초록 ▼

4. 연구내용 및 결과
가. 서 론
디지털 기술의 영향으로 방송영상부문은 급변하고 있다. 지난 십년간의 방송부문의 변화는 이전 100년간의 변화를 초월하는 것이다. 디지털화(digitalization)와 광대역화(broadband networking)가 이러한 변화의 축을 이루고 있는데, 단지 양적인 변화가 아닌 질적인 변화라는 데에 그 중요성이 있다.
역사적인 전개 양상을 보면, 1994년 위성방송부문에서 시작된 디지털방송이 이미 전세계적으로 거의 모든 위성방송으로 확산되어 지역별로 200개를 전후한 채널이 제공되

4. 연구내용 및 결과
가. 서 론
디지털 기술의 영향으로 방송영상부문은 급변하고 있다. 지난 십년간의 방송부문의 변화는 이전 100년간의 변화를 초월하는 것이다. 디지털화(digitalization)와 광대역화(broadband networking)가 이러한 변화의 축을 이루고 있는데, 단지 양적인 변화가 아닌 질적인 변화라는 데에 그 중요성이 있다.
역사적인 전개 양상을 보면, 1994년 위성방송부문에서 시작된 디지털방송이 이미 전세계적으로 거의 모든 위성방송으로 확산되어 지역별로 200개를 전후한 채널이 제공되고 있다. 초기의 디지털 위성방송의 전개양상은 단순히 양적 측면에서 변화를 보였고, 그것은 제작, 저장, 전송, 유통의 전과정상의 디지털화가 아닌 전송방식의 디지털화에 의미를 두었기 때문인데 소위 초다(超多)채널로 이해되었다. 그러나 양적으로 팽창한 많은 채널은 기존의 프로그램으로는 다 채울 수가 없었으며 그로 인해 기존의 케이블TV로 제공되는 대부분의 것들이 중복편성되는 것을 피할 수 없었다. 이 과정에서 위성방송은 그들의 서비스를 차별화하기 위하여 다양한 팩키지 개발과 남아도는 채널을 활용한 NVOD(near video-on demand)서비스를 도입하게 되었다. 그 결과, 디지털 위성방송은 성공적으로 정착하게 되었다고 할 수 있다. 이에 대해 다채널의 케이블TV측에서도 주도적인 거대 사업자를 중심으로 다양한 양방향 TV서비스가 시도되었다. 타임워너(Time Warner)의 더불어 FSN(Full Service Network) 등이 그 예인데 서비스구축을 위한 막대한 비용과 더불어 수동적인 수신 시청에 친숙한 시청자들의 습관에 부합되지 못한 양방향의 다양한 서비스는 성공적으로 도입되지 못하였다.
또한 데이터방송은 디지털방송이 진전되면서 위성방송부문에서 조기에 도입, 확산되었다. 디지털위성방송이 양적인 변화에서 질적인 변화를 리드해 간 것이다. 그 결과, 디지털방송이 지상파 방송에서도 도입되고, 케이블TV도 디지털화되면서 양방향 TV서비스로서의 데이터방송은 각각의 매체에서 공히 추구하게 되어 방송전반의 질적인 변화가 야기되게 되었다. 결국, 변화의 시발점이 된 전송부문의 디지털화는 제작, 저장, 전송, 유통 전과정의 디지털화로 더불어 통신부문의 광대역화와 조화되어 방송을 질적으로 전혀 새로운 단계로 끌어 올려 방송통신융합시대를 열고 있다. 그 결과, 더 이상 방송은 기존의 오락과 보도의 매체가 아닌 다양한 정보와 컨텐츠의 중심에 서게 되고, 기존의 시청자는 단순히 수동적인 존재(captive audience)가 아닌 능동적인 이용자(active user)로 변할 것으로 기대된다.
그런데 방송·통신융합은 기술적 측면에서 망(network)의 융합, 산업적 측면에서 서비스와 관련 산업의 융합이라는 방송환경의 전반적인 구조변화를 가져오고 있다.
따라서 방송영상시장의 개방화·국제화에 추세와 더불어 방송영상산업에 대한 적절한 전망과 함께 기존 제도나 정책으로는 적용할 수 없는 부분에 대한 새로운 제도와 정책의 틀을 요구하고 있는 것이다. 이에 법제정이 지연되었던 프랑스를 포함하여 선진 각국은 1996년 이후 방송법제를 디지털 시대에 부합되게 변화시켰다. 방송부문의 변화에 따라 수용되어야 하는 것으로는 ‘진입규제완화’와 ‘경쟁체제화’와 이에 따른 ‘공정경쟁질서확립’, ‘자율규제의 도입’, 그리고 보다 ‘효과적인 규제기구 및 정책기구화’를 통한 ‘효율적인 규제시스템화’로 집약되었다.
이상과 같은 큰 흐름에서 우리 나라도 예외일 수는 없다. 2001년 지상파 방송의 디지털본방송 개시에 이어 2002년 3월 1일 디지털 위성방송의 시작으로 그 변화가 서서히 이뤄지고 있다. 그러나 과연 디지털방송시대, 통신방송융합시대에 부합되는 제도가 마련되었는가에 대해서는 상당히 의문과 문제점을 보이는 것이 현실이다. 우리 나라에서는 2000년 3월 통합방송법이 시행되었으나 이 방송법은 기존의 방송규제를 통합하였다는 의의에도 불구하고, 방송환경의 변화를 제대로 수용하였다기 보다는 규제기구와 정책기구를 하나로 통합하는 데에 급급하여 법제도적 한계를 보이고 있다.
이에 본 보고서에서는 기존의 통신방송융합논의를 살펴보고 각국의 융합현상과 이를 전후한 각국의 대응을 분석하여 시사점을 도출하고, 아울러 기존의 방송법제 및 통신법제의 문제점을 종합적으로 분석하여 통신방송융합시대에 필요한 규제제도와 규제시스템에 대한 종합적인 전문성 제고방안을 제시하고자 한다. 그러면 먼저 기존의 국내연구에 대해서 살펴보고, 종합적으로 지향해야 할 점이 무엇인지에 대해 살펴보기로 한다.
나. 주요국의 통신·방송 융합 산업구조 분석
1) 미 국
미국에서 나타나고 있는 대규모 인수ㆍ합병은 중요한 특징을 지니고 있다. 즉 지상파네트워크는 모두 다른 대기업에 인수되었다. 지난 1985년에 제너럴 일렉트릭(General Electric)이 NBC를 인수하였고, 1995년에는 월트 디즈니(Walt Disney)사가 ABC를 190억 달러에 사들였으며, 1999년에는 비아콤(Viacom)이 CBS를 매입하였다.
결론적으로 지상파 5대 네트워크 중에서 NBC를 제외하고 모두 복합미디어 그룹의 산하에 편입되었다.
미국의 방송계는 특히 방송ㆍ통신시장의 상호 시장개방을 법적으로 보장한 1996년 통신법 제정이후 인수ㆍ합병의 거센 물결에 휩쓸려 왔으며 이는 미국 방송산업 구조에 심각한 지각변동을 불러일으키고 있다. 인수ㆍ합병의 발생 건수를 보더라도 1997년 110건, 1998년 98건, 1999년 90건 그리고 2000년 상반기 22건 등 1996년 통신법 제정이후에 발생 건수가 급속히 늘어나고 있음을 알 수 있다. 합병의 과정속에서 매체 소유주들은 점점 더 소수화되고 독점화된 집단이 되어가고 있다.
2) 영 국
BT와 같은 기간통신망사업자들이 전송망을 독점하는 수직적 통합 환경이라면, BT의 계열사나 협력사가 아닌 다른 서비스 사업자들이 전송망을 이용하기는 상당히 어려울 것으로 보인다. 따라서 일각에서는 BT의 네트워크 사업과 이를 이용한 서비스 사업을 완전히 분리시켜야 한다고 주장하고 있다. BT의 수직적 통합을 이용한 불공정 경쟁이 발생할 경우, 전체 통신·방송시장이 위협받는다는 것이다. 그러나 수직적 통합이 가져올 장점도 있는 만큼, 이들의 의견이 전적으로 채택될 가능성은 미지수이며, 그보다는 공정거래법의 강화나 망개방에 관한 조항이나 규제 적용의 이슈가 중요하게 대두될 것으로 전망된다.
또한 방송사업자의 통신시장 진출 면에서도 현재 영국에서 인터넷에 접속할 수 있는 상향채널을 가진 TV 셋탑박스는 약 100만대가 보급된 것으로 알려졌다. 물론 이들이 모두 인터넷과 같은 통신서비스에 이용되는지 여부는 검증받아야 할 필요가 있으나, 보급률 측면에서는 통신·방송 융합형 서비스를 위한 인프라가 상당히 빠르게 확산되고 있다고 볼 수 있다.
3) 일 본
규제 완화 등의 영향으로 일본에서 통신·방송 사업자간 제휴, 통신사업자의 방송 사업 진출, 방송사업자의 통신사업 진출은 확대돼왔다. 방송과 통신의 융합 현상은 케이블 TV 분야에서 선행되었지만, 세계 최대급 통신사업자인 NTT(일본전신전화) 또한 1999년부터 방송 분야에 진출할 채비를 시작했다.
케이블 망을 이용해 통신서비스를 제공하는 케이블 TV와 달리 일본의 방송은 방송사의 홈페이지를 활용하여 통신 분야에 진출하고 있다. 일본의 지상파TV는 거의 대부분 홈페이지를 보유하고 있으며 인터넷 방송도 실시하고 있다. 그리고 각 방송사는 홈페이지를 통해 인터넷 방송 이외에 프로그램 정보 및 프로그램과 관련된 상품의 판매까지 병행하고 있다. 프로그램에 대한 정보 제공은 기존에 타임 테이블 및 간단한 프로그램 소개에 그치던 것에서 좀더 발전된 형태로 서비스되고 있다.
이와 같이 다양한 인터넷 관련 사업이 등장하고 있지만 실질적으로 의미 있는 수준의 수익을 창출하지는 못한다. 그러나 인터넷 확산과 유료화 추진으로 인터넷 수익도 약간 증가할 것으로 기대된다.
다. 통신·방송 융합에 대응하는 법제도 정비 추세
1) 영 국
가) 현행 법제도 동향
내각제인 영국의 경우, 규제관련 위원회들은 내각에 의해 지휘와 감독을 적용받고 있다. 따라서 위원회의 구성은 장관의 추천에 의해 이루어지고 행정부처의 공무원과 규제위원회 종사자간 인적교류가 이루어지는 등, 그 위상이 정부조직 내의 합의제 행정기구로서 존재하고 있다.
