초록 ▼

이 연구보고는 국립산림과학원 기후변화연구센터에서 주관하여 수행하고 있는 “아시아 REDD+ 전략 비교 및 연구협력 네트워크 구축” 연구의 2차년도(2013년) 결과를 바탕으로 작성되었다. 우리 연구팀은 캄보디아의 REDD+ 로드맵과 국가 이행능력을 평가하여 캄보디아와 REDD+ 협력과 투자를 하려는 이해당사자에게 신뢰할만한 정보를 제공하고자 본 보고서를 발간하였다. 본 연구보고는 2013년도에 발간된 “인도네시아 REDD+의 이상과 현실: 국가 전략 및 이행능력 평가”(연구보고 제13-05호)와 연결되어 있다.
이 연구보고는

이 연구보고는 국립산림과학원 기후변화연구센터에서 주관하여 수행하고 있는 “아시아 REDD+ 전략 비교 및 연구협력 네트워크 구축” 연구의 2차년도(2013년) 결과를 바탕으로 작성되었다. 우리 연구팀은 캄보디아의 REDD+ 로드맵과 국가 이행능력을 평가하여 캄보디아와 REDD+ 협력과 투자를 하려는 이해당사자에게 신뢰할만한 정보를 제공하고자 본 보고서를 발간하였다. 본 연구보고는 2013년도에 발간된 “인도네시아 REDD+의 이상과 현실: 국가 전략 및 이행능력 평가”(연구보고 제13-05호)와 연결되어 있다.
이 연구보고는 크게 5장으로 구성되어 있다. 1장은 서론으로 최근 캄보디아의 REDD+ 정책동향을 다루었다. 2장은 캄보디아의 REDD+ 국가 로드맵을 평가하였다. 3장은 토지이용변화와 탄소축적변화를 과학적으로 측정, 보고 및 검증(MRV)하는 캄보디아의 기술적 이행 능력을 다루었다. 4장은 캄보디아 정부가 공식적으로 인정하고 있는 2개 REDD+ 사업의 이행 능력을 평가하였다. 5장은 이러한 연구결과를 바탕으로 우리나라가 캄보디아와 REDD+ 협력을 효과적으로 이끌어내기 위한 시사점을 제시하였다. 이하 각 장의 주요 결과를 요약한다.

제1장은 최근 캄보디아의 REDD+ 정책 동향과 국가 로드맵을 다루었다. 캄보디아 정부는 1990년대 상업적 목재 개발의 증가로 인한 급격한 산림 감소에 대응하기 위해 2002년부터 더 이상 산림사용허가권을 발급하지 않고 있으며 2003년부터 산림개혁을 추진하고 있다. 농림수산부 산하의 산림청은 산림개혁을 주도하는 책임당국이며 2003년 설립된 이래 산림법(2002)에 의거하여 캄보디아 산림의 대부분을 관할하고 있다. 산림 중 일부는 산림청 이외의 정부 부처가 관할하는데, 농림수산부의 수산청과 환경부의 자연보전보호청이 각각 침수림과 망그로브 숲, 그리고 자연보전보호지역 내의 산림을 관할한다. 캄보디아는 정부 부처 외에도 종교기관이나 지역주민 및 원주민 등 산림 관리 주체의 다양성을 법률로서 인정하고 있다.
산림과 관련된 캄보디아의 현행법은 토지법(2001), 산림법(2002), 어업법(2005), 자연보호지역법(1993, 2008), 환경보호와 자연자원관리법(1996)이 있다. 캄보디아 정부는 캄보디아 천년개발목표를 통해 2013년까지 산림면적 60% 확보라는 정량적 목표를 수립하였으며, 이를 달성하기 위한 국가장기전략인 ‘2010~2029년 국가산림프로그램’을 수립하였다. 국가산림프로그램은 캄보디아 산림정책의 중추이며, 그 내용이 캄보디아 REDD+ 로드맵에도 적극 반영되었다. 캄보디아는 2014년 현재 REDD+ 국가 로드맵만 완성되었으며 REDD+ 국가 전략은 아직 수립되지 않았다.

