상보조사업에 참여한 단체들은 이미 각자가 가지고 있는 전문성에 기반을 두고 사업을 진행하였으며, 특별한 전문성 향상이 나타나지는 않았음. 개별단체 수준에서 사업이 집행됨으로써 네트워크 형성 효과는 한계적이었음.
◯ 새국민건강증진종합계획 2010의 세부목표에 따라 적절한 수의 사업과 예산이 계획적으로 배분되어 집행되지 못하였음. 고혈압, 당뇨병, 관절염, 매개체 전염병, 학교보건, 형평성확보 사업은 전혀 없었으며, 수평적 프로그램에 대한 지원이 더욱 요구된다고 볼 수 있음.
(4) 부문 간 협력 강화
◯ 새국민건강증진종합계획 2010은 계획의 중점과제에서 건강한 환경 조성과 관련된 부분이 누락되어 제한된 수준의 부문 간 협력밖에 기대하기 어려웠음.
◯ 건강증진기금에서 예산을 지원한 지역산업보건센터 사업 등과 같이 극히 제한된 영역에서만 부문 간 협력이 이루어졌음.
◯ 건강보험과의 협력에 대해 평가한 결과, 건강보험공단에서 보유한 정보가 각지자체가 필요로 하는 적절한 시기에 효과적으로 사용되고 있다고 보기 어려움. 이는 공단에 각 지자체에서 필요한 지표를 정기적으로 산출하여 제공하는 시스템이 존재하지 않기 때문임.
◯ 건강보험공단과 지역사회 보건사업의 주체인 보건소간 사업연계는 각 지사가 중심이 되어 해당 지역 지자체와 협약을 맺어 진행되고 있음. 그러나 외형적으로는 보건소와 연계가 되는 것처럼 보이지만 사업의 기획, 시행, 평가에 걸쳐 진정한 협력은 일어나지 못하고 있음.
(5) 보건기관의 기능향상
◯ 새국민건강증진종합계획의 시행 이후 보건소에 근무하는 정식 직원들의 수적증가는 크지 않으며, 보건소 근무인력은 지역보건법에 규정한 전문 인력 최소배치 기준도 충족하지 못하는 보건소가 많아졌음. 부족한 직원은 전문자격증을 가진 비정규직으로 채용하도록 하여 보건사업의 전문성은 어느 정도향상되었으나 안정성이 손상 받는 비용을 지불하고 있음. 잦은 직원의 교체는 주민이나 지역기관과 신뢰를 쌓는데도 제약요인으로 작용할 수 있음.
◯ 우리나라 보건소 중 약 57%가 건강증진관련 전담조직을 확보하고 있는 것으로 나타났음. 그러나 새로운 부서의 신설이 수직적 보건사업 방식의 강화라는 폐단을 가져오는 경우가 많아 향후에는 전담 조직의 확보보다는 조직이 나 부서 간 협력과 연합을 강조하는 사업방식을 더 중시하여야 할 것임.
◯ 시․도와 보건소에서 근무하는 인력들의 전문성을 강화하기 위하여 시행된 FMTP(Field Management Training Program) 교육은 현장 직원들의 사업수행능력을 크게 개선하였으나 보건사업수행에 필요한 핵심 역량에 대한 정의가 없이 교육과정마다 개별 사업에 필요한 지식과 기술을 전달하고 있어 핵심역량 중심으로 통합되어야 함.
◯ 보건기관 근무자들도 민간부문과의 협력의 필요성에 대해서는 인지하고 있지만 실제 현장에서는 민간 부문과의 협력이 여전히 활성화되지 못하고 있음. 이는 민간경상사업보조가 중앙차원에서만 이루어졌고, 지방자치단체 차원에 서는 민간협력을 추진할 제도적 기반이 취약하였기 때문임.
◯ 자치단체 건강증진사업을 원활하게 추진하기 위해서는 무엇보다 지방자치단체장과 의회, 보건소장 등 소위 정책결정권자들의 리더십이 강화되어야 함.
4. 추진성과 평가
1) 목표 달성 현황
◯ 새국민건강증진종합계획 2010의 총괄목표 중 하나인 건강수명의 연장은 2001년 67.4년에서 2007년 71세로 늘어났으며(WHO, 2010), 성별로 살펴보면 2007년에 여자 74세, 남자 68세로 목표치에 근접하고 있음.
◯ 건강형평성 향상 여부를 2005년과 2009년 사이에 ① 매일 흡연율, ② 중강도 운동 실천율, ③ 고도 음주율, ④ 적정체중, ⑤ 암 검진율, ⑥ 우울증 유병률 지표를 대상으로 평가한 결과 소득계층별 건강형평성은 별로 개선되지 않았음. 성인여성의 고도 음주율을 제외하고 모든 지표에서 2009년 소득계층 상위 25%에 속하는 군과 하위 25%에 속하는 군 상이에 통계적으로 유의한 격차가 존재하였음. 성인남성 고도 음주율은 2005년에는 소득계층별로 차이가 없었으나 2009년에는 유의한 차이가 발생하였음.
