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Kafe 바로가기주관연구기관 | 한국교육개발원 Korean Educational Development Institude |
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연구책임자 | 김지하 |
참여연구자 | 김용남 , 이선호 , 김민희 , 오범호 , 송기창 , 우인혜 |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 | 한국어 |
발행년월 | 2016-12 |
과제시작연도 | 2016 |
주관부처 | 국무조정실 The Office for Government Policy Coordination |
등록번호 | TRKO201700003917 |
과제고유번호 | 1105011382 |
사업명 | 한국교육개발원 |
DB 구축일자 | 2017-09-20 |
키워드 | 지방교육재정 확보제도.지방교육재정 배분제도.지방교육재정 운영제도.학교회계제도.지방교육재정교부금법.교육비특별회계.보통교부금.특별교부금.중기지방교육재정계획.투자심사제도.지방채.주민참여예산제도.이월액.불용액.목적사업비.지원금 이중계상.학교재정평가.Local Educational Finance Obtainment System.Local Educational Finance Allocation System.Local Educational Finance Operation System.School Accounting System.Local Education Finance System Reconstruction Method.Education Special Account.Normal Grant.Special Grant.Mid-Term Local Educational Finance Plan.Investment Screening System.Local-debt.Resident Participatory Budget Committee.Budget carried over.Non-used money.Project Costs.Subsidy Double-counting.School Finance Evaluation. |
DOI | https://doi.org/10.23000/TRKO201700003917 |
본 연구는 최근 경제적·사회적 외부요인과 교육계 내부 요인 등의 교육환경변화에 의해 영향을 받고 있는 지방교육재정제도의 실태를 종합적으로 분석·진단하고 구조개편 방향으로서 개선 방안을 모색하는 데 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 다음의 연구문제를 선정하였다.
첫째, 지방교육재정 확보 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선 과제는 무엇인가?
둘째, 지방교육재정 배분 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선 과제는 무엇인가?
셋째, 지방교육재정 운영 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선
본 연구는 최근 경제적·사회적 외부요인과 교육계 내부 요인 등의 교육환경변화에 의해 영향을 받고 있는 지방교육재정제도의 실태를 종합적으로 분석·진단하고 구조개편 방향으로서 개선 방안을 모색하는 데 목적이 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 다음의 연구문제를 선정하였다.
첫째, 지방교육재정 확보 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선 과제는 무엇인가?
둘째, 지방교육재정 배분 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선 과제는 무엇인가?
셋째, 지방교육재정 운영 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선 과제는 무엇인가?
넷째, 학교회계제도 관련 법·제도의 현황, 관련 문제점 및 개선 과제는 무엇인가?
다섯째, 외국의 지방교육재정제도의 실태와 최근 지방교육재정 관련 개혁 동향이 우리나라의 지방교육재정제도에 주는 시사점은 무엇인가?
여섯째, 교육환경의 변화를 반영한 지방교육재정의 확보, 배분, 운영 및 학교회계제도의 재구축 방안은 무엇인가?
연구결과의 주요 내용을 요약하여 제시하면 다음과 같다,
■ 교육환경의 변화와 지방교육재정제도의 관계 분석
지방교육재정제도에 영향을 미치는 환경요인을 분석하고자 Edu-PEST(Educational, Political,Economic, Social, Technical) 모형에 근거하여 거시환경 변화를 분석하고, 학계 및 시·도교육청재정전문가 집단을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 첫째, 정치적 환경의 변화로는 지식패권을 둘러싼 국가 간 경쟁 가속화, 유비쿼터스 기술에 기반한 정부서비스 고도화, 온라인 공동체 강화로 정부와 시민 간 네트워킹 및 커뮤니케이션 강조, 시민의 직접적·자발적 참여 확산에 기반한 참여 민주주의로의 전환 및 지방분권화 경향 강화 등을 제안하였다. 둘째, 경제적 환경변화로는 글로벌 금융경제위기로 인한 세계 경제질서의 붕괴, 국내의 저성장 및 경제침체 장기화 등의 문제가 제시되었다. 셋째, 사회적 환경 변화로는 저출산 고령화로 인한 인구구조의 변화, 소득분배의 악화로 인한 불평등 심화, 지역격차의 확대로 인한 수도권의 집중적 발달 등이 있다. 넷째, 기술적 환경 변화로는 산업기술의 융·복합과 스마트 혁명이 주요 변화로 분석되었다. 다섯째, 교육계의 내부적변화는 교육주체(학생 및 교원), 교육내용 및 방법, 교육시설 및 환경으로 구분하여 살펴보았다. 먼저 교육주체인 학생수의 절대적 감소, 교육취약계층인 저소득층, 다문화 및 탈북, 특수교육대상자의 증가, 교원의 평균연령 증가, 남자 교원의 비율 감소 현상, 비정규직 교원의 급증, 학교회계 직원의 증가 양상 등이 지방교육재정제도에 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 다음으로 교육내용 및 방법의 변화로는 교과 간 융·복합 교육과정에 대한 요구 증가, 자유학기제 및 진로·직업교육에 대한 수요 증가, 스마트 교육환경 구축 및 디지털 교과서의 활용 등이 주요 변화로 지적되었다. 이밖에도 교육서비스의 범위가 교과교육 중심의 교수학습활동에 국한되지 않고, 돌봄, 상담, 급식 등으로 확대되는 현상, 교육시설·환경의 변화로는 교수학습 공간의 안전성에 대한 요구 증가, 학교신설수요 및 노후시설에 대한 교체 요구, 학교 신설수요 증가 및 도심 공동화에 따른 소규모 학교 증가등이 지방교육재정제도에 영향을 미칠 것으로 예측되었다.