제2장은 캄보디아 REDD+ 로드맵을 평가하기 위하여 2012년 개발된 평가 기준 및 지표를 활용하였다. 본 연구의 목적이 공통된 평가 기준 및 지표를 활용하여 국가 간 REDD+ 전략 및 국가이행능력을 비교하고자 하는 것이기 때문이다. ‘산림전용 및 산림황폐화의 원인규명’(평가기준 1)과 ‘국가 MRV 체계 수립’(평가기준 2)은 REDD+가 성공할 수 있는 토대이다. ‘실질적인 온실가스 감축’(평가기준 3)은 REDD+의 궁극적인 목적이고 지역주민 및 원주민의 권리를 보장하고 생물다양성을 보장하는 ‘안전장치의 보장’(평가기준 4)은 REDD+ 의 보완적인 목적이라 할 수 있다. 이 4가지 기준에 적합한 18개 평가 지표를 개발하였다. 이 평가 기준 및 지표에 따라 캄보디아 REDD+ 국가 로드맵(2011년)을 평가하였다. 캄보디아 REDD+ 국가 로드맵에서 각 평가 지표를 전혀 다루지 않을 경우 하위, 구체적인 조치나 분석 없이 선언적인 서술로 다룰 경우 중위, 구체적인 조치나 분석 결과를 제시하여 다룰경우 상위를 부여하였다. 본 평가에서 상위를 획득한 지표는 ‘이해 당사자의 참여 보장’이었다. REDD+ 로드맵에서 구체적인 협의 과정과 결과 반영 여부를 비교적 투명하게 다루었다는 이유로 상위 점수를 부여하였다. 반면 ‘모니터링 보고 기구 수립’, ‘비영구성 처리 방안’, ‘누출 최소화 방안’, ‘양성 평등’, ‘천연림의 보전’ 및 ‘부패 방지 조치’는 본 REDD+ 로드맵에 전혀 포함되지 않았다는 이유로 하위 점수를 부여하였다. 그 외 11개 지표는 REDD+ 로드맵에서 다루기는 하였으나 구체적인 조치나 분석 없이 선언적인 서술에 그쳤다는 점에서 중위 점수를 부여하였다. 4개 기준에 따라 평가를 하면, 본 REDD+ 로드맵은 평가 기준 3(성과에 기반한 실질적인 온실가스 감축)이 낮은 수준으로 평가되었는데, 본 REDD+ 로드맵의 성격 상 이행 부분을 다루기보다는 ‘준비-이행-결과 기반’으로 나아가기 위한 진행 과정에 중점을 두었기 때문이다. 나머지 3개 기준 역시 REDD+ 로드맵에서 다루기는 하였으나 구체적인 방안을 제시하지 못한 중위 수준이었다.

REDD+ 로드맵은 기후변화협약이 요구하는 REDD+ 국가 전략에 미치지 못하는 단계로, 캄보디아 정부가 UN-REDD 프로그램 및 세계은행의 REDD 재원을 지원받기 위한 목적으로 수립되었다. REDD+ 로드맵 평가로 본 캄보디아의 REDD+ 국가 이행 능력은 중위 수준이며 여전히 공여국과 국제사회의 지원에 크게 의존하고 있다는 것을 확인하였다. 캄보디아는 국제사회와 공여국의 지원을 바탕으로 REDD+를 이행할 수 있는 능력을 배양하고 향후 기후변화협약에서 REDD+가 처리되는 과정을 지켜보면서 REDD+ 국가 전략을 수립할 계획이다. 현재 캄보디아의 기존 국가 정책을 존중하고 능력배양을 우선하는 실용적인 접근은 미래의 불확실성을 줄이는 데 도움이 될 것이다.

제3장은 토지이용변화와 탄소축적변화를 과학적으로 측정, 보고 및 검증(MRV)하는 캄보디아의 기술적 이행능력을 다루었다. 캄보디아의 REDD+ MRV의 국가 이행능력을 평가하기 위해 지난 해 개발하여 인도네시아에 적용하였던 평가지표를 다소 보완하여 적용하였다. 평가지표는 MRV의 핵심 항목인 토지이용변화, 탄소축적량 추정 및 탄소계정에 대한 국가의 수행 능력과 MRV 이행을 위한 제도적 틀 등 기반조성 여부를 중심으로 4개 분야 8개의 평가 지표로 이루어졌다. 8개의 평가 지표는 제도적 틀, 관련 법규의 제정 수준, 산림면적 변화 모니터링, 원격탐사 능력, 국가산림조사, 탄소축적 추정 능력, 보고 및 검증 체계로 구분하였다. 각 지표는 국가 이행의 경험 및 능력 정도에 따라 높음~보통~낮음의 3단계 혹은 5단계로 수준을 평가토록 하였으며 이를 위해 FAO 및 기후변화협약에 제출한 캄보디아 국가 보고서와 관련 활동 자료를 참고하였다. 캄보디아는 REDD+ 이행을 위한 로드맵은 작성되어 있으나 구체적인 실천 계획이나 법, 제도적 기반이 부족하다고 판단되어 ‘보통~미흡’으로 평가되었다. 캄보디아는 위성영상을 이용하여 국가의 토지피복지도를 제작한 경험은 있으나 외국 기관의 도움으로 진행되었기 때문에 산림면적 변화와 Remote sensing 능력은 보통으로 평가되었다. 또한 지역 단위의 산림조사는 수행한 경험은 있으나 국가 단위의 산림자원조사 체계를 갖추지 못하고 있으므로 국가산림조사 능력은 미흡으로 평가되었다. 최근 국가산림조사 프로젝트 추진을 위해 2013년에 캄보디아 농림수산부(MAFF)와 FAO의 기술협력위원회(TCP) 간에 기술협정을 체결한 바 있으므로 이후 추진 활동과 결과가 기대된다.