◯ 17개 대표지표와 총 24개의 중점과제별로 세부 목표 244개의 목표달성정도를 분석하였고, 목표의 유형, 목표치 수립방법, 측정 자료원과 같은 목표수립방법에 따른 목표달성비율을 분석하였음. 총 244개의 세부목표 중 목표를 달성한 비율은 24.2%, 목표달성비율이 80%이상인 경우가 2.5%, 달성비율이 50%이상인 경우가 7.0%, 50%미만인 경우가 6.1%였음. 그러나 기준치보다 나빠진 경우도 16.4%였으며 목표를 측정할 수 없는 경우도 42.2%나 되었음.
◯ 목표치 결정에 가장 많이 사용된 방법이 전문가 의견 활용 방법이었으나 연구진이 판단한 목표치 결정방법별로 볼 때 이 방법으로 목표치를 결정한 경우 목표달성비율을 전혀 측정할 수 없는 경우가 55개(45.5%), 기준치보다 오히려 최근 측정치가 열악해진 경우도 24개(19.8%)에 이르렀음. 따라서 향후 국가보건계획을 수립할 때는 목표치 결정방법에 대해 더욱 세심한 주의가 요망됨.
◯ 세부목표 244개 중 과정목표를 제외한 한 176개의 목표 중 목표를 초과달성한 비율은 39%이고, 목표를 향해 이동한 비율은 25%로 나타났음. 목표를 향해 이동한 비율까지 고려해 보면 약 64%의 세부목표가 목표를 달성했거나 목표달성을 위해 긍정적으로 이동한 것으로 평가됨. 하지만 목표에서 오히려 뒤떨어지는 목표가 약 34%나 된다는 점을 감안하면 목표 설정과정에는 객관적 방법에 의한 목표의 선정, 타당하고 신뢰성 있는 자료의 활용, 축적된 자료를 바탕으로 하는 과학적 근거를 기반으로 한 합리적인 목표치 설정 등 여러 가지 고려해야 할 사항이 많은 것으로 판단됨.
◯ 새로운 국민건강증진종합계획에서는 세부목표별 목표달성 비율을 참조하여 목표의 유지나 제외 여부, 목표의 기준이나 기술의 변경 여부, 기준치와 목표치의 결정방법 등을 신중하게 선택하여야 할 것임.
2) 새국민건강증진종합계획의 위상과 활용
◯ 국민의 건강수준 향상은 보건의료전문가가 주도할 수 없으며, 시민사회의 역량강화가 전제되어야 하고, 부문간 협력이 절대적으로 요구됨. 따라서 향후 국민건강증진종합계획은 국가 보건종합계획의 성격을 지니고 보건복지부 전체, 나아가 범정부적 계획으로 자리매김 해야 함.
◯ 국민건강증진종합계획의 활용을 높이기 위해서 계획의 위상과 수립의 주체변화, 계획 수립 및 평가에 공무원의 참여 확대, 계획의 실행에 대한 보고체계의 구축, 계획서 상의 사업과 예산계획의 일치, 타 부처에 대한 재정지원및 기술지원 능력의 강화, 계획의 틀 변경과 활용지침의 제작, 계획의 활용 분야의 다변화 등을 위한 노력이 요구됨.

Abstract ▼

Ⅳ. Results
1. The eveluation of the planning stage and the content of the New Plan
◯ The designing of New Plan was finalized in about four months, and this evaluative study was conducted in two and a half months. These are relatively shorter durations of time compared to those of similar plans

Ⅳ. Results
1. The eveluation of the planning stage and the content of the New Plan
◯ The designing of New Plan was finalized in about four months, and this evaluative study was conducted in two and a half months. These are relatively shorter durations of time compared to those of similar plans in Japan or in the US. Only limited efforts were exercised to include various stakeholders or lay citizens into the planning stage. The team organized to develop the New Plan existed temporarily, which jeopardized the continuity in the planning and evaluation of the New Plan.
◯ With the change from the Health Plan 2010 to the New Health Plan 2010, the number core tasks increased from 6 to 24, and objectives from 40 to 169. However, the technical guideline used for choosing objectives did not improve significantly between 2002 and 2005.
◯ Among 244 detailed objectives, 27.9% was process objectives (e.g., developing guidelines, establishment of organizations), 45.5% was impact objectives (e.g., modifying knowledge and/or health behavior), and 26.6% was outcome objectives (e.g., change of health outcomes such as incidence,prevalence, mortality of disease statuses).
