보고서 정보
주관연구기관 |
한국노동연구원 Korea Labor Institute |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
|
발행년월 | 2014-12 |
주관부처 |
국무조정실 The Office for Government Policy Coordination |
등록번호 |
TRKO201500011352 |
DB 구축일자 |
2015-07-18
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초록
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한국의 임금근로자간 임금소득격차가 상당히 심각한 상황이다. 구조적인 이중 경제 및 분단 노동시장 모델의 함정으로만 치부되는 임금격차의 문제를 해결할 수 있는 노사정의 노력이나 합리적인 정책들이 적극적으로 요구되고 있다.
기업규모간(원하청 관계를 포함해서) 임금 격차만이 아니라 성별간, 고용형태별로 임금격차가 큰 우리나라와 같은 사회에서 광범위한 영향력을 행사할 수 있는 임금격차조정내지 연대임금 추진 정책은 어떤 것이 있을 수 있을까?
사실 남성과 여성간, 정규직과 비정규직간의 갈등은 하는 일은 비슷한데 임금 차이는 크게
한국의 임금근로자간 임금소득격차가 상당히 심각한 상황이다. 구조적인 이중 경제 및 분단 노동시장 모델의 함정으로만 치부되는 임금격차의 문제를 해결할 수 있는 노사정의 노력이나 합리적인 정책들이 적극적으로 요구되고 있다.
기업규모간(원하청 관계를 포함해서) 임금 격차만이 아니라 성별간, 고용형태별로 임금격차가 큰 우리나라와 같은 사회에서 광범위한 영향력을 행사할 수 있는 임금격차조정내지 연대임금 추진 정책은 어떤 것이 있을 수 있을까?
사실 남성과 여성간, 정규직과 비정규직간의 갈등은 하는 일은 비슷한데 임금 차이는 크게 벌어지는 문제이다. 결국 동일가치 노동에 대한 동일 임금이란 원칙이 지켜지지 않는데 있다. 최초의 임금수준 설정도 그렇지만 여성들의 경우는 결혼, 출산, 육아, 가사 등으로 노동시장 퇴장 및 복귀가 빈번한데서 오는 경력단절의 문제, 그리고 비정규직의 경우는 호봉 상승의 혜택이 없는 단순 직무급내지 무임금체계를 적용받고 정규직은 대부분 호봉상승에 의한 지속적인 임금상승이 보장되는 이중적 기준이 문제가 된다.
본 연구에서는 임금격차의 현황과 임금격차 축소를 위한 노사정의 정책적 노력들을 2장에서 먼저 살펴보고 주요국가들 사례와 정책동향을 적극 벤치마킹해서 우리가 각 수준에서 각 주체들이 지향해야 될 광의의 연대 임금정책방향을 제시하고자 한다. 본 연구에서는 직접적인 연대임금 정책이라 지칭되는 것만이 아니라 결과적으로 임금격차를 조정할 수 있는 정책들을 모두 연대임금정책이라 규정한다.
그런 연대 임금정책은 전통적으로 노조들의 연대임금정책이나 임금차별철폐운동에서 구현되어 온 경험이 있지만 아울러 노사간 교섭구조에서도 임금격차의 축소를 지향하는 단체협약을 지향하는 경험도 중요했고 나아가서는 노사정 모두가 임금조정과 관련된 임금협약을 만드는 경우도 있다. 아울러 비록 노사의 분명한 개입이나 역할이 부족한 경우라도 정부 임금정책이 무분별한 시장임금 격차의 축소를 지향하는 경우도 있다.
이런 경험들을 자세히 살피고자 본 연구에서는 3장에서 스웨덴 노조, 독일 노사, 네덜란드 사회협약, 미국의 정부주도 모델간의 연대적 임금 정책 경험을 살펴본다. 여기서는 연대적 임금을 목표로 한 직접적인 정책들과 공정시장을 위한 제도적 노력의 결과로 나타난 임금격차의 조정 등을 모두 포함해서 광의의 연대임금 정책으로 비교했다.
아울러 4장에서는 국가별 모델에서 제대로 파악되지 않는 국제적(international) 차원 및 국내적(intranational) 수준의 임금연대 노력들을 소개한다. 전자는 유럽의 노조중심으로 나타난 통합적 임금조정 노력들이라고 한다면 후자는 비유럽 산업국가인 미국과 일본의 업종 및 지역수준의 분권적 경험들을 소개하면서 상호 비교하고자 한다. 특히 이런 비교는 임금조정 방법에서 직접적인 임금가이드라인이나 협약의 제정을 통한 상대적으로 통합적인 임금조정 노력과 더불어 생활임금, 숙련임금, 지역거버넌스에 기반을 둔 적정임금 등 상대적으로 간접적이거나 연성적 임금조정방안들이 운용되어온 경험들을 비교하자는 의미도 있다.
마지막 5장에서는 이상의 논의들과 사례연구들을 정리하고 공통적이거나 차별화된 정책적 노선들간의 특징과 여건을 비교한 뒤 우리 현실에서 채택 가능한 노사정의 임금격차 축소를 위한 임금조정 정책들을 제안하고 있다.