제4장은 캄보디아의 REDD+ 사업 이행 현황을 파악하고 평가하였다. 캄보디아 정부는 Oddar Meanchey Community Forestry (OMCF) REDD+ Project와 Seima Protection Forest (SPF) REDD Project를 공식적인 REDD+ 사업으로 인정하고 있다. OMCF REDD+사업은 2012년 국제탄소인증(VCS)의 검증을 받고 CCBS의 골드 레벨을 획득한 후 2013년 동 사업으로부터 발생한 탄소배출권을 판매하는 단계까지 진행되었다. SPF REDD 사업 역시 2013년 VCS와 CCBS에 사업계획서를 제출하는 등 국제적으로 의미 있는 진척을 이루었다. 본 연구에서는 이 두 사업과 관련한 사업계획서·회색문헌(Grey literature)·현장조사 인터뷰 결과 등을 토대로 사업 현황을 파악하고, 2012년에 개발된 REDD+ 사업 평가틀(4개기준 12개 지표)을 적용하여 정성적으로 평가하였다.

먼저 두 사업은 CFI, Pact, WCS 등 영향력 있는 NGO가 진행해오던 산림보전 사업을 REDD+ 사업으로 발굴하였다는 공통적인 특징을 가진다. 기존의 산림보전 활동이 REDD+라는 새로운 메커니즘을 도입하여 이행하기 위한 좋은 바탕이 되었으며, 기존 사업의 진행과정에서 구축된 이행능력과 지역주민들과의 신뢰관계, 캄보디아 산림청의 협력과 적극적인 참여가 REDD+ 사업의 성공적인 이행에 상당한 영향을 끼쳤음을 알 수 있다. 향후 캄보디아를 대상으로 REDD+ 사업을 이행하고자 할 때, 캄보디아에서의 활동 경험이 풍부한 국제·국내 NGO가 산림보전 사업을 수행해온 지역을 대상지로 삼고, 기존 사업의 긍정적인 결과들을 활용한다면 보다 효과적으로 REDD+ 사업을 추진할 수 있을 것이다.

또한 두 사례는 모두 지역사회와 긴밀한 협력체계를 구축하고 있으며, REDD+가 지역사회에 미치는 영향 및 안전장치의 보장 문제를 중요하게 다루고 있다. 캄보디아에서 REDD+를 이행하기 위해서는 높은 산림 의존도를 가지며 살아가는 캄보디아 지역사회의 특성을 이해해야 한다. 지역사회 및 원주민의 산림 이용권과 토지보유권의 보장, 생계보장 및 산림 보전을 통해 발생하는 탄소배출권의 이익 배분 문제가 캄보디아에서의 성공적인 REDD+ 이행에 중요한 과제임을 인지하고, 이에 대한 전략적인 접근이 필요하다.

제5장은 이러한 연구결과를 바탕으로 우리나라가 캄보디아와 REDD+ 협력을 효과적으로 이끌어내기 위한 시사점을 제시한다.

첫째, 한국 산림청은 최적의 REDD 사업대상지를 확보하기 위하여 캄보디아 산림청과 양자 협력을 강화해야 한다. 캄보디아는 중앙정부의 권한과 역할이 매우 크며 특히 캄보디아 산림청은 REDD+ 사업을 다루는 핵심부서이다. 최근 캄보디아 산림청이 참여한 OMCF REDD+ 사업이 VCS에 공식적으로 등록되었고 발급되는 크레딧의 처리도 산림청이 담당한다. 우리나라 기업이 캄보디아에서 REDD+ 사업을 추진하기 위해서는 캄보디아 정부의 적극적인 지원 없이는 불가능하다. 특히 캄보디아에 크게 영향력을 미치고 있는 EU와 일본의 관계를 적절히 고려하면서 캄보디아 산림청으로부터 REDD+ 사업 대상지를 확보해야 한다. 대표적인 기준으로 온실가스 감축잠재력, 생물다양성, 중앙정부의 지원 의지, 지역주민의 참여 의지, 영향력 있는 NGO의 참여를 고려할 수 있다.