현재 영국의 통신과 방송은 각각 이원적으로 구분되어 있는 통신법과 방송법의 적용을 받고 있다. 따라서 통신사업은 1984년에 제정된 통신법(Telecommunication Act) 및 1949년에 제정된 무선통신법(Wireless Telegraphy Act)에 의해서 관리되고 있으며, 방송사업은 1990년과 1996년에 제정된 방송법에 의해 규정되고 있다. 통신법은 통신 서비스 제공에 필요한 일반적·특수한 허가 사항을 포함하며 사업자의 행위 통제를 통해 정책의 목표를 실현시키기 위한 자세한 조건을 명시하고 있다. 반면, 방송법은 다원성의 유지와 경쟁의 촉진을 목적으로 모든 방송사업에 대한 허가 및 사업운용에 관한 사항을 명시하고 있다.
나) 새로운 커뮤니케이션법 제정
2002년 5월 7일, 영국은 디지털 시대를 규제하기 위한 새 커뮤니케이션법의 초안을 내놓았다. 관련 부처인 통상산업부(DTI)(Department of Trade and Industry)와 문화매체스포츠부(DCMS)(Department for Culture, Media and Sport)가 공동으로 작성해 내놓은 이 초안은, 시장을 자유화시켜 불필요한 관료주의적 각종규제를 대폭 삭제하는 데에 목적을 두고 있다. 이러한 점에서 이 초안은 언론으로부터 미디어 산업의 각종 규제들을 단순화하는 등 현행 규제제도를 근본적으로 뜯어고쳐 놓았다는 평가를 받았다. 새로운 커뮤니케이션 법안의 주요내용은 ① 통합규제기구인 OFCOM의 구성과 ② 내용규제의 강화, 그리고 ③ OFCOM에 BBC 규제권한 부여로 정리된다.
2) 캐나다
가) 관련법 수립의 역사
캐나다에서 방송은 1919년에 최초로 시작되었다. 그리고 캐나다에서는 방송법이 제정되기 이전부터 이미 상당수의 상업방송국이 존재하고 있었으며, 초기의 (상업)방송은 대부분 미국의 라디오 방송 네트워크에 가입한 형태의 방송국들이었다. 이에 캐나다 정부는 전파 월경, 공중파의 무법적 오용문제를 해결하고 방송을 국가적 목적에 최대로 이용하기 위해 1928년 왕립위원회를 구성하여 방송에 대한 실태 조사와 대책 마련의 임무를 부여했다. 이어 캐나다 연방의회는 1932년 최초의 방송법인 라디오방송법을 통과시키고 전국 공영 라디오 방송사를 설립하였다. 그러나 캐나다 정부는 민간 상업방송도 계속해서 사업을 할 수 있도록 허가함으로써 공영방송에 기존의 상업방송이 부속되는 공ㆍ민영 혼합체제가 형성되었다. 방송법은 상업방송도 공공서비스 프로그램과 캐나다 고유의 프로그램을 방영하며 다양한 사회계층의 요구를 반영·충족시키도록 의무화하였다. 그리고 캐나다 방송공사(Canadian Radio Broadcasting Corporation: CRBC)를 설립하여 전국적인 공공방송 네트워크를 운영하였다. CRBC는 실질적인 네트워크 이외에 민영방송사를 규제하는 업무도 담당하였다. 이후 1936년 법에 의해 CRBC는 캐나다 방송공사－라디오 캐나다(CBCRadio Canada)라는 보다 독립적인 기구로 변화하였다.
이 법은 단일 방송체제의 필요성을 다시 한 번 확인하였고 방송사업자는 반드시‘근본적으로 캐나다적인 개성과 내용’원칙을 준수하도록 하며 민간과 공영방송을 모두 총괄하여 감시 규제하는 방송장관평의회(Board of Broadcast Governors: BBG)를 설립하도록 하였다. BBG는 10년간 존속되었고, 그 기간 동안 민간 부문에 공영방송과 동등한 위상을 부여하였다.
1968년 방송법은 국가의 재정이 허락하는 한에서 모든 국민이 영어와 프랑스어로 방송서비스를 받을 권리가 있다고 선언하였고 1991년 방송법은 이를 좀더 구체화하여 방송의 의무로 제시하였다. 이처럼 캐나다 방송법에 문화적 다양성 보장과 사회적 약자 보호 조항이 포함될 수 있었던 것은 방송법 개정에 많은 개인과 시민 단체의 의견이 폭넓게 개진되고 수렴되었기 때문이었다. 1970년대 이후로 방송정책이 기업 이익 보호에 경도되어 왔다는 비난도 일었고 특히 1980년대 이후부터는 공영방송에 대한 국가의 책임이 축소되고 방송에서의 시장경쟁이 확산되는 것에 대한 우려도 높았으나 캐나다 정부는 다양한 의견이 수렴되는 방송정책 입안 과정을 통해 그 마찰과 후유증을 최소한으로 줄여 왔다.
나) 통신·방송 관련 법체계
방송법(Broadcasting Act)에서는 방송에 관련된 기본원칙, 방송에 관련된 캐나다 방송통신위원회(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission, 이하 CRTC)의 임무와 권한, 캐나다 방송협회(Canadian Broadcasting Corporation: CBC)의 조직과 업무 등에 관해서 규정하고 있다. 현재 캐나다 방송법은 1968년 법이 개정된 것으로 정책이 상세하고 구체적으로 조문화되었다는 점이 특색이다. 새롭게 추가된 조항들은 주로 캐나다적인 프로그램 그리고 장애자나 소수민족을 위한 프로그램의 증진에 관한 사항들이다.
3) 미 국
미국은 전통적으로 통신과 방송의 단일법 체제를 유지하고 있다. 즉, 디지털기술 발달로 발생된 통신과 방송의 융합을 고려하지 않았던 1934년도에도 통신과 방송은 모두 통신법의 영향력 하에 있었다. 이후 미국은 통신·방송 융합현상에 적합한 새로운 통신법을 제정하여 변화하는 통신·방송 환경에 대응하고자 1996년도에 통신법 개정을 단행했다.
1996년의 통신법 개정의 주요내용은 소유에 있어서 융합을 장려하기 위해서 전반적인 소유제한 규제를 완화하는 것이었다. 따라서 통신법으로 케이블 TV회사의 시내전화 제공과 시내전화회사의 케이블 TV 제공을 허용했으며, 통신사업자와 케이블 TV 사업자간 상호진출을 금지하는 교차소유규제도 철폐했다. 즉, 전화선이나 위성 등의 다른 매체를 통해 비디오 서비스를 제공하는 것이 허용된 것이다.
라디오방송국의 경우 전국적인 소유에 대한 제한이 폐지되었으며, 지역적인 소유에 대해서는 제한이 완화되었다. TV 방송국의 전국적인 소유에 대해서는 방송국 수에 제한이 없으나, 전체 시청자의 35%의 점유율까지는 허용했다.
대규모 케이블 회사의 기본프로그램은 계속 규제하되 고도 기본프로그램(MTV, CNN, ESPN, Lifetime)에 대한 요금규제는 1999년 4월로 폐지되었다. 대규모 케이블 회사라도 프리미엄 채널(HBO, Showtime 등)에 대한 규제는 없으며, 소규모 케이블 회사의 기본 프로그램에 대한 규제도 폐지되었다.
1996년도의 통신법 제정부터 현재까지 약 6년 동안 산업구조상의 더 많은 변화가 발생하자, 2001년 10월 FCC의 마이클 파월(Michael Powell) 위원장은 통신법을 재개정해야 한다는 주장을 펴기 시작했다. 파월은 지난 6년간을 경쟁촉진을 위한 이론적 기틀을 마련한 제 1단계로 규정하고, 향후 무선망·케이블 TV망을 통한 음성 통신 및 VoIP 등 소비자에게 가용한 대체 통신수단의 등장을 고려하여 실질적 경쟁촉진을 도모하기 위한 제 2단계 통신법 개정이 필요하다고 지적했다. 이에 부시공화당 정권의 발족과 함께 미국의 전기통신 규제는 전기통신고유의 사전규제는 보다 최소화하고 일반 경쟁법제에 근거한 사후규제로 전환하는 한편, 통신 및 케이블 TV와 방송의 융합시대에 맞는 법제로 재개편될 전망이다.
4) 프랑스
1986년 9월 30일 제정된 <커뮤니케이션의 자유법>에서는 융합 서비스의 성격을 기존의 방송과 통신의 개념에 입각해 구분하고 있으며, 여기에 이중 커뮤니케이션 서비스 범주를 추가하였다.
프랑스는 기본적으로 사적 접속과 공공 전달이라는 전달 형식을 기준으로 서비스를 분류한다. 즉 서비스는 사적 접속을 통한 통신 서비스와 공공 전달을 통한 방송서비스로 크게 양분된다. 그리고 이중 기능 커뮤니케이션 서비스란 사적 접속과 공공 전달 형식이 모두 사용되는 서비스를 일컫는 형식적 개념이다. 따라서 서비스의 내용 규제에 있어서 이중 기능 커뮤니케이션 서비스에만 특화된 규제 기준이 있는 것은 아니다. 이중 기능 커뮤니케이션 서비스에 대해서는 공공 전달 방식이 채택된 부분은 방송 서비스와 같은 내용 규제, 사적 접속이 채택된 부분은 통신 서비스와 같은 비밀 보장이 적용된다.
프랑스에서의 서비스 분류 방식은 기존의 분류와 규제 방식을 그대로 유지하면서 변하는 상황에 맞게 이를 유연하게 적용하는 방식을 채택한다.
5) 독 일
독일에서 새로운 서비스들이 관심을 끌었던 것은 일차적으로 독일 법체계 내에 있었던 갈등요인 때문이었다. 독일은 2차 대전 이후 독일헌법의 특수성으로 인해 통신은 중앙정부가 관장하고 방송은 16개 지방정부(주)가 관장하는 2원적 규제 체제로 운영되고 있다. 독일 헌법은 방송이 선전도구로 활용될 수 있다는 위험성 때문에 방송은 각 지방정부가 관장하도록 명시하고 있다.
독일에서의 방송·통신 관련 용어는 ‘방송’, ‘미디어 서비스’, ‘텔레 서비스’로 구분되어 정의되고 있다. 먼저 방송은 “연결선 없이 전자기파를 이용하여 또는 선을 따라서 또는 선의 도움으로 문자, 소리, 영상 등 모든 유형의 상연(performance)을 제작하여 일반 공중에게 제공하고 전파하는 것”으로 정의되며, 이 개념은 암호화되어 전파되거나 또는 일정한 요금을 지불하고 수신할 수 있는 상영물을 포함한다.