먼저 2장에서 우리나라 임금소득 및 일반적 소득불평등 현황과 노사정의 입장을 진단 및 평가했다. 우리나라의 소득불평등 정도는 여전히 높은 편이지만 다소 감소하는 추세를 보이고 있는 것으로 나타났다. 2013년 전체가구 처분가능소득 5분위배율은 5.43배로, 지난 2006년의 5.38배 이후 가장 낮은 모습을 보였다. 소득 5분위별 소득점유율 역시 2003년 조사 이후 큰 변화 없이 2013년 각각 1분위 6.6%, 2분위 13.5%, 3분위 18.2%, 4분위 24.0%, 5분위 37.7%로 조사되었으며, 이는 소득불평등 정도가 일정 수준에서 고착화되었음을 보여준다. 이에 대해 노동계는 1인당 명목 가구소득과 근로소득의 격차가 확대되고 있으며 이로 인해 양극화와 근로빈곤이 심화되었다고 주장하고 있다. 따라서 저소득 계층의 소득 증가가 무엇보다도 중요하다는 입장이다. 최저임금의 현실화와 비정규직 사용 제한, 저임금 일자리를 대신할 수 있는 양질의 일자리 확대, 견실한 사회 안전망의 구축 등이 시급하다고 보고 정부의 제도적 규제와 지원정책을 적극 요구하고 있다.
사용자측이 바라보는 소득불평등을 개선 방법은 노동계측과는 상이하다. 소득불평등이 완화되기 위해서는 결국 경제성장이 중요하다고 보고 있다. 경제성장이 이루어지면 저소득층의 소득 증가가 고소득층에 비해 상대적으로 크다는 설명이다. 그리고 우리나라의 경제성장이 활발하게 이루어지던 시기에 분배 역시 개선되었다는 점을 근거로 경제성장을 촉진할 수 있는 정책 지원과 규제 완화가 시급하다는 입장이다.
정부는 우리나라의 소득불평등 정도가 점차 개선이 되어 가는 것으로 보고 있다. 소득 5분위배율 등의 통계 지표를 통해 소득분배가 개선되고 있다는 판단 아래, 소득 분위별 격차 해소를 위한 노력보다는 전체 가구소득을 증가시키는데 정책의 초점을 두고 있다. 경제활성화가 가장 시급하다고 보고 가계소득을 증가시키기 위한 가계소득 증대세재 3대 패키지 등의 정책을 추진하고 있다.
그러나 전체 소득격차 추세의 진정기미와는 별개로 근로자들의 임금소득 격차는 문제가 심각해지고 있다. 정규직 근로자와 비정규직 임금격차는 우리 사회의 중요한 이슈이다. 2013년 「고용형태별근로실태조사」 결과는 비정규직 근로자의 월급여가 정규직 근로자
월급여의 53.3%에 지나지 않는 것으로 나타났다. 비정규직 근로자의 시간당 정액급여는 정규직 근로자의 73.5% 수준에 머물렀다. 이러한 정규직ㆍ비정규직 근로자 임금격차가 지속되면서 우리 사회에 많은 부담을 지우고 있다. 정규직ㆍ비정규직 간 격차는 임금뿐만이 아니라 퇴직금 수혜율, 상여금 수혜율, 시간외수당 수혜율에서도 큰 차이를 보이며 정규직 근로자와 비정규직 근로자의 차별이 상당한 수준인 것으로 나타났다.
그동안 노동계는 동일가치노동 동일임금의 원칙을 계속 강조해왔다. 사회 양극화의 주요한 원인 중 하나로 정규직ㆍ비정규직 근로자간 임금격차를 지목하고 있으며, 매년 정규직ㆍ비정규직 근로자간 임금격차 관련 내용이 포함된 임금인상요구율을 제시하고 있다. 하지만 사용자측은 노동계의 이러한 주장에 난색을 표명하고 있다. 정규직ㆍ비정규직 근로자 간 임금격차 해소를 위한 동일노동가치 동일임금 원칙을 섣불리 적용하는 것은 기업들의 인건비 부담을 가중시키고 고용유연성을 저해하여 결국 기업경쟁력을 약화시킨다는 것이다. 정부는 정규직ㆍ비정규직 근로자 간 임금격차가 사회통합을 심각하게 저해하고 있다고 보고 임금격차 해소와 비정규직 근로자들의 처우 개선에 중점을 둔 정책 추진 방향을 여러 차례 밝혀왔다. 정규직ㆍ비정규직 근로자 간 임금격차 완화를 위해서 유노조 사업장의 정규직 근로자들의 과도한 보호를 줄이는 대신 비정규직 근로자에게 정당한 대우가 필요하다고 보고 있으며, 비정규직 근로자들에 대한 차별 행위에 대해서는 적극 대처한다는 방침이다.
여러 가지 임금격차 중 특히 대기업ㆍ중소기업 간 임금격차는 좀처럼 개선되지 않고 있다. 2012년 중소기업 근로자의 임금수준은 대기업 근로자의 64.1%에 머물렀다. 고용노동부의「사업체노동력조사」결과는 사업체규모가 클수록 임금총액이 높으며, 임금총액의 증감액도 높다는 점을 보여주었다. 우리나라의 주요한 산업 분야인 제조업 분야에서도 기업과 중소기업의 임금격차가 확대되고 있는 것으로 나타났다. 대기업 대비 중소 제조업체의 월평균 전체임금 비율은 2013년 52.9% 수준으로 기업규모에 따른 임금격차가 상당한 수준이다. 특히 우리나라와 미국, 일본과 비교한 대기업ㆍ중소기업 간임금격차에 관한 연구는 우리나라의 기업규모에 따른 임금격차가 상당하며 격차가 오히려 확대되고 있음을 지적하고 있다.
노동계는 대기업ㆍ중소기업 간 임금격차의 원인 중 하나로 불공정한 원하청 관계를 지목하고 있다. 공정하지 못한 원하청 관계 속에서 대기업ㆍ중소기업 간 임금격차는 확대되고 있다고 보고 있다. 특히 사용자측과 정부의 임금체계 개편 논의, 즉 임금피크제 도입, 직무급 도입, 성과주의 강조 등이 일방적일 뿐만 아니라 기업규모에 따른 임금격차를 심화시킬 것이라는 우려를 나타내고 있다. 노동계는 대기업ㆍ중소기업 간 임금격차를 해소하기 위해서는 불공정한 원하청 관계의 정상화, 산별 최저임금협약 등이 이루어져야 한다고 주장하고 있다.