■ 지방교육재정 확보제도
지방교육재정 확보 제도의 법적 근거를 살펴보고 선행연구에 기초하여 제도적 쟁점을 도출하였다. 재정확보제도는 「헌법」, 「교육기본법」, 「지방교육재정교부금법」 등에 근거를 두고 있다. 현행 지방교육재정은 내국세의 일정률, 지방세 일정률, 특정세 부가 형식의 교육세(목적세) 등의 3가지 조세 형식으로 확보되며, 지방교육자치단체 차원에서는 교부금, 전입금, 보조금 등이 혼합된 형식으로 확보되고 있다. 지방교육재정 확보와 관련하여 주로 총 재정규모 추정 방식, 법·제도적, 집행과정적 및 정치적 측면에서 다양한 쟁점이 제기되고 있다. 지금까지 제시된 지방교육재정 확보대안을 보면, 주로 국가수준에서는 조세제도 개선을 통한 지방교육재정교부율 상향조정, 특별교부금 비중 축소, 규모가 크고 안정적으로 확보되어야 할 재원에 대해서는 별도의 회계 설치를 통한 예산 증액, 새로운 법령 제정 등이었다. 지방수준에서는 일반회계 전입금제도 및 학교용지 부담금 적기전입, 교육청 가용재원 확대, 일반자치단체와의 재정적 연계협력 등이 주요 개선 대안으로 제시되었다. 학계 전문가 및 시·도교육청 담당자 의견조사를 실시하여 중앙과 지방수준에서 지방교육재정 확보를 위한 제도의 개선 과제를 도출하였다. 주요 개선과제로는 상대적 내국세 교부율 상향조정, 일반자치단체 전입금 조정, 자체수입 확보 등이 가장 현실적인 대안인 것으로 나타났다.
■ 지방교육재정 배분제도
지방교육재정 배분제도는 중앙정부로부터 시·도교육청으로의 재정배분을 중심으로 분석하였다. 지방교육재정교부금 배분제도와 관련하여 주요개념으로서 1) 교부금의 종류와 재원, 2) 교부금용도 및 교부 방법, 3) 보통교부금 산정방법, 4) 교부금 조정과 이의신청 등에 대해 논의하고, 제도의 변천과정을 살펴보았다.
지방교육재정 배분제도의 쟁점은 1) 배분의 공평성, 2) 시·도교육청 재정운용의 자율성, 3) 배분기준의 합리성, 4) 재원배분의 충족성 등으로 분석되었다. 먼저 배분의 공평성에 대해서는 첫째,형평성 지수(지니계수, 맥룬지수 등)를 활용하여 수평적·수직적 공평성 분석 결과, ’11-15년간 공평성이 조금씩 개선되고 있음을 확인하였다. 다음으로 최근 지방교육재정개혁의 일환으로 추진되고 있는 교부금 배분 측정단위로 학생수의 비중을 높이는 방안은 지역 간 교부금 배분의 불공평성을 야기할 수 있으므로 지역별 편차를 반영하여 현행 배분방식을 수정할 필요성을 강조하였다.