그 다음으로 미디어 서비스가 있다. 미디어 서비스란 정보－커뮤니케이션 서비스 가운데 “텍스트, 음성, 영상으로 되어 있고, 중계자없는 전자기파나 전선을 통해 또는 그것을 매개로 유포되는 공중 지향의 정보－커뮤니케이션 서비스”를 말한다.
텔레서비스란 “기호, 영상, 음성과 같은 조합 가능한 데이타의 개인적 이용을 위해 텔레커뮤니케이션 전송에 기반하여 이루어지는 모든 정보·커뮤니케이션 서비스”를 말한다.
독일에서 방송은 허가제로 운영된다. 방송을 위해서는 주 매체 기관으로부터 방송 허가를 받아야 하며, 주 매체법에 의해 내용에 있어 특정한 요구사항을 충족해야만 한다. 여기에는 소수집단 보호 내용의 의무적 편성, 내용상의 균형 의무, 광고상의 제한 등이 포함된다.
6) 일 본
일본은 전통적으로 통신법과 방송법이 분리된 이원적 법체제를 가지고 있다. 통신관련법으로는 1950년도에 제정된 전파법, 1953년도에 제정된 유선전기통신법, 그리고 1984년도에 제정된 전기통신사업법이 있으며, 방송관련법으로는 1950년도에 제정된 방송법과 1972년도에 제정된 유선텔레비전 방송법이 있다.
그러나 디지털기술이 도입된 지난 십여년 간 일본은 다른 선진국들과 마찬가지로 통신사업자와 방송사업자간의 제휴 및 NTT의 방송분야 진출, 그리고 케이블 TV 사업자의 전화서비스 제공과 같이 통신과 방송의 급격한 융합을 경험하고 있으며, 이에 통신과 방송 관련 법안 정비의 필요성이 제기되었다.
이를 위해 일본은 전송로 융합이 진행중인 디지털통신위성방송, 유선텔레비전방송 등에 대해 소프트와 하드의 분리를 더욱 촉진하는 제도를 정비하고, 인터넷상의 콘텐츠 송신 비즈니스를 자율규제화했다. 또한 방송의 다양화에 대응한 규제개혁을 단행하여, 전반적으로 사업융합과 서비스 제공에 있어 정부규제보다는 자율규제방향으로 선회했다.
라. 주요국의 통신·방송 융합 규제제도 분석
1) 영 국
가) 현행 규제체계
영국의 규제체계도 통신과 방송으로 이원화되어 있으며, 각각 별도의 규제위원회에 의해서 관리되고 있다. 통신에 관한 업무는 통상산업부(DTI: Department of Trade and Industry)와 통신청(OFTEL: Office of Telecommunication)이 담당하고 있으며, 방송업무는 문화매체스포츠부(DCMS: Department for Culture, Medai and Sport)의 방송정책국과 독립텔레비전위원회(ITC:Independent Television Commission), 라디오위원회(RA: Radio Authority), 그리고 방송기준 위원회(BSC: Broadcasting Standards Commission)가 담당하고 있다.
나) 현행 규제체계의 한계
현재 영국에는 통신과 방송영역에서 많은 규제기구가 존재하고 있으며, 통신과 방송은 각기 이원적인 규제를 적용받고 있다. 그러나 사실상 이들이 담당하는 업무는 상당부분에 있어서 중첩되고 있다. 이는 동일한 방송일지라도 BBC, 상업텔레비전 방송, 상업라디오방송을 각각 경영위원회, 독립텔레비전방송위원회, 라디오위원회(RA)라는 다른 규제기관이 담당하도록 분리하고 있기 때문이며, 새로운 규제기구의 업무는 기존의 규제기구 업무와 중첩되어져서 행해지기 때문이다. 이러한 환경 속에서는 한 사업자가 두개 이상의 규제기구의 조건을 충족시켜야 하는 일이 발생할 수도 있다. 예를 들어, 독립텔레비전위원회(ITC)와 공정거래청(OFT: Office of Fair Trading)은 방송의 공정경쟁 규제에서 업무중첩이 발생하며, 독립텔레비전위원회(ITC)와 방송기준위원회(BSC)는 방송 내용에 관한 규제에서 업무중첩이 일어난다.
다) 통신·방송 융합에 대응한 규제체계
영국정부는 방송과 통신 정책의 목표 설정, 목표 달성 방법, 정책의 집행 속도, 그리고 미래 규제에 대해 검토한 결과, 1998년 “커뮤니케이션 규제: 정보화 시대에서의 융합에 대한 접근”(Regulating Communications: Approaching Convergence in the Information Age)이라는 녹서를 발표했다. 녹서에서 나타난 정부의 입장은 변화하고 있는 미디어 환경을 무시할 수 없음을 인정하면서도 방송ㆍ통신 융합의 속도가 분야에 따라서 일정하지 않다는 점을 들어 단일 규제기구의 설립을 유보시켰다.
이에 정부는 규제기구 개선을 위해서 1998년 10월 정부 정책(안)을 발표한 이후에, 70여개의 소비자 조직, 산업계, 규제기구, 노조 등으로부터 의견을 수렴했다.
이후 영국 정부는 결국 이러한 의견들을 받아들였고, 하원은 2000년 12월에 “커뮤니케이션의 미래(A New Future for Communications)”라는 백서를 통해 방송과 통신을 아우르는 단일 규제 기구인 OFCOM 설립을 제안하게 됐다.
라) OFCOM의 설립
통신·방송영역의 융합으로 현행 영국 규제기구의 가장 큰 문제점인 규제 기관간의 업무 중복이 심화되자, 영국에서는 단일 규제 기구인 커뮤니케이션청(OFCOM: Office of Communication)의 설립이 제안되었다. 이러한 제안은 하원의 미디어부 소위원회에서 나왔는데, 소위원회는 단일규제기구로써 새로운 커뮤니케이션부(department)를 설립하여 기존의 문화매체스포츠부(DCMS)가 담당하던 방송과 미디어 부분 그리고 통상산업부(DTI)가 담당하던 통신과 인터넷 부분 통합하자고 주장했다.
이는 실질적으로 BBC의 규제까지 통합하는 모든 미디어 관련 규제의 통합을 의미하는 것이었다.
OFCOM 법안이 상정됨에 따라 2001년도에 의회는 청문회와 각종 자문을 받은 후 2002년 말에는 완전한 형태의 법안이 작성되고, 2003년에 법안이 입법화된 후 2003년 말이나 2004년 초에 OFCOM이 정식으로 출범하게 된다.
OFCOM은 현재 통신청(OFTEL)이 규제하고 있는 통신 시스템, 방송관련 커뮤니케이션 네트워크와 서비스에 대한 책임을 지며 방송서비스의 면허에 대한 책임도진다. OFCOM은 필요할 때마다 개별적인 면허를 주기보다는 일반적인 허가권을 사용함으로서 커뮤니케이션 사업자에 대한 규제의 부담감을 감소시킬 수 있다.
2) 캐나다
가) 현행 규제체계
앞서 언급하였듯이 캐나다의 대표적 방송 규제 기구는 CRTC이다. CRTC와 직ㆍ간접적으로 관계가 있는 부서로는 문화부와 산업부가 있으며, CAB, CBSC도 자율규제와 관련하여 중요한 업무를 수행하고 있다. 문화부(Dept. of National Heritage) 및 CRTC 등의 정부기관은 CBC, 상업 방송국, 케이블 TV에 대한 허가 교부와 프로그램 편성 기준, 광고 기준 등의 규칙을 제정하고 AM/FM 라디오/텔레비전, 케이블, 유료 TV등 모든 방송시스템을 감독한다. 이밖에 캐나다 방송기준 평의회(CBSC, The Canadian Broadcast Standards Council), 캐나다 방송인 협회(CAB, Canadian Association of Broadcaster) 등과 같은 자율적인 기관은 프로그램 내용에 관한 자율적 규제를 담당하고 있다.
3) 미 국
가) 통신·방송 융합 이전의 규제체계
미국은 1934년에 연방의회에서 제정된 통신법(Communication Act)에 의해 전통적으로 통신과 방송의 단일법 체제를 유지해왔다. 이에 따라 독립 정부기관인 연방통신위원회(The Federal Communication Committee, 이하 FCC)가 1934년에 제정되어 1996년에 개정된 통신법에 따라 통신과 방송을 모두 관장하고 있다. 그밖에 통신규제와 관련된 기관으로는 상무부(Department of Commerce: DOC)의 NTIA(National Telecommunications and Information Administration)와 ITA(International Trade Administration), NARUC(National Association of Regulatory Utility Commissioners), 법무부(Department of Justice: DOJ), 국방부(Department of Defence: DOD), 국무부(Department of State: DOS), USTR(US Trade Representative), IRAC(Interdepartment Radio Advisory Committee) 등이 있다. 여기에 의회, 법원, 그리고 행정부처내의 여러 기관들이 통신정책의 수립이나 통신사업자에 대한 규제의 시행에 직·간접적으로 참여하고 있다.
나) 통신·방송 융합 이후의 규제 체계
통신과 방송 영역에서의 급속한 환경변화에 대처하기 위해서 FCC는 구조개혁을 추진했다. FCC는 1999년 8월 ‘실천계획: 21세기의 새로운 FCC(A New FCC for 21st Century)’라는 제목의 문서를 의회에 제출했다. 이 문서는 경쟁 및 기술과 산업의 융합으로 특징지워지는 통신 및 방송시장의 환경변화에 대응하여 디지털시대를 위한 규제기관의 전형적인 모델을 제시하는데 목적을 두고 있다.
이 보고서에서 FCC가 추구하는 주된 목적은 통신분야의 경쟁을 촉진하고 소비자를 보호하며 모든 미국인이 전통적으로 통신서비스 및 새로 나타나는 서비스를 이용할 수 있도록 지원하는 것으로 정의되었다.
“21C의 새로운 FCC”에서 제안된 FCC의 지향점에 따라, FCC는 기존의 통신·방송·케이블 등 기존의 매체별로 엄격히 구분되어있던 조직을 기능별로 재구성하여 효율성을 제공하고자 노력했다. 이에 FCC는 법집행국과 소비자정보국을 신설하여 기존의 5국 체제에서 7국체제로 전환했다. 법집행국은 각국에 분산되어 있던 법집행의 업무를 통합하여 담당하고, 소비자 정보국은 그동안 타국에서 담당하던 소비자 관련 불만사항이나 요구 등을 총괄한다. 그러나 이런한 노력에도 불구하여 FCC의 조직체계는 여전히 집행국과 소비자정보국 산하 부서들의 업무는 미디어 기술유형에 기초하여 분리되어 있었다.