사용자측은 대기업ㆍ중소기업 간 임금격차는 인적자본과 생산성의 차이 등에 의해 발생할 수밖에 없는 것으로 본다. 다만 그 동안 대기업 정규직 근로자 중심으로 노동계의 활동이 전개되면서 대기업 정규직 근로자들의 임금인상이 지나치게 높게 이루어짐에 따라서 기업규모에 따른 임금격차가 확대된 측면이 있다는 설명이다. 따라서 상대적으로 높은 대기업의 임금인상의 자제가 필요하다는 입장이다.
정부는 대기업ㆍ중소기업 간 임금격차로 지속ㆍ악화되고 있으며 이로 인해 사회 전체적으로 인력 미스매치 문제가 심각한 것으로 판단하고 있다. 따라서 대기업의 임금인상 자제, 대기업과 협력업체의 성과공유가 필요하다고 보고 이에 대한 정책 지원을 한다는 계획이다. 정부는 인센티브를 활용한 대기업ㆍ중소기업 간 협력과 상생을 유도함과 동시에 중소기업의 경쟁력 확보에 초점을 두고 있다.
3장에서는 임금격차의 문제에 라는 선진국들은 어떻게 대응해 왔는지를 국가별로 소개하고 있다. 유럽에서는 연대임금정책내지 임금격차 조정을 위한 연대적 성격의 정책들이 다양하게 나타났지만 가장 대표적으로는 스웨덴의 연대임금정책을 들 수 있다. 1951년 LO의 총회에서 렌(Gösta Rehn)과 마이드너(Rudolf Meidner)가 제안한 노조운동과 완전고용에 관한 보고서가 채택되었다. 이 보고서에서 연대임금정책 실시하고 정부정책을 통해 물가안정과 완전고용의 목표를 달성할 수 있다고 주장이 제기되었다. 그리고 사회민주당(Social Democratic Party : SAP) 정부는 1957년부터 본격적으로 연대임금정책을 실시하였다. 그 결과로 저임금 산업 부문에서는 임금인상의 압박이 생겨나 생산성을 증대시키거나 근로자를 해고해야 하는 상황으로, 고임금 산업 부문에서는 임금억제 효과가 발생하여 과다이윤의 축적이 가능한 상황이 나타났다. 정부는 연대임금제도와 적극적 노동시장정책(Active Labor Market Policy : ALMP)을 연계하여 사양 산업에 종사했던 실직자들을 새로운 성장 산업으로 이동시켜 고용창출의 효과와 산업구조개편을 시도하였다.
스웨덴에서 연대임금정책은 제2차 세계대전 이전에 근로자들의 임금인상, 저임금 근로자 임금수준 개선, 남녀 임금격차 개선을 위한 노조의 다양한 요구사항 중 하나로써 제기되었다. 연대임금정책은 내용상으로 동일노동 동일임금을 요구하는 것이지만 구체적으로 보면 직능별 동일임금을 주장하는 것이 아니라 기업 규모와 산업에 따라 발생하고 있는 저임금 근로자 문제를 해결하기 위한 것이었다. 연대임금정책의 논의 초기에는 남녀 간 임금격차의 해결이 중대한 문제로 인식되었다. 따라서 균등한 임금수준이라는 목표를 달성하기위해 LO는 주관적이고 비과학적인 직무평가를 보다 체계화ㆍ정교화하는 일에 주력하였다. 그렇지만 이러한 직무평가제도 도입은 연대임금정책이 모든 임금격차 문제를 해결하려는 것이 아닌 합리적인 임금구조 구축이라는 의미가 크다고 볼 수 있다. 여하튼 연대임금정책은 직무평가를 적극 추진하였으며 직무급 제도를 받아들였다. 하지만 직무평가 체계화의 어려움, 즉 동일노동에 대한 객관적인 평가의 어려움으로 인해 LO는 사실상 중위임금(mean wage)을 기반으로 하는 연대임금정책으로 임금격차를 해소하고자 하였다.
스웨덴의 연대임금정책은 1960년대부터 1970년대 초까지 내수 산업 내 임금격차를 줄이는데 상당한 역할을 했지만 이후 강력한 저항에 직면하였다. 내수중심 산업과 수출중심 산업 간 수익성 격차 심화가 임금부상을 발생시키며 연대임금정책을 위협하게 됨에 따라연대임금정책의 원칙과 상응하는 임노동자기금을 제안하여 임금인상 억제를 감내하는 고수익 사무직 및 생산직 근로자들의 불만을 해결하려고 하였다.
독일과 스웨덴 두 나라의 금속노조는 공통적으로 연대임금을 제시하여 산업 내 기업들의 임금지불여력과 무관하게 근로자들이 동일 수준의 임금을 받을 수 있도록 하였다. 하지만 연대임금의 정착과정에서 두 나라의 노조는 각각 상이한 교섭전략을 전개하였다. 스웨덴 금속노조는 연대임금정책을 따를 수 없는 기업들의 도산과 이로 인하여 해당 기업 근로자들의 실업이 증가할 수 있음에도 불구하고 일정 수준 이상의 연대임금을 요구한 반면, 독일 금속노조는 근로자의 고용유지를 중요하게 고려하여 전반적으로 낮은 수준에서의 인금인상에 합의하는 모습을 보여주었다.