둘째, 현행 지방교육재정 배분제도는 시·도교육청 재정 운용의 자율성을 제약하고 있는 것으로 나타났다. 보통교부금 수요 산정 시 측정항목이 과다하고 지나치게 세분화된 것은 재정 계획·수립의 비효율을 유발하고 자율성을 제약한다. 또한 국가시책사업수요의 불규칙한 사업계획 수립 및 통보지연, 시·도 예산편성지침과의 불일치, 사업비 지원시기의 부적절성, 시·도교육청에 대한 대응투자 요구 등이 재정 운용의 자율성을 저해하는 요인이 되고 있다.
셋째, 배분기준의 합리성과 관련해서는 보통교부금 측정항목 수의 과다함, 측정단위·산정공식의 상이함과 복잡함, 단위비용 산정의 객관성과 투명성 부족 등의 문제가 지적되었다. 또한 특별교부금의 사업목적, 성격, 선정기준이 명확하지 않고 배분기준의 모호성 및 예산의 자의적 배분 가능성도 합리적 배분의 저해요인으로 지적되었다.
지방교육재정제도의 개선 과제로는 1) 학교교육과정운영비 배분 기준에서 학생수 비중 대신 학급수 비중 강화, 2) 기준재정수요액 산정방식으로는 측정항목 간소화, 정책사업 수요 항목 대폭 축소,3) 최근 학교회계직원의 급증을 반영한 인건비 산정 시, 비정규직 실수요 산정, 4) 보통교부금 기준재정수요액의 측정항목 중, 교육환경개선비, 유아교육비·보육료 지원, 명예퇴직 수당 등에 대한 정산규정 타당성 재검토, 5) 시도별 기준재정수요액 산정내역 공개, 6) 특별교부금의 절대적 규모 축소 및 사업수요 간 비율 조정, 7) 국가시책사업에 대한 예정통보의 필요성 등이 제안되었다.
■ 지방교육재정 운영제도
지방교육재정 운영제도는 예산의 계획·편성에 관한 사전적 예산 심의제도로서 중기지방교육재정계획, 투자심사제도, 지방채제도, 주민참여예산제도의 실태를 분석하고 예산집행 결과로서 이월액과 불용액의 현황과 발생 원인을 분석하였다. 분석방법으로는 선행연구 및 설문조사, 시·도교육청재정담당자와의 심층면담 등을 활용하였다.
제도별 주요 문제점을 살펴보면 첫째, 중기지방교육재정계획은 1) 예측도 저하, 2) 국가재정운용 계획과의 연계성 부족, 3) 의존재원에 대한 낮은 예측력 및 추정자료의 한계, 4) 중기지방교육재정계획 심의위원회의 역할 미비이다. 둘째, 투자심사제도의 문제로는 1) 자체투자심사 부실, 2)투자심사위원회의 전문성 미흡, 3) 타재정관리제도와의 연계성 미흡, 4) 정량적 투자심사 평가기준 부족, 5) 중앙투자심사 시 학교신설과 학교통폐합 심사 요건 분리 등이 지적되었다. 셋째,지방채 제도의 쟁점은 1) 지방채 발행조건 변화에 따른 채무규모가 급증 및 재정건전성 악화, 2)지방채발행 산정기준의 타당성이다. 넷째, 주민참여예산제도의 쟁점은 1) 주민참여예산위원의 대표성과 구성 방법, 2) 주민참여예산위원의 참여방법과 수준, 3) 주민참여예산위원의 이익단체화 및 불평등, 4) 공무원의 제도에 대한 부정적 인식 및 행태, 5) 지방의화와의 관계 및 제도운영 비용의 범위 등이다. 다섯째, 예산의 이월액과 불용액 관련 쟁점은 1) 학교 신·증설과 학교시설 증·개축 이월액의 비율이 약 93%에 해당하고 있어, 학교시설비 배분방법이 변경될 필요가 있다는 점,2) 지방자치단체의 시설사업에 대한 적기 대응투자의 시기 조정 등이다.