◯ In describing objectives, many did not meet the standard of SMART, resulting in confusions in interpretations and measurements of stated objectives.
2. The monitoring and evaluating system of the New Plan 2010
◯ The monitoring system of the New Plan consist mainly of 2 aspects, namely inspection of the implementation process and the management of data sources to measure progress and outputs.
◯ Of 244 detailed objectives, only 79.5% were measurable. When complemented with newly started or additional survey or report systems, 92.2% were measurable.
◯ In addititon, 82.4% were traceable in the measurement of objectives. When complemented with newly available data, 89.2% were traceable.
3. Evaluation of resource input and implementation strategies
1) The budget
◯ In 2010, the National Health Promotion Fund reached a total of 1,973.9 billion KRW. Of this, the Health Promotion Burden Fund, which occupies more than 80%, has been increasing. However, in 2001 there was a reduction in the cigarette consumption on which the Health Promotion Burden Fund was based, which resulted in a 3.1% reduction in the revenue relative to the original estimation. Total amount of the National Health Promotion Fund stagnated as well.
◯ The variation of budgets by core tasks is quite large. Budgets for some core tasks are so small that they can hardly be considered as core tasks.
2) Implementation Strategy
(1) Support and communication of health promotion policies
◯ The National Health Promotion Forum (Forum) was held only three times. The funding for the meeting was from budget allocated for research programs, which jeopardized the continuity of the Forum. Participants of the forum was limited to professional academic organizations, which hindered the extensive participations of the civil society, and the advertisement for the forum was limited as well.
◯ The Regional Health Promotion Forums did not take place with common themes or in a uniform fashion. Most of them took place once, and the content was mainly for frontline officials of health projects.
(2) Strengthening technical assistance programs
◯ The National Management Center for Health Promotion developed various educational materials for health care workers. However, it did not evolve into the development of skill- and capacity-specific educational materials or evaluation/ certification of educational programs developed by other related organizations. Information exchange or technological cooperation with other countries were limited.
◯ The Ministry of Health and Welfare mentioned that it will continuously increase support for Regional Management Centers for Health Promotion as the core support system for regional health promotion projects. However, the role of the Regional Centers did not change and the funding continuously decreased.
(3) Strengthen cooperations with private resources
◯ With time, funding for semi-government organizations increased while the private non-government organizations decreased.
◯ There was limited systematic planning for the number of projects and budgets allocated for these projects based on the detailed objectives of the New Plan.
(4) Strengthening inter-sectoral cooperations
◯ The New Health Plan 2010 did not include ‘healthy environment’as one of the core objectives. Therefore, a limited range of inter-sectoral cooperation was expected.
◯ Only few inter-sectoral cooperations occurred, such as in Regional Occupational Health Center Projects funded with the Health Promotion Fund.
◯ Information in the National Health Insurance Corporation was not shared with and used by local governments effectively in a timely fashion.
(5) Improvement of the functions of health care facilities
◯ Since the inception of the New Health Plan 2010, the number of employees at health centers did not increase significantly. Many health centers did not meet the minimum number of employees required by Law for Community Health.
◯ Field Management Training Program (FMTP) was implemented to enhance the professional skills of the front-line officials. It enhanced their ability to implement the project significantly. However, without any clear guidelines defining core competencies needed to conduct public health programs, each educational programs delivered specific knowledge and skilled needed to implement specific programs.
4. Evaluation of Outputs
1) Achievement of stated objectives
◯ The healthy life expectancy, one of the overarching objective of the New Plan 2010, increased from 67.4 years in 2001 to 71 years in 2007(WHO, 2010). Among women, it was 74 years, and men, 68 years in 2007, moving closer to the aim.
◯ We evaluated the improvement of the healthy equity between 2005 and 2009 with ① daily cigarette consumption, ② medium-level exercise, ③ excessive alcohol consumption, ④ adequate body weight, ⑤ cancer screening, ⑥ depression. The health equity across income groups did not improve significantly.
◯ We analyzed the rate of achievement of 17 representative indicators as well as 244 detailed objective in 24 core tasks. Of 244 detailed objectives, 24.2% indicators reached their aims (100%), 2.5% more than 80%, 7.0% more than 50%, and 6.1% less than 50%. However, 16.4% moved away from their aims, and 42.2% were unmeasureable.
2) The Status and the utility of the New Plan
◯ Hereafter, the Health Plans should be regarded as the most comprehensive national-level health promotion plan, and should be managed at the highest level of Ministry of Health and Welfare, or better yet, of all Ministries.
◯ To enhance the utilization of the Health Plan, there need to be a change in the perception of its status, and the subjective at charge of the plan, and increased participation of public officials in the planning and evaluation of the Health Plan.