특히 독일의 산별중심 노조운동은 과거 숙련근로자 중심의 특권적인 노조에서 벗어나 모든 근로자들을 대상으로 하는 근로자 정치운동의 과정 속에서 나타났다. 이를 통해 독일 노조는 수익성과 생산성이 높은 대기업 중심의 노조운동이 아닌, 중소기업과 여성 등 취약계층 근로자들을 포함한 전체 근로자들을 대표할 수 있는 조직으로 발전하여 왔다. 여기에는 개별 근로자의 문제를 집단의 문제로 대체하여 사회적 차원에서 접근하여 해결하고자 하는 연대정신이 자리 잡고 있다.
독일식 제도의 장점은 산별 교섭체계를 구축하여 노동시장의 약자의 보호가 가능하다는 점이다. 산별 교섭으로의 집중과 단체협약의 효력이 확장 가능한 체계이기 때문에 가능하다. 그리고 산업 내공통의 직무 분류, 직무등급 분류 제도를 통해 동일노동 동일임금의 확보에 유리한 측면이 있다. 개별적인 기업별 교섭의 경우 여성과 비정규직과 같은 사회적 약자에게 불리한 경우가 많다. 하지만 산별 교섭체계에 약자인 특정 대상이 포함되지 않을 수 있다.
1990년대 이후 산별 단체교섭 중심의 독일식 체제의 지배력이 약화되고 기업별 교섭이라는 분권화 경향이 두드러지고 있다. 기업 개별 협약 비중 확대, 개방조항(open clause) 증가, 단체협약 적용대상 감소, 고용보장과 임금ㆍ근로조건 트레이드오프 등이 나타나고 있다.
그러나 분권화의 경향과 더불어 연대적 협약의 강화도 동시에 나타나고 있다. 독일의 금속ㆍ전기 산업 부문과 화학 산업 부문에서는 임금구조의 개혁과 이를 바탕으로 하는 단체협약의 변화가 나타났다. 임금체계 협약의 개혁이 요구되었던 까닭은 첫째, 기존의 임금체계가 30년 이상의 오래된 것이어서 오늘날의 사업장에 그대로 적용하는 것이 거의 불가능하였다. 직무요건과 직무평가 등이 단체협약 내용과 큰 차이를 보였으며, 급여체계의 현실성이 지나치게 낮아지면서 사업장 내 단체교섭 협약이 지켜지기 어려웠다. 둘째, 사무직 근로자와 생산직 근로자 간 차별적인 대우에 따른 역효과의 발생과 급여격차 문제가 부상하였다. 근로자 간 임금격차가 상당해지면서 상호 협력을 방해하는 요인으로 작용하였다.
한편 사회협약에 의한 연대 정신의 국가적 구현은 네덜란드 사례에서 나타난다. 연대 임금의 정신이 간접적으로 비록 근로시간 단축과 실업자들에 대한 새로운 근로시간 부여로 임금소득기회의 재분배로 나타났지만 주목할 만한 사례이다. 네덜란드에서는 위기 상황마다 노조와 사용자, 정부의 합의를 바탕으로 근로시간의 단축, 시간제 일자리 확대를 통한 일자리 창출 등의 성과를 이루어왔다.
1960년대 초반까지 네덜란드는 국가가 주도하는 임금결정체계를 유지하였다. 하지만 1960년대 초반 이후 노동시장에서의 노동력 부족 현상이 나타나 근로자들의 임금이 상승하면서 정부가 제시하는 임금가이드라인이 지켜지지 않게 되었다. 이에 1963년 정부가 임금가이드라인을 철회하였고 기업들은 생산성 향상을 넘어서는 노동비용을 지불하는 상황이 이어졌다. 그리고 1980년대 초반 네덜란드는 1981년, 1982년 연속으로 마이너스 성장, 연평균 물가상승률 6.25%, GDP의 60%를 넘어선 공공지출, 1979년 5.5%였던 실업률은 1982년 11.6% 수준까지 상승하였다. 이 같은 위기의 상황에서 네덜란드의 사회적 협의 전통이 살아나면서 노사는 바세나르 협약을 체결하였다.
협약의 주요 내용은 노사는 물가연동 임금인상 제도를 폐지하고 자발적으로 임금인상을 자제하며, 근로시간 단축, 시간제 일자리의확대 등을 담고 있다. 임금 인상을 자제하는 대신 근로시간을 종전주당 40시간에서 주당 38시간으로 줄이고, 고용창출과 세금감면 등의 논의가 이루어졌다. 특히 여성의 고용 촉진을 위해 시간제 일자리를 대폭 확대하였다. 그 결과 네덜란드의 전체 고용 대비 시간제고용 비율은 2004년 기준 35%가 넘는 등 OECD 국가 중에서 가장 높으며, 시간제 고용의 형태로 일하는 여성근로자 비율은 1983년 44.7%에서 2004년 기준 60.2%로 증가하여 이 역시 OECD 국가 중에서 가장 높은 수준을 보이고 있다. 또한 임금의 물가연동제를 포기함에 따라 근로자들의 실질임금이 9% 하락하였다.
네덜란드 경제 상황이 좋지 못한 상황에서 1993년 12월 노사는 신노선(New Course) 협약을 체결하였다. 1982년 당시와 마찬가지로 노조는 근로시간을 단축하는 대신 임금인상 억제를 받아들였다. 따라서 주당 근로시간이 기존 38시간에서 36시간으로 더욱 단축되었다. 노조는 협약에서 임금인상을 최대 2.5% 이내로 제시하기로 하였으며 사측은 근로자 훈련에 대한 투자를 확대하고 일자리 창출을 위해 최대한 노력하기로 하였다. 또한 사측에서 근로자들의 경영참여와 고용 등의 문제에 대해 일정한 양보를 한다면 노조 역시 임금인상의 정도를 낮추는데 동의하였다. 임금체계에 대해서는 유연성을 강화하는 한편 이익분배제도를 확대하기로 하는 등의 내용 역시 포함되었다. 그리고 사용자는 물론 정부도 비정규직 근로자들을 보호하는 다양한 제도적 장치들을 도입하기로 하였다. 정부는 근로자들의 임금인상 억제에 대한 보상으로 근로소득세를 인하하였다.