설문조사와 시·도교육청 재정담당자와의 심층면담 결과에서 제안된 개선과제를 살펴보면, 첫째,중기지방교육재정계획의 개선과제로는 1) 의무지출과 재량지출의 구분 명료화, 2) 지침전달시기 조정이 필요하며 둘째, 투자심사제도의 개선방안으로는 1) 명확하고 타당한 심사지표 선정, 2) 학교신설 최소화 및 학교이전 재배치 확대, 3) 중앙투자심사 시, 학교통폐합을 전제로 한 조건부 학교신설 승인을 지양 등이 제안되었다. 셋째, 지방교육채 제도의 개선과제로는 지방교육재정교부금 부담분 지방채의 발행요건 강화, 재정건전성을 고려한 신중한 지방채 발행이 제시되었다. 넷째,주민참여예산제도의 개선과제로는 일반지방자치단체와의 연계성 강화를 통한 지방교육재정의 효율성 제고 및 주민참여예산위원의 전문성 강화 등이 제안되었다. 다섯째, 이월액 축소방안으로는 학교신설 지방채 교부방식 개선. 하반기 지역현안 특별교부금 교부 지양, 대규모 시설사업을 계속비 사업으로 편성할 것, 지방자치단체와의 협의를 통해 지역현안 특별교부금 사업 대응투자비 조기 전입 등을 제시하였다. 또한 불용액 축소방안으로는 인건비 및 시설비 산정의 정교화, 시설비불용액 축소를 위한 집행률 저조 사업 수시 분석, 결산분석 결과 환류 기능 강화 등이 제안되었다.
■ 학교회계제도
학교회계제도는 단위학교 중심의 자율적이고 효율적인 재정운영을 통해 다양한 교육활동을 효과적으로 지원하여 학교교육의 질적 수준을 높이기 위해 하나로 통합된 세입재원을 학교장 책임하에 교직원 등의 예산요구를 받아 단위학교의 우선순위에 따라 자율적 세출예산안을 편성하고 학교운영위원회의 심의를 거쳐 집행하는 제도이다. 학교회계제도의 관련 법령 및 세입·세출 현황분석, 선행연구 분석 등에 기초하여 학교회계제도 운영의 쟁점을 추출하면 다음과 같다. 1) 학교회계와 교육비특별회계와의 관계 재설정 필요, 2) 수익자부담경비의 성격에 따라 학교회계제도에서 관리해야 하는 항목과 아닌 항목을 구분, 3) 수익자 부담 경비를 별도의 계정으로 관리, 4)교육청과 학교의 기능을 명료하게 하고 학교로 이양해야 할 예산의 범위를 규정하는 문제, 5) 학교회계 재정데이터의 정합성 제고를 위해 회계원칙에 맞는 재정 운용, 6) 학부모에게 교육복지 및 교육격차 해소를 위해 지원되는 각종 지원금 수입의 이중계상 문제, 7) 학교회계의 자율성을 침해하는 목적사업비 규모 과다 및 목적사업비의 교부시기와 학교의 교육계획 수립간의 불일치,8) 학교회계의 과다한 이·불용액 발생 및 기본적 교수학습활동에 대한 투자 저조, 9) 학교재정운영의 책무성 및 투명성을 제고하기 위한 제도적 장치 미비 등이 제시되었다.
시·도교육청 재정담당자 및 학계전문가 대상 설문조사 결과, 학교회계제도 운영의 개선과제로는 1) 학교회계법의 제정, 2) 일정규모 이하 학교의 도급경비제도 실시, 3) 학교중점사업 및 대규모 투자에 대한 도급경비제도 도입, 4) 학교장의 재량사업비 50% 이상 확보, 5) 목적사업비 배분의 공평성 및 규모별 차등 배분, 6) 학생수 감소를 고려한 학교기본운영비 배분 방식 수정, 7)수익자부담경비의 별도 계정 관리, 8) 교직원 인건비를 학교회계로 편성, 9) 교수학습활동에 대한 적정 투자 수준 확보, 10) 학교회계직원 인력 운용을 교육청에서 전담, 11) 단위학교 재정담당자의 연수 강화 등이 제안되었다.
■ 외국의 지방교육재정제도 현황
미국, 영국, 일본의 지방교육재정제도 실태와 최근 교육환경변화에 따른 지방교육재정제도의 이슈를 분석하여 우리나라의 지방교육재정제도에 주는 시사점을 도출하였다.
먼저 일본의 주요 지방교육재정 확보와 배분제도로는 의무교육비국고부담 제도와 지방교부세제도가 있다. 중앙정부에서 지방자치단체로 지원되는 의무교육비국고부담은 용도가 지정된 목적성 보조금이며 도도부현별 공립 초·중학교, 의무교육학교, 중등학교의 전기과정, 특수학교의 초등부와 중등부 교직원 급여 실지출액의 1/3을 국가가 부담하는 제도이다. 지방교부세는 우리나라 행정자치부의 지방교부세제도와 같이 용도가 지정되지 않은 총액교부세이다. 지방교부세는 보통 교부세액과 특별교부세액으로 구분되며 보통교부세액은 ‘기준재정수요액-기준재정수입액’의 산정을 통해 도출된다. 지방교육에 관한 지방교부세를 산출하는 측정단위는 초·중·고·특수학교 교직원수, 학생수, 학급수, 학교수 등이며 보정계수를 사용하여 조정된다.