둘째, 영향력 있는 NGO와 협력할 필요가 있다. 본 연구를 통해 캄보디아 REDD+ 정책수립에 국제 NGO와 공여국의 영향이 크다는 것을 확인할 수 있었다. REDD+ 정책을 좌우하는 자문기관으로 국제 NGO가 참여하고 있으며 캄보디아의 REDD+ 사업 역시 국제 NGO인 Pact, WCS 등의 주도적인 참여로 가능하였다. 캄보디아 정부가 REDD+ 사업 참여자로 등록되어 있고 주도적인 역할을 수행하고 있지만 실질적인 재원 확보와 기술적인 지원, 지역주민과의 연계 등은 NGO가 담당하고 있다. 이런 측면에서 우리나라가 캄보디아와 REDD+ 사업을 추진하려면 정부 대 정부의 협력을 바탕으로 시범사업을 추진하는 접근방법과 국제 및 국내 NGO와의 협력을 유도하는 것이 바람직하다.

셋째, 지역주민의 권리 보장과 협력이 중요하다. 캄보디아의 2개 REDD+ 사업 성공 사례를 보더라도 지역사회의 산림이용권을 보장하거나 원주민에게 토지의 소유권을 제공하는 등기제도를 도입하였다. 기존 지역사회와 원주민의 권리를 보장하면서 그들의 협력을 유도하고 이외 불법적인 산림전용 및 산림황폐화 활동은 법 집행력을 강화하여 방지하는 접근방법을 선택한 것이다.

넷째, 중·장기적으로 캄보디아 지역전문가의 양성이 시급하다. REDD+는 정책적, 기술적요인들이 복합된 메커니즘이며, 다양한 이해당사자들의 역할과 이해관계가 얽혀있다. 캄보디아의 산림 현황과 산림 정책, 산림 행정의 구조 등 REDD+ 사업 이행을 위한 기본적인 사안들을 숙지하고, 산림에 의존하여 살아가는 캄보디아 지역사회의 특성을 파악하고 있는 전문가가 사업 운영에 있어 필수적이다. 특히 사업 대상지의 산림을 이용하는 지역주민들의 태도는 REDD+ 사업의 성패에 주요한 요인이 되므로, 지역주민들의 삶을 깊이 이해할 수 있는 전문가의 역할이 매우 중요하다. 이런 측면에서 REDD+ 사업 전반에 걸친 이슈들을 캄보디아라는 국가적 맥락 속에서 다룰 수 있는 전문가 양성이 필요하다. 구체적으로 ‘캄보디아 산림협력센터’를 설립하여 사업 개발과 현장 업무를 담당하는 전문 인력을 양성하고 사업 추진을 지원하는 기반을 마련하는 것이 하나의 방안이 될 수 있을 것이다.

목차 Contents

• 표 지 ... 1
• 발간사 ... 5
• 차례 ... 6
• 표 차 례 ... 7
• 그 림 차 례 ... 8
• 약어 ... 9
• 요 약 ... 11
• 저자 ... 17
• Ⅰ. 서론 ... 19
• 1. 캄보디아의 산림 ... 20
• 2. 캄보디아의 산림관리 주체 ... 22
• 3. 캄보디아의 산림관리 정책 ... 24
• 4. 지역주민의 산림이용권 및 참여 ... 25
• Ⅱ. 캄보디아 REDD+ 로드맵 평가 ... 27
• 1. 캄보디아 REDD+ 로드맵 작성 배경 및 과정 ... 28
• 2. REDD+ 로드맵의 내용 ... 30
• 3. 캄보디아 REDD+ 로드맵 평가 ... 45
• Ⅲ. 캄보디아 REDD+ MRV 국가 이행능력 평가 ... 51
• 1. 연구배경 및 개념 ... 52
• 2. REDD MRV 이행능력 평가 지표 ... 53
• 3. 캄보디아 REDD MRV 국가 이행능력 평가 ... 54
• Ⅳ. 캄보디아 REDD+ 사업 평가 ... 59
• 1. 캄보디아 REDD+ 사업 DB 구축 ... 60
• 2. 캄보디아 REDD+ 사업 평가 ... 65
• Ⅴ. 결론 ... 77
• 인용문헌 ... 81
• 끝페이지 ... 102