미국과 같은 자유 시장경제는 유럽의 조정 시장경제보다 임금격차 조정을 위한 정책이 간접적이다. 임금격차의 조정이라는 연대적관점에서 보면 미국에서는 최저임금이나 생활임금보다 적정임금제도가 더욱 중요하다.
미국에서는 지난 1931년 제정된 「데이비스-베이컨법(Davis-Bacon Act, 이하 DBA)」이 적정임금을 규정하고 있으며, 노동부에 의해 그 수준이 정해지는 적정임금은 대체적으로 최저임금을 상회하고 있다. 적정임금을 규정하고 있는 DBA는 지난 1931년 제정된 이후 1935년, 1964년에 각각 개정되었으며, 2002년 의회에서 실질적인 변경 없이 수정 및 성문화되는 과정을 거쳐 유지되어 왔다(미국노동부, 2010). DBA는 연방정부와 주정부 등이 관여하는 2,000달러 이상의 공공부문 공사에 적용이 된다.
적정임금제의 운영은 공사입찰 사업자가 공법개선 등의 방법을 통해서 공사에 투입되는 근로자의 수를 줄일 수는 있으나 근로자 개인의 임금을 낮출 수는 없도록 하고 있다. 지급되는 임금은 도제ㆍ기능인력ㆍ팀장 등 숙련별 3단계로 구분하고 지급하도록 하고 있다. 그리고 제도의 적용을 받는 공사 현장에는 적정임금 관련 내용을 게시하도록 하고 있으며 근로자들에게 관련 내용 교육을 실시토록 하고 있다. 또한 적정임금의 이행이 잘 이루어지고 있는지 철저한 감독을 하고 있다. 근로자들의 감시와 신고, 원수급자에게 임금지급 내역서 제출 의무, 무작위 추출에 의한 세부 감사 등을 통해 제도 이행 여부를 감독하고 있다. 제도 위반하는 사례에 대해서는 당해 공사의 공사대금 지불을 중단함과 동시에 이후 건설업자의 공공공사 입찰을 일정 기간 동안 제한하도록 하고 있다.
적정임금은 또한 근로자뿐만이 아니라 사업주들에게도 긍정적 효과를 미친다. 하수급자는 법적으로 적정 수준의 노무비를 확보할 수있게 되며, 한 지역의 건설업체들은 임금경쟁을 시도할 수도 있는 다른 지역 업체로부터 보호를 받을 수 있다. 충분한 공사비 책정이 가능해지고, 숙련근로자 보유할 수 있는 여력이 만들어지며, 근로자훈련 등을 통해 산업재해 역시 감소하는 효과를 가져 온다.
이상에서 살펴본 스웨덴, 독일, 네덜란드, 미국 등 한 국가차원에서 대표적으로 작동하는 연대 임금 정책의 직접적, 간접적 사례들을 비교하면서 다음과 같은 시사점들을 정리해 볼 수 있다.
첫째, 연대 임금 정책은 우선 주체의 입장에서 노조, 사용자, 정부등의 다양한 주도권 하에서 다양하게 제기되거나 추진될 수 있으며 이것이 확산되고 소기의 성과를 거두는 과정에서는 노사, 노사정, 지역과 중앙 등 협력관계의 거버넌스 구축이 뒤따라야 작동이 가능하다는 점이다.
둘째, 연대 임금 정책은 초기의 원칙과 성공기준이 이후 환경 변화를 겪으면서 수정되거나 변화될 수밖에 없는 현실이라는 점이다. 특히 이런 환경 변화가 일국내 이해당사자 중심이 아닌 글로벌 환경 하에서의 협력관계를 중시하는 방향으로 변화하면서 국제화되거나 또는 업종별, 지역별로 더욱 세분화되는 경향을 보여준다는 점이다. 다라서 국제 표준을 중시하면서도 업종이나 지역의 특성을 감안한 연대임금 정책의 필요성이 더 요청되고 있다,
셋째, 보다 구체적인 수준에서 공통점을 찾아보면 노조중심의 스웨덴, 노사관계의 독일, 노사정 협약의 네덜란드가 서로 구성과 특징은 상이하지만 연대적 정책 방향의 제시와 추진에 있어서 가장 기본적인 것은 노조의 동의와 양보 그리고 희생이 있었다는 점이다. 사용자와 정부는 주로 보완적인 차원에서 노조에게 상응한 정책들을 제공하거나 동의해주었다. 미국의 경우는 노조의 역할이 취약한 가운데 정부가 엄격한 심판자의 역할을 맡아서 공정한 임금정책을 강화한 경우라고 할 수 있다. 노조의 평등지향성과 정부의 공정지향성은 부분적으로는 대체 관계이지만 부분적으로는 보완관계이다. 연대임금은 평등한 수평적 조정과 공정한 시장 질서를 필요로 한다.
4장에서는 국가별 수준이 아닌 국제적 수준 및 지역적 수준의 특징적인 연대 임금 정책들을 살펴보고 있다. 먼저 국제적 연대의 사례로 유럽의 동향을 소개하고 있는데, 유럽에서 나타난 국제적인 연대를 통한 임금설정 및 임금연대 전략은 몇 가지 특징이 있다.
첫째는 가이드라인이나 규범의 설정을 통한 통합적 접근이 사실 상대적으로 느슨하거나 간헐적인 성공만을 가져왔지 전일적인 통합 추진 성과를 내지는 못했다는 점이다. 이는 국제적인 연대가 어려울 수밖에 없는 전통적인 문제를 반영하는 것이기도 하다.