2002년 3월에는 새로운 커뮤니케이션 환경에 보다 효율적이며 효과적으로 대응하고, 시장상황 변화에 신속하게 대처하기 위해서 또 한번의 재개편을 전격적으로 단행했다. 이 개편에서 FCC는 케이블서비스국과 매스미디어국으로 나누어져 있던 미디어산업부서들을 미디어국으로 통합했으며, 공중통신사업국을 유선경쟁국으로 변경하고, 소비자 정보국을 소비자·정부관련사무국으로 개편하여 기존의 입법·정부간 행정사무부에서 담당하던 대정부 대응업무를 인계했다. 이로써 기존의 7국체제는 6국체제로 변경되었다.
4) 프랑스
가) 현행 규제체계
① 통신청(ART)
ART(L’Autorite de Regulation des Telecommunications; 이하 ART)는 1996년 7월 26일 통신규제법에 의해 생겨난 통신분야 전문 규제기구이다. ART는 통신분야의 공영독점해제(liberalisation)와 더불어 우후죽순으로 등장하는 통신사업자들을 허가하고 규제하며 공정경쟁을 감시하기 위해 창설되었다.
ART의 예산은 관련행정부처(즉 현재로서는 통신분야가 속해있는 재정경제산업부)에 속하고, 당연히 감사원(Cours des Comptes)의 예산통제를 받는다. ART의 예산이 정책부처에 속해있다는 것은, ART가 총리실 예산에 직속해 있는 CSA에 비해 규제기구로서의 행정부로부터의 독립성이 보장받지 않는다.
② 국립주파수 관리소(Agence natrioanle des Frequences; 이하 ANF)
ANF는 ART와 더불어 1997년 1월에 공공행정기구로서 창설되었다. ANF는 여러 정부부처(국방부, 통신관련 �부부서 등)와 CSA 사이에서 이루어지는 주파수 운영의 분산을 지양하고, 수평적인 주파수 정책을 발전시키기 위해 창설되었다. ANF는 주파수 사용과 관련된 정부 각 부처에서 파견된 사람들로 구성된 행정위원회에 의해 운영된다. 350명의 직원은 통신관련업무를 수행하는 각 부처와 기타 정부 부서에서 파견된 인원으로 구성된다.
③ 방송규제체계
CSA(Conseil Superieur de l’Audiovisuel; 이하 CSA)는 9명의 위원으로 구성되고, 이들은 1/3씩 각각 대통령, 하원의장, 상원의장에 의해 임명되며, 임기는 6년이고 위원의 1/3이 2년마다 경질됨으로써, 방송규제행위의 일관성과 정책적 독립성을 유지한다. 방송위원은 방송계의 전문성을 고려하여 임명되며, 다른 직업과 위원직을 겸할 수 없다. CSA의 직원은 약 250여명이다.
CSA는 텔레비전과 라디오 공영방송사의 사장을 임명하고, France 2와 France 3의 이사회 임원의 일부, 국립시청각연구소(Institut National de l’Audiovisuel; 이하 INA)의 이사회 임원을 임명하며, 기타 영화등급위원회 등 문화, 방송, 통신계를 관장하는 여러 가지 기구에 임원을 임명하는 임명권을 지닌다. 또한 정부부처와 국회에 대한 자문권(또는 의견제시권), 다원주의의 실현과 홈쇼핑 실행에 대한 규정제정권, 사영방송 허가권, 방송사들의 여러 가지 방송정책사항 시행여부에 대한 감독과 규제, 제재권을 지닌다.
나) 융합에 대응한 규제체계
1998년 유럽통신시장 자유화에 대비해 1997년에 통신분야의 규제기구를 개편한 프랑스는 현재 방송분야에 있어서는 어떠한 규제기구 개편도 논의되지 않고 있다.
오히려 기존의 CSA의 권한을 강화하는 것이 방송법 개정 논의 때마다 거론되고 있으며, 정부의 방송정책 수립에 대한 CSA의 의견제안 및 영향력도 갈수록 강화되고 있는 추세이다.
문화적 자긍에 대한 전통적인 인식이 강한 프랑스에서는 통신과 방송에 대한 규제의 엄격한 분리를 당연시하고 있다.
규제기구의 변화와 관련해서는 위에서 설명한 독립방송규제기구 CSA의 권한 강화와 통신분야의 새로운 독립규제기구 ART 및 국립주파수관리소 ANF의 창설 이외에 현재 별도로 진행되고 있는 변화의 논의는 없다.
5) 독 일
가) 통신·방송 융합에 대응한 규제체계
독일 방송·통신정책의 문제점은 감독기관과 법률체계의 복잡성 및 비효율성 그리고 서비스간 경계의 문제점으로 집약될 수 있는데, 기술적 수렴현상으로 인해 제기되는 주요 문제점은 독일의 방송·통신 감독구조가 지나치게 세분화된 것이다.
이는 물론 앞에서 언급한 규제법규의 세분화에 기인한 것이다. 즉 독일의 방송 및 통신관련 분야는 각 주정부와 연방정부로 분화되어 있고, 결정과정이(예를 들면 언론의 집중문제에 관한) 매우 비효율적이며 전세계에서 전례가 없을 정도로 위원회가 다양하기 때문에 이러한 문제가 발생하는 것으로 볼 수 있겠다.
이에 따라 1990년 말부터 현재 주정부 관할하에 있는 민영방송을 연방정부 차원에서 감독할 수 있는 기구의 설립이 필요하다는 주장이 강력하게 제기되고 있다.
독일에서 방송과 통신의 융합 문제를 해결할 수 있는 방법은 우선 연방/주청을 만드는 것이다. 여기서는 민영방송사를 위한 규제가 전국적으로 동일하게 이루어질수 있고 그리고 텔레커뮤니케이션 규제와도 긴밀하게 협력할 수 있다. 그러면 연방과 주간의 법률제정 권한을 바꾸지 않고서도 가능할 수도 있을 것이다. 그러나 요구되는 연방과 주들의 혼합행정체계를 가진 독일에서 통합기구를 설립한다는 것은 반드시 헌법개정이 필요한 일이기 때문에, 아직까지는 가시적인 진척이 일어나지는 못하고 있다.
6) 일 본
가) 우정성 중심의 규제체계
일본의 규제기구는 통신·방송 융합이 가시화되기 이전부터 통합형 구조를 보유하고 있어왔다. 즉, 1948년 제정된 국가행정조직법과 1949년의 우정성설치법에 의하여 우정성이 통신과 방송을 총괄하는 단일 규제기구로서 설립되었다. 우정성이 설치된 이후 1950년부터 1952년까지 약 2년 동안 전파감리위원회(1950년∼1952년)가 통신과 방송 규제를 담당하기도 했으나, 그 기간을 제외하고는 2001년 총무성 산하로 이관될 때까지 우정성이 통신과 방송의 규제기관으로서 활동하였다.
우정성 산하에는 통신정책국, 방송행정국, 그리고 전기통신국이 함께 존재했으나, 이러한 조직구조는 융합을 염두에 둔 것은 아니었다. 따라서 일본 규제제도의 특징은, 동일 기관임에도 불구하고 통신과 방송에 다른 규제가 적용되며, 심지어 방송서비스는 전송로마다의 규제가 달랐다.
이후 우정성은 2001년 1월 6일 실시된 중앙성청 재편과 함께 총무청, 자치성과 함께 ‘총무성’으로 재편하였다. 이번에 실시된 일본의 중앙성 재편은 기존의 1부(部) 22개성(省)을 개편, 1부 12개성으로 통·폐합하여 종합성, 기동성, 투명성 향상을 기본 이념으로 하며 자율적인 개개의 성을 기초로 공정한 사회 형성에 적합한 21세기형 행정 시스템으로의 전화를 도모하고자 한 것이다.
나) 규제제도 개편
중앙성청 개혁 이후의 총무성은 2001년 1월 6일 중앙성청 개혁의 일환으로 총무청, 우정성 및 자치성을 모체로 설립되었으며 내각 및 내각총리대신의 보좌 지원체제 강화의 일환인 것이다. 행정의 기본적인 제도 관리운영, 지방자치제도 관리운영, 전기통신·방송행정, 우정사업 및 고유 행정 목적 실현의 임무가 있는 특정된 성에서 실시하는 것이 적당하지 않다고 판단되는 사무를 수행하는 것을 임무로 하는 성으로 설치된 것으로 구성은 장관 및 10개 국이 설치되어 있으며, 외국으로는 경쟁정책을 담당하는 공정거래위원회·공해분쟁 주선, 조정, 중재, 재정 등을 실시하는 공해 조정위원회, 우정사업을 실시하는 우정사업청(2003년, 우정공사화 예정), 소방행정을 담당하는 소방청으로 구성되어 있다. 총무성의 시설 기관 중 통신종합연구소 및 소방연구소는 2001년 4월, 통계센터는 2003년 3월에 독립행정법인화 되었다.
마. 국내 통신방송 규제제도의 문제점 분석
1) 일반규제와 전문규제기관간의 제도 정비
가) 일반규제와 전문규제의 일반론
① 기존의 산업의 특수성과 변화
전기통신사업에 대한 규제기관의 중복이라는 문제는 전기통신산업의 발전에서 비롯된 역사적인 산물이다. 전기통신사업은 미국을 제외한 대부분의 국가에서 공공주체 혹은 공기업에 의하여 수행되다가, 특허를 받은 민간의 전기통신사업자로 이행되었다.
이는 전문 규제기관을 의미하는 것으로 일반 시장기능위임과는 보완적인 성격을 가진다. 전기통신산업의 특수성, 즉 자연독점성을 법적으로 인정하는 한, 전기통신사업에 대한 경쟁법적 규제는 문제되지 않는다. 따라서 모든 규제권한은 전문규제기관에 집중되게 된다.
그러나 과학기술의 발전으로 전기통신사업을 둘러싼 환경이 변화함에 따라, 고전적인 자연독점성은 더 이상 유지되기 힘들게 되고 있다. 만약 통신시장이 경쟁적인 시장의 형태로 변모하게 된다면, 통신시장에 대한 경쟁법의 적용이 관철되고, 이에 따라 전기통신산업에 대한 종래의 전문규제기관과 일반경쟁규제기관 사이에 규제권한배분문제가 제기되게 된다. 현재 우리 법제상 문제되는 정보통신부와 공정거래위원회 간의 권한 배분 문제도 바로 전기통신산업에의 경쟁도입이 가져온 결과이다.