일본의 지방교육재정제도에 관한 쟁점은 1) 지방교육재정 규모가 점차 감소하는 점, 2) 의무교육비국고부담 비율을 2006년 이전처럼 1/2 수준으로 올리고, 지방교부세의 산정 시, 급여 단가등을 현실화하여 적정수준의 교육재정 확보, 3) 의무교육비부담금 제도의 ‘총액재량제’ 시행에 따른 비정규직 급증 문제, 4) 지방교부세법의 기준재정수요액 산정 시, 보정계수의 구체적 산정식과 계수를 법령으로 제정하는 문제 등으로 요약된다.
다음으로 미국의 지방교육재정제도에 대해 살펴보면, 먼저 초·중등교육의 주요 재원은 ’14년을 기준으로 공립학교의 경우, 주정부(46.7%)와 지방정부(44.7%), 연방정부(5%) 순이다. 1970년대를 기점으로 지방정부의 역할이 감소하고 주정부의 역할이 증가였고, 2000년대 초부터 No Child Left Behind, 2010년 Race to the Top 등, 학교의 책무성을 강화하는 정책들이 입안되어 연방정부의 역할도 커지고 있다. 연방정부는 주정부의 보조적 역할로 제한된 분야에 대해서만 목적성경비를 지원하며, 지방정부의 재산세 수입을 통해 교육재정을 확보한다. 주정부의 재정지원제도 변화는 Flat Grant제도, Minimum Foundation Grant제도, Guaranteed Tax Base(GTB)제도의 순서로 발전되었으나 제도별로 장·단점이 있으며 지역간 교육재정 격차를 완전히 해소하는데는 한계가 있다. 다음으로 재정배분제도를 살펴보면, 교육재정이 학교구와 단위학교로 배분되는 가장 중요한 기준은 학생수이다. 학교구 예산의 상당 부분이 가중치를 반영한 학생수에 학생 1인당 교육비를 곱한 만큼 배분되며, ’14년 주정부 지원금의 70%가 이러한 방식으로 배분되었고, 특수 교육, 직업훈련, 스쿨버스 지원 등은 목적사업비 형태로 지원된다. 최근 미국의 지방교육재정제도 관련 쟁점은 지역 간 재정의 형평성보다 학력격차를 보정할 수 있는 적정 수준의 교육비를 산출하고 확보하는 것이다.
마지막으로 영국의 지방교육재정제도를 살펴보면, 주요재원은 중앙정부(교육부)에서 지방정부로 교부하는 학교전용보조금(dedicated school grant), 교육서비스보조금(교육청 관할 공립학교 및 모든 학교 학생을 위한 교육서비스 사용 재정), 사회적 배려학생 보조금(pupil premium), 학교 특별보조금(specific grants for schools), 아카데미 추가재정(additional academies funding)등이며, 이중 학교전용보조금의 비율이 약 82%로 가장 크며 학교전용보조금은 학교예산으로만 사용할 수 있는 목적성 경비로서 학교 단위, 고수요 단위(특수교육), 유치부 단위(누리과정)로 구성된다. 단위학교의 세입재원은 지방정부에서 이전된 보조금 수입의 비율이 약 94.3%이며 나머지는 임대수입, 급식수입, 기부금 등을 통해 자체수입으로 확보하고 있다.
지방교육재정 배분구조를 살펴보면 지방정부에서 단위학교로 재정을 배분하는 근거는 학생 1인당 교육비이며 지역별로 자체적인 교육재정 배분체계를 통해 관할지역 내 학교로 교육비를 배분한다. 지방정부의 교육국은 지역학교위원회(local education forum)와의 협의를 통해 배분체계를 개발한다. 학년이 올라갈수록 학생 1인당 교육비는 증가하는 양상을 보이며 빈곤가정출신,위탁기관보호아동, 초등학생이나 중등학교 입학 전 낮은 학업성취도를 보인 학습자, 영어가 모국어가 아닌 학생 등에 대해서는 추가적인 교육비를 배분한다.
최근 영국에서 지방교육재정과 관련된 이슈는 이민 학생 수의 급증에 따라 학교신설 및 증개축요구에 따른 학생수용계획 수립과 소요 비용을 추정하는 것과 중앙정부 차원에서 지방교육재정의 배분방식을 학습자의 수요와 필요에 근거하여 보다 공평한 배분체계를 개발하려는 정책적 노력등이다.