둘째로, 그럼에도 불구하고 격화되고 있는 국경 없는 자본이동과 금융 및 경제통합은 노조의 임금전략에서 국제적인 연대 및 협력의 필요성을 강화하고 있다는 점이다. 이는 자칫 특정국가에서 사회적 덤핑을 통한 경쟁을 부추겨 전체적인 임금하락을 불러올 수 잇기 때문이다.
셋째, 임금연대의 국제적 가이드라인은 대개 각국의 인플레이션을 감당할만한 최저의 임금인상과 업종이나 가국의 생산성 향상 분을 반영하는 상한선의 설정으로 정리될 수 있다. 이를 통해 생산성 이상의 임금인상을 통한 타국과의 임금격차 확대를 방지하는 효과를 지향하고 있다.
이런 노력은 그것이 전체 경제수준에서의 적정한 임금수준 연계와 각 산업수준에서 특정한 임금협약의 관철을 위한 노력으로 국제적인 활동이 나뉘고 내용에서도 임금만을 직접적으로 다루는데 그치지 않고 정성적으로 임금을 올릴 수 있는 근거가 되는 생산성 향상을 위해 교육훈련을 강화하는 문제와 남녀 간의 임금차별을 방지하는 장치들까지 보완하는 노력으로 발전하였다.
이런 통합적 활동과 정책적 노력들이 우리에게 시사 하는 점을 크게 세가지로 나누어 보면 다음과 같다.
첫째, 다양한 임금근로자 집단과 그들의 산업 및 직종별 차이점을 감안하면서도 임금격차가 커지지 않고 나아가 조정될 수 있도록 하기 위해서 필요한 정책적 또는 규범적 기준으로 우선 물가인상률을 상회하는 수준의 최저 인상기준과 생산성의 차이를 반영하는 적정인상기준이 동시에 고려될 필요가 있다는 점이다. 자기 생산성보다 더 많이 가져가는 임금수준이나 물가보다 낮게 가져가는 임금 덤핑이나 모두 연대정책에서는 일차적인 교정대상이 되어야 한다.
둘째, 전산업 수준에서 임금조정이나 임금협약의 추진은 구성원들의 다양성과 더불어 노조가 사용자 연합체의 호응을 필요로 하는 반면에 특정 업종중심의 연대임금 전략은 일단 개별 사업장이나 단위 노조들의 이해를 넘어서 단결만 이루어진다면 사용자들의 단결이나 연합이 없더라도 규범이나 협약의 마련이 가능할 수 있다는 점이다. 다국적 기업들에 대한 노조들의 국제적인 협약추진이 그런예에 해당되고 이는 일국내에서도 유효한 전략이기도 하다. 먼저 노조들이 연대하면 기업간 차이를 넘어서 조정이 이루어지는 임금연대 협약이 가능할 수 있다는 점이다.
마지막으로, 자본과 노동분배간의 기준으로도 그리고 근로자 집단간 임금조정의 기준으로도 생산성 향상에 따른 이익증대는 매우 중요한 기준이다. 이런 의미에서 우리도 근로자 집단의 교육훈련에 대한 인식전환과 기업의 투자증대가 매우 절실한 과제이다. 향후 장기적인 임금연대는 결국 생산성 중심의 평준화 전략을 담아야 한다.
본 연구에서는 아울러 기업규모와 고용형태에 따라 심화되고 있는 노동자 내부의 임금격차문제를 개선하기 위해 지역 및 업종별로 전개되고 있는 다양한 노사정 협력사례들을 살펴보았다. 이를 위해 미국의 경우에는 의류산업의 생활임금운동(Living Wage)과 위스컨신 주 밀워키지역의 건설산업 숙련고용훈련(BIG STEP, Building Industry Group Skilled Trades Employment), 그리고 일본의 경우에는 자동차산업집적지인 아이치현의 지역노사정파트너쉽모델과 함께 치바현 노다시의 공계약조례제정 사례를 살펴보았다.
미국 의류산업의 생활임금운동은 대학교 라이센스제품을 생산하는 민간 제조업자나 대형 판매업자를 대상으로 하여 전개된 운동이다. 학생활동가들, 노동조합, 그리고 인권단체들은 대학교 로고가 들어간 제품을 생산하는 기업들에게 노동자들의 생활임금과 근로조건 보장을 요구하며 이를 확인하기 위해 감시기구를 설립하여 활등을 전개하고 있다. 이처럼 미국 의류산업의 생활임금운동은 현재 각 국가에서 비교적 움직임이 활발한 지자체조례를 통한 생활임금운동 뿐만 아니라 민간부문에서도 생활임금운동이 확산될 수 있는 가능성을 보여준다.
위스컨신 주 밀워키지역의 건설산업 숙련고용훈련모델은 건설노동자들의 저임금 문제를 개선하기 위해 노사정이 공동으로 채택한고용 및 숙련전략을 보여준다. 즉 위스컨신주 밀워키 지역의 노사정은 저임금 노동자들이나 실직자들에게 노사가 공동으로 구성한 훈련프로그램을 제공함으로써 결과적으로 노동자들에게 일자리 기회와 함께 저임금문제를 개선할 수 있도록 지원한다. 이러한 미국 건설산업의 숙련고용훈련모델은 우리나라에서도 논의가 활발한 공공조달계약과 연계를 통한 건설산업 노동자들의 임금보호방안 뿐만 아니라 교육훈련을 통한 저임금 개선방안을 제시해 준다.