② 일반경쟁규제기관과 산업별 전문규제기관의 특성 비교
㉮ 정책목표의 차이
경쟁정책 담당기관인 일반경쟁규제기관과 산업별 전문규제기관 양자 모두 경제적 효율성의 증진을 일반적인 정책목표로 삼는다는 점에서는 큰 차이가 없다. 그러나 기타 정책목표의 존재 여부나 정책목표들 간의 우선순위 면에서 차이가 존재한다. 일반경쟁규제기관에서는 경쟁촉진을 통한 경제적 효율성 증진이 가장 중요한 정책목표이며, 중소기업 보호, 경제력 집중 억제 등 여타 정치적, 사회적 정책 목표는 상대적으로 우선순위가 낮다. 반면에 산업별 전문규제기관의 경우, 경제적 효율성뿐만 아니라 보편적 서비스의 제공과 중소기업의 보호와 같은 분배적 이슈, 그리고 환경 보호 및 지역 균형 발전과 같은 정책목표가 경제적 효율성과 동등하게 중요한 정책목표이다.
㉯ 일반적인 업무처리방법 및 절차상의 차이
일반경쟁규제기관과 특정산업별 전문규제기관은 규제의 적용 영역 면에서 큰 차이를 보인다. 일반경쟁규제기관은 모든 경제영역에서 일반적으로 적용되는 경쟁법의 집행을 담당하는 반면, 전문규제기관은 특정산업에 해당하는 경쟁만을 담당하여, 개별 산업에서 시장 실패가 예상되거나 시장에 의한 자원배분이 바람직한 분배의 결과를 가져오지 않을 것이라고 예상될 때 정부가 직접적인 개입을 통하여 이를 해결하고자 규제가 도입된다. 또한 일반경쟁규제기관은 개별 경제주체의 왜곡된 시장인센티브를 교정하고 보완할 목적으로 다양한 유형의 금지조항을 시행하지만, 전문규제기관은 시장인센티브를 정부의 직접적인 통제로 대체하고자 한다.
나) 공정거래위원회와 정보통신부간 관계
독점규제및공정거래에관한법률 제2조 제1항 바호의 사업자에는 통신업의 사업자를 포함시키고 있으므로, 공정거래위원회는 전기통신사업에 대하여도 동법 상의 경쟁법적 규제권한을 행사할 수 있다고 해석된다. 따라서 공정거래위원회는 전기통신사업자 중 시장지배적 사업자를 지정·고시하며(동법 제4조), 기업결합 및 경제력 집중의 억제(제3장), 부당한 공동행위의 제한(제4장), 불공정행위의 금지(제5장), 사업자단체에 대한 규제(제6장) 등 경쟁법적 규제권한을 행사할 수 있다. 전기통신사업법에 의하면 정보통신부 장관은 전기통신사업의 허가·등록·신고 등, 이러한 허가 등의 취소화 사업폐지명령권 등 영업경찰상의 감독권한(제2장) 뿐만 아니라, 이용약관에 대한 감독권 행사 등을 통한 이용자보호(제3장)와 전기통신사업의 경쟁촉진을 위한 여러 권한(제4장)을 부여받고 있다. 특히 동법 제36조의3은 전기통신사업자에 대하여 공정한 경쟁 질서를 저해하는 행위를 금지하면서(제1항), 금지되는 행위의 구체적인 유형과 기준을 정보통신부 장관이 정하도록 하고, 제37조와 제37조의2는 이러한 금지행위를 한 사업자에 대한 시정명령 등의 권한을 정보통신부장관에게 부여하여 그 실효성을 담보하고 있다.
따라서 현행법령상 전기통신사업자의 불공정거래행위에 대한 규제권한은 상당부분 공정거래위원회와 정보통신부 장관에게 중첩적으로 부여되어 있으며, 실제 있어서도 이들 두 규제기관은 이러한 규제권한을 행사하고 있어, 규제권 행사의 혼선으로 인한 정책의 일관성 상실과 책임귀속의 불명확이라는 문제가 있을 뿐 아니라, 규제권한의 중복행사로 인한 전기통신사업자의 법적 지위에도 불이익을 줄 우려가 있다.
다) 방송위원회와 공정거래위원회의 관계
현행 방송법에서는 제27조(위원회의 직무)와 관련된 조항속에 제7호의 사항, 즉, ‘방송프로그램 유통상 공정거래 질서확립에 관한 사항’을 심의, 의결할 경우에는 공정거래위원회 위원장의 의견을 들어야 한다고 규정되어 있는 것이 방송위원회와 공정거래위원회와의 관계를 규정한 유일한 조항이 되고 있다.
그러나 이 조항만으로는 이 둘의 관계와 역할담당이 불분명하다. 그럼에도 불구하고 방송위원회는 기존에 이에 대해서 동 위원회가 주도하고 공정거래위원회 위원장의 의견은 단지 청취 대상 내지 협조사안인 것으로 판단해오고 있다.
그런데 이와 관련해서 시행령 제20조 2항에서는 ‘방송위원회는 법 제27조 단서 및 동조 제7호의 규정에 의하여 방송프로그램 유통상의 공정거래질서 확립에 관한 사항을 심의·의결하는 때에는 그 20일전까지 공정거래위원회에 그 의견을 문의하여야 하며, 방송프로그램의 유통질서가 독점규제및공정거래에관한법률 등 공정거래위원회 소관법령에 위반된다고 판단되는 경우에는 그 사실을 공정거래위원회에 통보하여야 한다.’고 규정하였다. 이 같은 시행령상의 규정은 오히려 방송부문의 프로그램 유통에 있어서 공정거래 질서확립에 관한 사항을 심의, 의결하는 것이 방송위원회가 전담하거나 선행한다거나 의미는 찾을 수 없으며 실제로는 ‘의견을 문의하여야 하며’, ‘공정거래위원회 소관법령에 위반된다고 판단하는 경우에는 그 사실을 공정거래위원회에 통보하여야 한다’고 규정되어 해당 위반에 대해서는 공정거래위원회가 소관법령에 의해 규제를 하는 것으로 이해된다. 따라서 방송위원회의 역할이 어디에서 어디까지인가 불명확하다.
① 공정거래위원회와 방송위원회의 조정
현행법령상 방송사업자의 불공정거래행위에 대한 규제권한은 상당부분 공정거래위원회와 방송위원회가 중복 보유하여 실제 있어서도 이들 두 규제기관은 이러한 규제권한을 행사하고 있어, 규제권 행사의 혼선으로 인한 정책의 일관성 상실과 책임귀속의 불명확이라는 문제가 있을 뿐 아니라, 규제권한의 중복행사로 인한 사업자의 법적 지위에도 불이익을 줄 우려가 있다.
따라서 통신부문에서 1998년 전기통신사업법 개정을 통해 삽입한 제37조의3을 원용하여 해당 규정을 신설할 필요가 있다. 해당 규정은 방송법에 의해 불이익 조치를 받은 사업자에 대하여는 동일한 행위를 이유로 독점규제및공정거래에관한법률에 의한 시정조치나 과징금의 부과를 할 수 없다는 점을 분명히 하여 규제권한 중복행사로 인한 방송사업자의 불이익은 방지할 수 있도록 하여야 한다.
그러나 행정조직법상 권한배분체계의 문제점은 그래도 남아 있으며, 규제권한의 합리적이고 효과적인 행사를 도모하고 규제권한배분체계 및 그 책임귀속의 명확화를 위해서는 두 기관간의 권한배분에 대한 정비가 필요하다고 하겠다.
라) OECD 제시안
OECD 회원국들이 설치한 통신규제기관의 형태를 분류하면 우선 행정부처가 정책기능 및 사업자에 대한 규제기능을 여전히 겸하고 있는 행정부처(통합)형 미국의 FCC와 같이 전문규제기능이 규제기능 및 정책기능을 모두 담당하는 유형, 뉴질랜드와 같이 일반규제기관이 통신시장에 대한 규제를 담당하는 유형으로 크게 구분된다. 최근에는 행정부처로부터 구조적으로 분리된 독립규제기관을 두어 통신 분야를 담당하는 국가가 압도적인 비중을 차지하고 있으나, 그 규모나 권한에 있어서는 각 국의 정치적·경제적 상황에 따라 국가마다 매우 큰 차이를 보여준다. 우리나라의 경우, 공정거래위원회는 그 설립근거와 목적이 통신위원회와는 명백히 다른 성격을 띠고 있으므로, 양 기관간의 기능 및 역할 배분이 명확히 이루어져야 한다.
2) 방송법제상의 문제점 분석
가) 기존 방송법제로서의 문제점
① 용어 정의의 한계
공중에게 방송프로그램을 전송한다는 방송행위의 본질적 특성 이외에, 지상파, 위성, 종합유선의 사업에 대한 정의가 한 항목에 정의되어 있다. 그런데 정작 방송의 정의에 중요한 부문이 되고 있는 “전기통신설비”에 대한 정의는 부재하다. 따라서 통신위성 및 개인 휴대단말을 이용한 통신·방송 융합형 멀티미디어 서비스를 방송으로 볼 것인지의 여부 모호하다. 시행령에서도 전기통신설비에 대한 정의가 부재하여, 방송정의를 전파법의 무선국 분류 기준에 의존해야 하는 실정이다. 따라서 신규 멀티미디어 서비스 도입에 대비하여, 방송정의의 열거식 규정 및 편성, 방송프로그램 등에 한정한 정의를 개정하여 보다 본질적인 특성 중심으로 수정할 필요가 있다. 방송정의 개념은 행위에 대해 규정하고, 사업 규정은 별도항목으로 처리하여야 할 것이다.
② 허가 및 승인의 문제
현행은 방송사업자는 방송위원회의 추천을 받아 전파법에 따라 정보통신부장관의 방송국 허가를 받아야 한다. 방송채널사용사업자는 방송위원회에 등록하되, 종합편성 및 보도, 상품소개에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업자는 방송위원회의 승인을 필요로 한다. 그러나 디지털플랫폼 투자비용 회수기간에 비해 면허기간은 짧다. 짧은 면허기간 때문에 사업자의 장기적인 사업계획이 어렵다는 문제가 발생한다. 디지털 플랫폼에 대한 막대한 투자비 보전을 위해서는 해당 기간의 연장이 필요하다. 또한 T-commerce 도입 및 활성화를 위한 법적 근거도 필요하다.
현행대로라면, T-commerce를 상품소개 및 판매에 관한 전문편성을 행하는 사업자로 분류할 여지가 있다. 한편 외국 인공위성의 무선설비 임차사업자의 허가주체에 대해서도 조항 개정이 필요하다. 국내 위성을 이용하는 사업자와 외국 위성을 이용하는 사업자의 허가주체가 정보통신부와 방송위원회로 분리되는 문제가 발생하고 있는 것이다.
따라서 T-commerce 사업에 등록제를 적용하는 것이 필요하다. 제9조 제5항에 대한 예외 규정을 포함하여, T-commerce 사업자에 일반 방송채널사용사업자와 동일한 허가절차 적용하는 것이 바람직하다. 또한 외국 위성 임차 사업자에 대해서는 정보통신부가 합의를 하거나 허가주체로 규정하여 국내 위성방송사업자와 형평성을 유지하도록 할 필요가 있다.
③ 소유 및 진입규제 문제
지상파방송은 기타 방송매체에 비해 여러 가지로 우월적 지위를 확보하고 있기 때문에 방송매체간 상호 발전을 통한 전체 방송시장의 성장을 위해서는 현재의 지상파방송의 우월적 지위의 행사를 제한할 필요가 있다. 그러나 종합유선방송사업자(SO)의 경우에는 대기업과 외국인의 33% 지분 제한 규정과 방송채널사용사업의 경우에는 외국인의 33% 지분 제한 규정으로 인해 자본유치 효과가 미약하다는 문제가 있다.
따라서 지상파 방송에 대해서는 신규 사업진입에 대해 규제하고, 여타 유료방송에 대해서는 소유 및 진입규제에 대대적인 규제완화가 필요하다. 대기업, 외국인 및 신문·통신사의 지상파방송에 대한 진입금지는 유지하되, 종합유선방송사업(SO) 및 방송채널사용사업의 경우 대기업과 외국인의 지분을 상향조정할 필요가 있다. 즉, 실질적인 정책효과를 보기 위해서는 보다 전향적으로 제한규정의 조정이 필요하다.
위성방송의 경우, 제2 사업자가 등장하기 전까지는 현행 규제 지속하되, 제2사업자 등장시부터는 종합유선사업과 동일한 기준 적용하도록 한다. 여론에의 영향력이 상대적으로 큰 종합편성 및 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업에 대한 규제는 당분간 현행규제를 유지하되 종합채널의 경우에 대해서는 종합채널과 전문채널의 구분이 정확하게 이뤄지기 어려운 현실을 감안하고, 시청률 두 자리의 영향력을 기대하기 어려운 점을 감안하여 지속적인 규제 대상을 하는 것에 대해서는 개선할 필요가 있다.
④ 방송채널 구성 및 운용 규정 문제
방송법상으로는 종합유선방송사업자와 위성방송사업자는 특정 방송분야에 편중되지 아니하고 다양성이 구현되도록 대통령령이 정하는 바에 의하여 채널을 구성, 운용하여야 한다(방송법 70조)고 규정되어 있다. 또한 위성방송사업자가 직접 사용할 수 있는 채널을 100분의 10으로 하고, 종합유선방송사업자는 3개 채널로 제한하였다. 뿐만 아니라 종합유선방송사업자와 위성방송사업자는 국가가 공공의 목적으로 이용할 수 있는 채널 및 종교채널을 두어야 한다. 이와 관련하여 시행령(제54조)에서는 종합유선방송사업자 및 위성방송사업자는 공공채널과 종교채널을 각각 3개 이상 두어야 한다고 규정하고 있다. 그런가 하면, 종합유선방송사업자 및 위성방송 사업자는 위원회규칙이 정하는 바에 의하여 시청자가 자체 제작한 방송프로그램의 방송을 요청하는 경우에는 특별한 사유가 없는 한 이를 지역채널 또는 공공채널을 통하여 방송하여야 한다고 규정하고 있다.
그 결과, 위성방송사업자와 종합유선방송사업자의 방송채널 구성과 운용에 대하여 사업자의 재량권을 구속하고 지나친 개입이 되고 있다고 지적된다(법 제 70조).
따라서 최소 채널수 제한의 철폐가 필요하다. 최소 운용채널수를 규정하는 것은 실질적인 의미가 없으며 새로운 미디어 사업자에게 진입장벽이 된다. 또한 보도전문, 종합편성 채널의 전송의무도 철폐하여야 한다. 보도전문 채널, 종합편성 채널이 방송위원회의 승인대상이라는 이유로 종합유선방송 및 위성방송에서 채널구성을 하여야 한다면, 상품판매를 목적으로 승인받은 방송채널사업자에 대해서는 전송의무가 없는 것은 오히려 부당하다. 그리고 종교채널에 대한 구성의무는 철폐되어야 한다. 채널구성은 사업자의 재량권내 사안이므로 이에 대한 부적절한 규제는 철폐하여 사업자들의 재량권을 침해하지 않도록 하여야 한다. 아울러 방송법 제70조7항의 시청자 자체제작프로그램 방송의무는 위성방송사업자에 대해서 적용을 하지 않아야 한다.
⑤ 재전송 문제
현 방송법 제78조에 의하면 종합유선방송사업자, 위성방송사업자 및 중계유선방송사업자는 한국방송공사 및 한국교육방송공사법에 의한 한국교육방송공사가 행하는 지상파방송(라디오방송은 제외)을 동시재송신하여야 한다. 그런데 동시재송신 제도의 근본 취지가 불분명하다는 문제가 여전히 있다. 현재 지상파방송의 동시재 송신은, 지역방송을 보호하기보다는 공영방송의 보편적인 서비스를 제공할 필요성에 그 근거를 두고 있다. 그럼에도 불구하고 재송신과 관련하여 이렇듯 혼란을 초래하고 있는 이유 중의 하나로는 법령상 의무재송신(must carry) 제도의 근본 취지가 불분명하게 인식하고 적용하는데에 있다고 하겠다.
따라서 동시재송신 채널의 선정 기준을 지역방송보호라는 차원에서 재정립하도록 할 필요가 있다. 현재 동시재송신 대상이 되는 지상파방송을 “당해 지역에서 방송하는 …”으로 변경하여 지역방송보호를 현실화하고 지역방송들이 광역화를 실현하여 위성방송사업자가 광역화한 지역방송을 단계적으로 동시재송신할 수 있도록 개선이 필요하다. 이는 방송매체간 자유로운 경쟁을 유도하여 방송의 질 향상을 도모하기 위하여 필요하다.
⑥ 방송사업 제한 문제
방송법상으로는 방송위원회는 전문채널의 방송분야와 방송프로그램의 종류에 다른 편성비율 등을 고시할 수 있다고 규정하고 있다(법 제11조). 그런가 하면, 방송법은 협찬광고에 대해 공익캠페인이나 공익행사에 국한하여 허용하고 있다(법 제74조; 시행령 제60조).
전문채널의 방송분야와 방송프로그램의 종류에 다른 편성비율 등을 고시할 수 있다는 규정(법 제11조)은 방송법 제4조(방송편성의 자유와 독립)과 상충되며 방송서비스 발달에 장애요소가 될 여지가 있다. 따라서 방송분야의 고지의 철폐 내지 분야의 단순화가 필요하다. 방송사업자의 재량과 기술발달, 새로운 서비스의 발달에 지장을 줄 수 있는 불필요한 조항이라는 것이다.
⑦ 방송기술개발과 발전기금
방송법상 방송진흥사업 및 문화예술진흥사업을 위하여 방송발전기금을 설치하도록 되어 있다.(법 제36조) 그리고 기금의 용도에 대해서도 방송법 제38조에서는 11개를 열거하여 규정하고 있다. 그러나 방송부문에서 징수된 기금을 문화예술사업 및 언론공익사업, 시민단체 지원 등에 사용되는 것은 부당하다.
따라서 기금의 일정 비율을 설정하여 방송기술개발에 의무적으로 지원하도록 개정하여야 한다. 방송발전기금의 최소 10%이상을 방송기술개발 지원에 사용하도록하고, 이와 관련한 방송사 지원에 대해서는 별도로 지원을 분리하되 자체 방송기술개발 투여규모가 매출액 대비 5%이상인 사업자에 한하여 지원하도록 하여야 한다.
3) 통신법제상의 문제점 분석
가) 기존 통신법제로서의 문제점
지난 10년 사이에 우리나라의 통신부문은 그야말로 확대일변도의 양상을 보여왔다. 1991년과 2001년사이에 통신서비스 이용자수는 7배, 사업자수는 61배, 이에 병행해 민원량도 55배로 격증하였다. 그러면서 자연 공정경쟁상황을 유지하기 위한 제반 노력의 필요성이 확대되고 있다. 더욱이 신규 서비스 등장으로 현행 정책과 제도의 개편이 적기에 추진되지 못하고 있다는 평가이다.
4) 통신방송융합에 대비한 제도적 과제
가) 통신·방송 융합 서비스 도입의 제도적 한계점
우리나라 방송·통신 관련법체계는, 주지하다시피 크게 방송관계법과 통신관계법으로 분리된 체계를 이루고 있다. 방송관계법은, 기본법의 성격을 지닌 “방송법” 과 방송국의 설비 및 무선국허가 등을 규율한 “전파법”으로 이원화되어 있으며, 여기에 “유선방송사업및전송앙사업의허가및등록에관한규칙”의 규율을 받는 법체계로 구성되어 있다. 이에 대하여, 통신법체계는, 정보통신분야의 기본법 성격을 지니는 “정보화촉진기본법”과, 전기통신분야에서의 기본법 성격을 지니는 “전기통신기본법”에다가, “전기통신사업법”, “전파법”, “통신비밀보호법”, “정보통신이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 ”등의 다양한 규율을 받는 법체계로 구성되어 있다.
나) 융합서비스를 위한 법체계 제안
융합형서비스는 단순히 방송으로 규정하기보다는 전체적인 서비스 개념으로 접근해야 할 필요가 있다. 통신이냐 방송이냐의 구분보다는 개별 또는 공중에게 제공되는 서비스의 하나로서 개별 서비스마다의 특수성이 존재하는 것이지, 개별 서비스마다 특수성이 선결되는 것으로 보기는 어렵기 때문이다. 즉, 수용자 복지 측면에서 서비스를 정의한다면, 이들 융합형 서비스는 통신이냐 방송이냐의 정의보다는 서비스 그 자체로서, 기존 서비스와의 차별화된 규제 적용이 필요하다.
5) 공정경쟁 규제의 필요성
가) 통신방송융합시대의 공정경쟁정책과 규제
공정경쟁논리는 사업자중심적인 성격이 있으나 공정경쟁정책이 최종 소비자의 복지증진을 직접적으로나 간접적 내지 궁극적으로 추구하지 않는다고 한다면, 해당정책의 존립의 근거는 상실되고 만다. 즉, 어느 국가의 경쟁정책이든지 직접적, 간접적으로 소비자 복지증진이라는 공익기여성을 전제로 하고 있다고 하겠다. 단지 차이가 있다면, 경쟁을 통해 직접적으로 공익에 기여할 수 있다는 입장과 간접적으로 기여한다는 입장의 차이가 있다고 하겠다. 따라서 전자는 경쟁자체가 중요하고, 후자는 경쟁의 결과를 중시하고 경쟁행위자체는 판단의 대상이다.