한편 일본 아이치현과 치바현 노다시의 공계약조례는 심화되는 있는 노동자 내부의 임금격차와 고용문제를 개선하기 위해 노사정주체들이 적극적으로 개선방안을 모색한 지역사례이다. 우선 아이치현의 경우 고용조정으로 인해 일자리를 잃은 비정규직 노동자들이 나 구직자들이 고용안정을 확보할 수 있도록 노사정이 지원해주는 사례를 보여준다. 특히 이러한 노사정 협력은 노사정 대표가 법으로 정해진 지역고용거버넌스에 공식적으로 참여하거나 또는 지역에 위임된 중앙정부의 지역고용사업에 노사가 공동으로 참여함으로써 이루어진다. 한편 치바현 노다시의 공계약조례는 공공조달계약과 저임금 근로자들의 생활임금보장을 연계함으로써 결과적으로 노동자 내부의 임금격차를 해소하기 위한 사회 정책적 접근이다.
본 연구에서 살펴본 다양한 임금격차축소를 위한 지역별 업종별 사례는 이해당사자들의 적극적 개입과 협력을 보여 주었다. 결론적으로 지역수준의 다양한 활동은 지역 노사정 주체의 집합적 노력을 필요로 하며 이를 조율할 수 있는 거버넌스의 구축이 중요함을 알 수 있다.
우리나라에서도 2000년대 중반이후부터 지역고용 분권화의 흐름속에서 지역고용사업이 활발하게 전개되고 있다. 이와 함께 지역고용심의회, 지역노사민정협의회, 그리고 최근에는 지역인적자원개발위원회 등 지역 노사정이 참여하는 고용거버넌스구축도 이루어지고 있다. 물론 아직까지 지역주체들의 역량문제와 조직적 제도적 문제등으로 인해 지역수준의 노사정파트너쉽이 우리나라에서 활성화되고 있다고 보기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 이러한 제도적 자원을 활용함으로써 노사정은 지역의 고용문제와 저임금 근로자들의 보호 방안을 함께 모색할 필요가 있다고 본다. 결국 고용형태와 기업규모에 따라 초래되는 임금격차 문제는 상당부분 노사정의 합의를 필요로 하는 사항이며 실효성 높은 방안 역시 노사정 주체들의 의견조율과 조정과정을 통해서 도출될 수 있기 때문이다.
5장은 이런 국제적 사례들이 우리에 주는 시사점을 결론적으로 정리하고 있다. 연대 임금정책은 자기 것을 양보해야 하니 근로자들 편에서 쉽게 우군을 만나지도 못하고 자칫하면 시장경제를 부정하는 듯한 인상을 주는 쉽지 않은 정책 개념이다. 그런 점에서 본 연구는 조심스럽지만 그 중간지대의 정책적 선택이 존재할 수 있다는 전제하에 공정한 시장경제 임금질서를 만들어내는 것이 연대 임금정책의 글로벌 환경적 지향점이라는 것을 밝혀둔다. 과거 한 나라안에서 이해 당사자들 간의 타협과 협력만 가지고서도 연대 임금정책을 추진할 수 있었다면 지금은 세계화된 시장경제를 배경으로 하면서도 그 안에서 수평적으로 임금격차를 조정하자는 취지이다. 임금의 조정은 정치적인 성격을 가지는 것이 분명하지만 과거 어느 때보다도 글로벌 시장경제 확산의 영향을 받고 있다는 점을 감안할 때 시장경제 밖이 아닌 안에서의 정치적 조정을 통한 해법을 추구 할 필요가 있다.
물론 이런 기준으로 보면 스웨덴에서 노조와 사민당이 중심이 되어 추진한 연대임금 정책은 오늘날의 기준에서 보면 독일 노사의 산별 임금교섭과 달리 시장경제 밖에서 추진된 보다 정치적인 조정방법일 수 있다. 그러나 산업 구조조정과 생산성 향상이라는 구체적인 목표가 같이 내재해 있었다는 점에서 스웨덴 연대임금정책도 부분적으로는 시장경제의 구조개편 전략과 일맥상통하는 정책이라고 할 수 있다. 한편 앞서 살펴본 국가 중 가장 시장경제 중시적인 미국의 경우를 보면 적정임금이나, 생활임금 정책이 일부 기업들에게는 부당한 규제로 인식될 수 있지만 그런 규제의 목적이 더 많은 기업들이 자유롭게 경쟁하고 번성할 수 있는 공정한 시장 질서를 구현하는데 있었다는 점에서 공정한 시장 임금을 지향한다고 할 수 있다. 결국 연대 임금 정책은 대부분 공정한 시장경제 질서 안에서 이해되고 권장될 수 있는 제도라고 보아야 한다. 보다 구체적으로 공정 시장경제 원칙과 조화를 이루는 연대 임금 정책의 수단으로 등장한 것은 ‘동일가치노동, 동일임금 원칙’이다. 이는 연대 임금이 부자 근로자가 빈곤한 근로자에게 베푸는 시혜적인 성격이 아니라 노동시장의 공정성에 기초하고 있다는 점을 보여준다. 앞서 스웨덴의 경우는 노조가 중심이 되어 생산성이나 지불능력의 차이가 날 수밖에 없는 기업이나 업종의 차이를 넘어서 직무나 직종별로 유사한 수준의 임금을 받는다는 연대임금 정책을 주도했고, 독일의 산별교섭은 직종별 직무급을 넘어서 최근에는 전통적인 화이트칼라와 블루칼라 직종간의 차이도 극복해서 통합적인 직무급 임금결정 시스템을 노사가 주도하고 있다.
물론 우리와 이들 유럽국가와는 상이한 점이 많다. 우리는 산별노조도 약하고 직종별 노동시장이 발전하지 못하고 주로 학교교육에 의한 일반적 노동시장 진입이 주종을 이루고 있다. 임금격차를 근본적으로 예방할 수 있는 직무능력이나 직종자격 중심의 노동시장이 취약한 것이다.