따라서 통신방송융합과 관련해서 공정경쟁규제란 새롭게 형성되는 시장에 대한 공정한 경쟁을 위한 경쟁촉진용 규제가 초기에는 주류를 이룰 수밖에 없으며 그 성격은 경쟁자체를 중시하는 것이 된다.
나) 구조적 측면에서의 공정경쟁규제
구조적 측면에서의 공정경쟁을 위해 가장 중요한 것은 역시 소유규제이며 보다 구체적으로는 시장집중도이다. 그리고 시장집중도는 바로 디지털 융합시대에 시장을 어떻게 정의하는가에 따라 상이하게 된다.
국가별로 시장지배적 지위 혹은 독점에 대해서 법을 어떻게 적용하느냐의 차이가 있다. 시장지배적 지위를 판정하는데 있어서 미국은 70%이상의 시장 점유율을 가진 기업을 시장지배적 기업으로 인정하고 EU는 40% 정도의 시장점유율을 유지하는 기업도 시장지배적 기업으로 인정한다. 미국은 EU에 비해 독점기업에 대해 상대적으로 관대한 것이다.
따라서 디지털방송의 전환, 도입기임을 감안하여 보편적으로 산업에 적용되는 기존의 공정거래위원회가 규제하는 독과점금지법에 의한 규제는 구조적 측면에서는 적합하지 못하다. 이런 부분에 대해서는 방송법에 필요한 규정을 둘 필요가 있다.
그리고 디지털방송전개에 따라 탄력적으로 시장정의를 할 수 있도록 하고 포괄적인 점유율 개념을 도입하여 독과점을 차단하는 제도적 장치가 필요하다.
다) 행위적 측면에서의 공정경쟁규제
한편 행위적 측면의 규제는 기존에 보편적으�� 적용되는 독과점금지법상의 규제는 적절하게 사업자의 시장행위를 규제하는 규정이 될 수 있다. 물론 방송의 특수성이 부각되는 행위가 있을 수 있지만, 보다 산업성이 부각되는 다채널, 다미디어의 디지털방송시대에는 보편적인 규정을 해석 적용하는 것이 보다 용이해 진다.
바. 통신방송 정책 및 규제제도 전문성 제고 방안
1) 통신방송 규제제도의 전문성 제고
가) 통신방송융합시대 규제시스템
일반체계이론(General System Theory)에 입각하여, 광의의 사회, 국가를 하나의 시스템(system)으로 보고, 이를 구성하는 정치, 경제, 문화 등 하부시스템(subsystem)중의 하나로서 방송이나 통신에 초점을 두고 이해할 필요가 있다. 즉, 사회의 하부구조의 하나로서의 방송시스템이나 통신시스템에 주의하여 접근하여야 한다. 한 나라의 하부시스템인 정치, 사회, 문화, 경제, 방송－통신간에는 상호 밀접한 관계가 있으며 서로 영향을 미치며 변화한다. 따라서 과거 우리나라의 방송수준은 정치, 경제, 사회의 전반적인 성격이나 수준과 밀접한 관계가 있었고, 앞으로도 그러할 것이라고 보면 된다.
방송통신융합적 상황은 방송부문에서 보면, 쌍방향성의 도입이며 쌍방향성의 도입은 기존의 논의의 축을 공급자측에서 수용자측으로 확장할 수 있음을 의미한다.
따라서 정책을 수요자 중심으로 파악하고, 기준을 수립하여 실시하여야 한다. 특히 사업자간의 경쟁에 대한 판정에 있어서도 수요자의 편익에 기여하는 여부를 기준으로 하여야 할 것이다. 시장이 판매자(seller) 시장에서 구매자(buyer) 시장으로 전환된 결과는 서비스의 다양화와 가격인하의 효과를 가져올 수 있다.
① 유연한 규제와 효율성
통신방송융합시대 급속한 발전과정에서 간과해서는 안될 것 중 하나는 규제정책 패러디임의 변화이다. 통신방송융합시대 디지털방송의 특성상 규제정책방향은 서비스시장에 신규사업자의 진입을 용이하게 함으로써 경쟁활성화에 중점을 두어야 한다. 이를 통해 사업자간 경쟁이 활발하게 전개되고, 다양한 방송통신 융합서비스 도입 및 발달에 따라 경쟁환경이 보다 확대되어야 한다.
따라서 해당 산업 발전과 경쟁체제 정착을 위해 투명하고 일관된 규제정책이 이뤄져야 한다. 이러한 산업규제정책은 이해당사자의 예측가능성(predictability)도 보장하여야 한다.
이를 위해 먼저 기존 규제상황에 대한 재검토가 있어야 한다. 사업자간 경쟁상황, 사업자의 자율적인 규제상황, 사업자와 규제기관간의 공동 규제상황 그리고, 규제기관의 강제적인 규제상황으로 세분화하여 조사될 필요가 있다.
② 통신방송융합시대 규제정책 구현방안
디지털시대 규제정책에 대한 구체적인 구현방안과 이를 수행하는 구현주체를 설정하는 작업은 획일적인 규제일변도로 치우칠 수 있는 위험을 최소화한다.
규제정책의 구현방안은 우선 규제기관, 사업자, 이용자 및 투자가 등을 비롯한 이 해당사자간에 명확한 방법론과 예측 가능한 수행시기에 대한 인식을 공유하는 것으로부터 시작된다. 따라서 규제기구는 규제대상인 디지털방송부문에 대해서 주기적인 조사와 판정을 바탕으로 규제정책을 통한 경쟁도모와 이용자보호의 당위성을 분석하여야 한다. 이와 같은 디지털방송부문에 대한 주기적인 검토(조사와 판정)는 서비스부문별 경쟁상황평가 및 이용자보호에 대한 검토를 체계화함으로써 규제정책에 대한 이해당사자들의 예측가능성도 제고하여 줄 것이다.
주기적인 검토이상으로 효율적인 규제정책의 구현방안을 위해 구현주체를 적절하게 설정하여야 한다. 개별서비스별로 유효경쟁이 확립된 경우, 정부의 규제개입은 최소화하며, 공동규제 또는 산업별 자율규제도 모색되어야 한다.
③ 유연한 규제시스템 구축－시장환경 변화에 따른 규제기관의 역할
규제기관은 디지털방송산업의 환경변화에 따른 사회적 파급효과를 감안해서 규제기관의 역할을 재설정할 필요가 있다. 방송산업은 여타 산업부문과는 달리 ‘규모의 경제’, ‘초기 대규모 투자비용’등 경제적 효율성과 공공의 이익을 고려해야 하는 특징을 가지며, 이는 규제정책 수립 및 실천과정에서도 필수적으로 고려되어야 할 사항이다.
향후 규제정책은 디지털방송시장의 현실을 직시하고, 사업자 및 투자자가 투명하고 일관된 규제정책하에서 경쟁할 수 있는 여건을 조성하는 것이 시급하다. 또한 시장변화와 규제개혁변화에서 이해당사자간 소모적인 의견대립보다는 의견교환과 상호협조를 통해서 해당산업과 이용자가 요구하는 사항에 적절하게 대응할 수 있는 유기적인 체계 마련이 이뤄져야 한다. 따라서 규제정책과 규제기관의 역할은 줄어드는 것이 아니라 변화하는 시장환경과 함께 변화하여야 할 것이다.
나) 통신방송 규제체계 개선
① 규제체계 현황
국내 통신 및 방송분야에 대한 규제체계는 정부부처와 규제위원회로 분리된 이원적 구조이다. 정부부처로는 문화관광부와 정보통신부가 각각 방송과 통신에 관한 정책을 수립하고 시행하고 있으며, 방송위원회, 통신위원회, 정보통신윤리위원회가 방송과 통신에 관한 규제 업무를 맡아보고 있다.
원칙적으로 통신 사업의 규제 기관은 정보통신부이다. 정보통신부장관은 전기통신기본법 제 5조에 의해 전기통신의 원활한 발전과 정보사회의 촉진을 위하여 전기통신기본계획을 수립 및 공고해야 할 의무가 있다.
문화관광부는 정부조직법 제 35조에 의해 문화, 예술, 영상, 광고, 출판, 간행물, 체육, 청소년 및 관광에 관한 사무를 관장하고 있으며 문화관광부내 문화산업국의 방송광고과가 방송영상과 광고관련 정책을 수립하고 있다(문화관광부와 그 소속기관의 직제 제13조).
방송위원회는 방송의 기본계획에 대한 정책을 수립할 수 있으나, 방송영상정책 수립시에는 문화관광부장관과 합의하여야 하고, 방송기술과 시설에 관한 사항은 정보통신부장관의 의견을 들어야 한다(방송법 제27조). 방송위원회는 방송영상정책 수립시 문화관광부장관의 합의를 구해야 할 사항을 시행령에서 구체적으로 적시하고 있는데, 방송영상산업 진흥에 영향을 미치는 방송사업자 구도의 변경에 관한 사항, 방송시장 개방 또는 국제협력증진 등을 위하여 정부차원의 협조가 필요한 사항, 새로운 방송환경의 형성, 변화에 따른 정부차원의 지원이 필요한 사항 등이다(방송법시행령 제20조 제1항).
반면, 통신사업의 공정한 경쟁환경조성과 이용자의 권익보호에 관한 사항을 심의하고 통신사업자간 및 통신사업자와 이용자간의 분쟁을 조정하기 위하여 전기통신기본법 제37조의 규정에 의거 정보통신부에 설치된 것이 통신위원회이고, 전기통신사업법 제 53조 2 제4항 제 2호에 의해 전기통신회선을 통하여 일반에게 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 대통령령이 정하는 정보의 심의 및 시정 요구를 할 수 있는 것이 정보통신윤리위원회이다.
다) 현행 통신 및 방송 규제의 문제
지금까지 회자되고 있는 방송정책 기능의 충돌·갈등양상을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 방송정책에 방송위원회, 문화관광부, 정보통신부가 중첩적으로 관여한다는 것이다.
둘째, 방송사업자 허가에 방송위원회, 정보통신부가 중첩적으로 관여한다는 점이다.
셋째, 방송서비스유통 등에서 방송위원회, 통신위원회, 공정거래위원회간의 갈등이 있다.
넷째, 인터넷 방송, 데이터 서비스 등 통신방송융합서비스에 대해 방송위원회와 정보통신윤리위원회간의 기능중복 문제를 지적할 수 있다.
다음으로 통신과 방송의 융합에 대한 정책적 대처가 미흡한 점을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
디지털기술 및 정보통신기술의 발달로 통신과 방송의 구분이 어려워지고 서로 통합되고 있다. 즉 통신·방송이 사업자, 네트워크, 서비스, 단말기의 차원에서 융합되어 데이터방송, 위성DAB, DMC 등의 경계영역적 서비스가 등장하고 있다. 이러한 매체들간 융합이 급속하게 진행되고 있지만 통신과 방송관련업무를 담당하는 조직이 이원화되어 있어 통신과 방송의 융합 추세에 종합적으로 대처하기가 어렵다. 그리고 통신과 방송관련조직의 위상에 차이가 있어 정책과 규제의 조정도 장애요인으로 작용하게 되며, 통신분야의 경우 정보통신부가 정책을 담당하고 통신위원회가 규제를 담당하고 있으나, 통신위원회의 규제기능이 약하고 정보통신부가 규제기능의 일부를 담당하는 문제가 있다. 또한 방송분야의 경우 방송위원회가 정책과 규제를 모두 담당하고 있으나, 방송위원회의 위상이 정책기구로 적합하지 못하며, 독립규제기구로도 확실하게 자리 잡지 못하고 있다.
마지막으로 통신과 방송이 융합되는 환경에서 방송법, 전기통신사업법, 전파법이 갖는 문제점을 입법기술론적 관점에서 살펴보면 다음과 같다.
먼저 방송법과 전기통신사업법은 각각 방송과 통신행위를 규정하고 규율하고 있는 데, 통신과 방송의 구분이 모호해지면서 방송법과 전기통신사업법의 적용범위가 불명확해지는 사례가 등장하게 됐다.
다음으로 법의 내용적 측면에서 보면 법에서 규율하는 것은 법의 적용 범위와 대상이 넓은 것, 그만큼 중요한 것이어야 한다.
마지막으로 실제 사회구성원들이 법의 적용 범위와 효과를 실제로 예측하고 준수할 것인지 관심을 갖는 법의 실효성 차원도 현재와 같은 환경에서는 지켜지기 어렵다고 전망된다.
라) 지향모델과 반영모델
① 지향모델
지향적 필요성에 의한 경우는 현상에 대한 정책적 유도를 의미하는 것으로서 이 경우는 기존의 서로 상이한 영역에 대한 규제 패러다임 중 어느 쪽에 보다 가까운 규제 패러다임이 되느냐가 대단히 중요한 이슈가 된다.
이 경우에 방송과 통신이 규제 및 정책의 구조와 규제정도, 규제논리가 상이하다는 데에 문제가 있게 되는데, 지향적인 규제패러다임의 변화를 가져가는 것이라면, 지향의 취지에 맞게 되기 위해서는 보다 규제완화가 되는, 보다 융합적 영역을 조기에 확대시키거나 활성화가 가능한 규제틀이 되어야 한다.
② 반영모델
반영모델은 융합영역이 상태가 기존 두 영역 각각보다 커진 현실에 반영하여 이에 부합되는 규제패러다임을 가져오는 것을 의미하는데 이 경우는 현실적인 문제점에 집중하면 규제 패러다임의 모습은 이를 해결하는 모양새로 접근하면 된다. 그러나 문제점은 과연 현실이 그러한 시점인가 하는 점이다. 그러한 점에서 과연 우리나라가 어떤 상태인가에 대한 검토가 충분히 이뤄져야 한다. 현실적으로 현실반영모델을 언급할 만큼 상황이 그러하다고 판단하기는 어려울 것이다.
그럼에도 불구하고 방송통신위원회출범의 논의가 현실인 점을 감안하면, 지향모델로 이해하여야 할 것이며 지향모델의 경우는 정확하게 지향할 지향점에 대한 논리적 타당성 확보와 합의가 중요시된다고 본다.
마) 통신방송 규제기구구성방안
① 단기안
방송과 통신의 규제패러다임의 상이성과 이해관계집단의 상이성 등을 감안하고 융합서비스의 활성화 필요성을 인정하여 방송위원회와 문화부, 정보통신부간에 상설 디지털 방송산업정책협의체를 구성하여 운영한다. 아울러 융합적 서비스에 대해서는 규제 가이드라인을 협의하여 책정하고 이에 따라 규제하도록 한다.
② 중기안
㉮ 규제－정책 분리형 접근
방송과 통신의 기능을 정책기능(기술정책, 진흥정책)과 규제기능(경제규제, 사회문화규제)으로 분리하여 규제기능(경제규제, 사회문화규제)을 모두 통합하여 통합규제기구로서의 통신방송위원회로의 접근이다.
㉯ 규제－정책 통합형 접근
방송과 통신의 정책기능과 규제기능을 모두 통합하여 통신방송위원회를 만든는 방안이다. 정보통신부의 우정부문을 제외한 전 기능을 통합하고 문화부의 방송영상 산업진흥정책기능과 방송위원회 기능을 통합하는 접근이다.
사. 결 론
Convergence는 국내나 일본에서 사용되고 있는 것과 같이 융합(融合)이 아니다.
융합의 사전적인 의미는 ‘다른 종류의 것이 녹아서 서로 구별이 없게 하나로 합쳐지는 일’이라고 정의된다. 정확히 말해 융합은 화학적 결합을 의미한다. 그러나 커버전스는 수렴과 통합에 해당되는 물리적 결합임에 분명하다. 이상과 같은 문제인식으로부터 지금까지 방송통신융합이라는 이름으로 제시된 많은 이야기들이 수사학적으로 재단된 감이 없지 않음을 지적하지 않을 수 없다.
따라서 통합규제시스템을 지향한 강구는 불가피하게 필요하다. 그러나 어느 경우가 되었던 간에 정책기능의 중요성이 가볍게 다뤄지는 상태나 약화되는 결과가 도출되지 않도록 하여야 할 것이다. 분명 정책기능은 적기성과 전문성, 지속성이 대단히 중요하다.

Abstract ▼

4. Research Results
Convergence occurs when technological change erodes the boundaries between what were once distinct markets or industries. Convergence raises two primary policy concerns: first, the potential need for liberalization of a range of competition laws, broadcasting law and practices

4. Research Results
Convergence occurs when technological change erodes the boundaries between what were once distinct markets or industries. Convergence raises two primary policy concerns: first, the potential need for liberalization of a range of competition laws, broadcasting law and practices., second, the need to harmonize any legislation and regulatory processes applying to converging industries.
There are two reasons why convergence between and within the telecommunication and content industries has regulatory and legal policy implications. At first, convergence broadens competition in existing markets or creates new markets with more competition than found in the traditional markets of the converging industries. Second, due to convergence, different firms governed by different regulatory regimes now compete. however, this is not as it should be. A fundamental precept of regulatory policy is that it not arbitrarily have a material impact on one competing firm and not another.
Changes are clearly taking place in the regulatory system of other countries to cope with the converging situation. Now in Korea, we find the changes taking place in the technology, services and enterprise. Regulatory system has to be reformed to cope with the trends.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 언 ... 2
• 요약문 ... 4
• SUMMARY ... 39
• 목차 ... 42
• Contents ... 45
• 표목차 ... 46
• 그림목차 ... 48
• 제 1 장 서 론 ... 49
• 제 1 절 통신·방송 융합논의의 전개 ... 52
• 1. 기존 연구들에 대한 검토 ... 52
• 제 2 절 기존 논의의 문제점과 상황전환의 필요성 ... 59
• 1. 오래 묵은 논의 그러나 결실없는 현실 ... 59
• 제 2 장 주요국의 통신·방송 융합 산업구조 분석 ... 61
• 제 1 절 미 국 ... 61
• 1. 통신사업자의 방송분야 진출 ... 61
• 제 2 절 영 국 ... 83
• 1. 통신사업자의 방송진출 ... 83
• 제 3 절 일 본 ... 86
• 1. 통신사업자의 방송분야 진출 ... 86
• 2. 방송사업자의 통신분야 진출 ... 90
• 제 3 장 통신·방송 융합에 대응하는 법제도 정비 추세 ... 94
• 제 1 절 영 국 ... 94
• 1. 현행 법제도 동향 ... 94
• 2. 새로운 커뮤니케이션법 제정 ... 97
• 제 2 절 캐나다 ... 98
• 1. 관련법 수립의 역사 ... 98
• 2. 통신·방송관련법 체계 ... 100
• 제 3 절 미 국 ... 103
• 제 4 절 프랑스 ... 105
• 제 5 절 독 일 ... 108
• 제 6 절 일 본 ... 111
• 1. 현행 법체계 ... 111
• 2. 통신·방송 융합에 대응한 법 개정 ... 113
• 제 7 절 주요국의 통신·방송 융합 규제제도 분석 ... 122
• 1. 영 국 ... 122
• 2. 캐나다 ... 157
• 3. 미 국 ... 169
• 4. 프랑스 ... 187
• 5. 독 일 ... 193
• 6. 일 본 ... 197
• 제 4 장 국내 통신방송 규제제도의 문제점 분석 ... 207
• 제 1 절 일반규제기관과 전문규제기관간의 제도 정비 ... 207
• 1. 일반규제와 전문규제의 일반론 ... 207
• 2. 공정거래위원회와 정보통신부간 관계 ... 211
• 3. 방송위원회와 공정거래위원회의 관계 ... 214
• 4. OECD 제시안 ... 220
• 제 2 절 방송법제상의 문제점 분석 ... 221
• 1. 기존 방송법제로서의 문제점 ... 221
• 제 3 절 통신법제상의 문제점 분석 ... 229
• 1. 기존 통신법제로서의 문제점 ... 229
• 제 4 절 통신·방송 융합에 대비한 제도적 과제 ... 231
• 1. 통신·방송 융합 서비스 도입의 제도적 한계점 ... 231
• 2. 융합서비스를 위한 법체계 제안 ... 241
• 제 5 절 공정경쟁 규제의 필요성 ... 245
• 1. 통신·방송 융합시대의 공정경쟁정책과 규제 ... 245
• 2. 구조적 측면에서의 공정경쟁규제 ... 247
• 3. 행위적 측면에서의 공정경쟁규제 ... 248
• 제 5 장 통신방송 정책 및 규제제도 전문성 제고 방안 ... 254
• 제 1 절 통신방송 규제제도의 전문성 제고 ... 254
• 1. 통신·방송 융합시대 규제시스템 ... 254
• 2. 통신방송 규제체계 개선 ... 265
• 제 6 장 결 론 ... 290
• 참고문헌 ... 293
• 끝페이지 ... 300