그러나 이런 상이점과 취약점에도 불구하고 동일가치 노동에 대한 동일 임금의 원칙이 사회적 정의로 보나 노동운동의 대의로 보나 분명히 실천해야 될 가치라고 한다면 이를 위해 노력할 필요가 있다. 스웨덴이나 독일의 노사정 주체들도 그들의 직무, 직종중심의 임금격차조정이 처음부터 우호적인 환경에서 시작된 것이 아니기 때문이다. 다만 연대의 필요성이 노조에게 있었고 노동비용을 둘러싼 경쟁보다는 고부가가치 생산체제 구축이 장기적으로 기업들에게 필요했기에 이것이 수용되었다고 할 수 있을 것이다.
기업중심의 임금결정과 인상방식은 생산성과 연동되기는 쉽지만 현실에서는 기업의 독과점적 지위에 의해 임금인상이 보장되는 방식이다. 실적이나 생산성 향상과는 크게 관계없이 대기업들의 임금이 상승되어 왔고 같은 공헌을 해온 하청 기업의 근로자들은 생산성 향상분도 제대로 보장받지 못하는 경우가 많았다.
생산성과 연동한 기업간 임금수준의 조정이 가능하기 위해서는 미국 위스컨신주 사례에서처럼 인적자원개발에 대한 업종단위의 지역적 거버넌스가 구축되어서 중소기업 및 비정규직 근로자들에 대한 인적자본 개발이 추진되면서 이에 합당한 생산성 반영 임금인상이 이루어질 필요가 있다.
앞으로 우리가 노동시장에서 동일가치노동에 대한 동일임금이란 연대성의 제일 원칙을 관철하기 위해선 분절적 노동시장을 넘어서 하는 일의 가치를 중심으로 임금이 결정되는 방식으로 바뀌어야 하고 이는 기업단위는 아니지만 적어도 경쟁적 시장에서 인정하고 구분되는 직무나 직종별로 공정 임금기준과 정보가 확산되어야 한다.
청년들에게 그 공부를 마치면 가질 자신이 원하는 직무와 직업에 서 임금이 어떻게 형성되어 있는지 객관적인 정보를 제공할 필요가 있다. 공공부문만이라도 먼저 영국의 Pay Review Body와 같이 적용하는 것을 실시할 수도 있고 그 경험을 바탕으로 민간에게도 확대하는 방안을 강구할 필요가 있다.
아울러 산별노조나 업종별 협의체 운영 경험이 취약한 우리나라에서 시장기반 직무급이 발전하기 위해선 정부(중앙정부 및 지방정부 모두)의 역할이 중요하다. 미국 건설산업에서 노사의 적극적 개입 없이도 정부주도로 공정한 노동시장 구축을 위해 실시하고 있는 적정 임금( prevailing wages) 제도를 원용해서 직종별, 직무별 평균 시장임금을 조사해서 이를 노동시장의 표준임금으로 보고 업종별로 임금격차의 조정방안을 마련하도록 업종별 협의체(sector council)를 운영할 필요가 있다.
그런 업종별 협의체가 실질적으로 운용되기 위해선 활동과 실적이 모니터링 되고 개선될 수 있는 장치가 필요하며 이런 점에서 최상위의 정책 도구로 노사정이 참여한 임금협약과 사회적 대화가 노사정위원회를 중심으로 작동되어야 한다.
앞서 살펴본 대표적인 국제 사례들을 보면 우리는 주체적 입장에 노조(스웨덴), 노사(독일), 노사정(네덜란드), 정부(미국)주도의 차이점이 있을 수 있다는 것을 알 수 있다. 아울러 내용적으로 연대 정책은 산별내지 사회적 협약으로 직접적인 임금격차 축소를 지향할 수도 있고 업종별, 지역별 연성규범으로 자율적인 추진을 추진할 수 있다는 것을 파악했다.
우리에게는 위에서 기술했듯이 사실 어느 하나의 모델만으로 임금격차를 축소하기 어려운 상황이기에 다양한 정책적 조합과 모든 주체들의 노력이 수반되어야 한다. 다만 기업별 노조중심이고 약한 산업별 협의내지 조정 경험을 생각한다면 정부와 사회적 협의체의 역할이 더욱 중요하다고 판단된다.
공정한 임금을 위한 정부의 역할은 적정 임금, 생활 임금, 최저임금 제도의 강화와 개선을 통해 나타나야 한다. 정부의 이런 역할은 공공적인 목적 하에 법이나 경성적인 정책과 제도를 통해 의무적으로 모든 시장 주체들이 준수하도록 하는 것이 특징이라면 사회적 협의체는 포괄적인 임금정의실현 협약의 채택과 더불어 지역, 업종별 협의 기능을 활성화하고 임금격차의 조정을 전체적으로 조율하고 모니터링해서 관련 보고서를 발간하고 시정을 촉구하는 역할을 중시해야 한다.
물론 정부와 사회적 협의체를 통한 이런 노력이 필요하다고 해서 노사 당사자들의 역할에 대한 기대감이 축소되는 것은 아니다. 공공부문, 금융부문, 주요수출부문(자동차, 조선, 전자, 화학 등)을 중심으로 노사가 자율적인 임금체계 개선과 임금격차 조정에 착수해야 한다. 사내하도급 갈등, 비정규직내지 간접고용 갈등 등 최근 진행되는 문제들을 관통하는 ‘이중 임금 정책’의 문제점과 한계를 인정하고 노사들이 모여서 ‘공정 임금 정책’에 대해 선언을 하고 행동강령을 채택하는 노력부터 경주해야 한다.
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