■ 지방교육재정제도 재구축 방안
이상의 지방교육재정제도의 영역별 실태, 쟁점, 개선과제를 종합하여 지방교육재정제도의 재구축 방안을 제시하면 다음과 같다.
우선 지방교육재정 확보제도의 재구축 방안은 다음과 같다. 첫째, 국가차원, 지방차원에서의 재원확보구조를 통합하고 단일화하는 것이다. 둘째, 지방의 재정 실수요를 반영하는 다양한 결정방식을 적용하여 지방교육재정을 목표연계 확보하는 방안이다. 셋째, 현행 지방교육재원 확보 구조의 변화 없이 세부 방식을 일부 조정 및 적극 활용하는 점증적 조정 방안이다. 이 외에도 지방교육재정교부금 예·결산 차액 정산제도, 지방세수 확보 실적 실시간 공개, 교육청 차원에서 중기지방교육재정계획 수립의 예측도를 높일 수 있는 지원, 별도의 회계 또는 ‘(가칭)지방교육재정안 정화기금’ 도입에 대한 제도적 지원방안도 제시하였다.
지방교육재정 배분제도의 재구축 방안은 보통교부금 배분기준의 합리적 설정과 특별교부금 운영·관리 구조개선 방안을 중심으로 제안하였다. 첫째, 보통교부금 배분기준의 합리적 설정을 위해 1) 학생수 기준 강화 방안에 대한 신중한 접근, 2) 기준재정수요액 측정항목 단순화, 3) 정책사업 성격의 배분항목 축소를 통한 시·도교육청 예산운영의 자율성 확대, 4) 보통교부금 배분방식의 객관성·투명성 제고, 5) ‘보통교부금 자문위원회’ 구성·운영, 6) 시·도교육청별 배분의 투명성 강화를 위한 보통교부금 산정 세부자료 공개 등이다. 둘째, 특별교부금 운영·관리구조 개선방안으로는 1) 현재 내국세분 교부금을 4%에서 3%로 축소, 2) 국가시책사업을 국고보조사업으로 환원·시행, 3) 국가시책특별교부금은 지방교육재정수요에 한정하여 사업 최소화, 4) 재해대책 특별교부금의 집행잔액을 별도 특별교부금 수요(조정교부금)로 신설·전환, 5) 특별교부금의 교부시기조정, 6) 특별교부금의 배분·운영 관련 관리감독 강화를 위한 ‘특별교부금 심의위원회’구성, 7)「지방교육재정교부금법」 제12조 개정을 통한 특별교부금 사후관리제도 강화 등이다.
지방교육재정 운영제도의 재구축 방안으로 중기지방교육재정계획과 관련하여 1) 세입재원의 예측가능성 제고, 2) 시·도교육청의 정교한 분석 노력 및 역량강화, 투자심사제도의 경우 1) 투자심사기준의 계량화 및 평가준거 확립, 2) 투자심사위원회 구성의 전문성 강화, 3) 투자심사결과에 대한 사후관리 강화를 제안하였다. 지방채 발행제도에 대해서는 1) 지방교육재정교부금 정산목적 지방채 발행제도 재검토, 2) 지방채 발행 기준 강화 등이 개선방안으로 제안되었다. 주민참여예산제도의 개선방안으로는 1) 시·도교육청 주민참여예산제 관련 조례 규정 내실화, 2) 주민참여예산위원회 전문역량 강화 기회 제공 및 일반주민 대상 홍보 강화, 3) 주민참여예산위원회의 역할 명료화·공무원의 인식 개선 등이다. 이월액의 축소방안으로는 1) 대규모 사업에 대한 사업기간 단축 노력 및 계속비 편성, 2) 지역현안 사업에 대한 지방자치단체 대응투자 조기 전입 협의, 3) 학교신설교부금 배분방식 변경 등을 제안하였다. 불용액의 축소방안으로는 1) 인건비 산출시, 인사변동 추이 및 실제 조사 결과에 근거한 지급인원과 지급단가의 정확히 예측, 2) 시설비의 경우, 예산집행률이 저조한 사업에 대한 수시원인 분석 및 진단, 3) 불용액 감축의 중요성을 인식할 수 있는 책무성 강화교육 실시, 4) 교육비특별회계 세입·세출 결산분석 제도화 및 환류 강화등을 제안하였다.
학교회계제도의 재구축 방안은 다음과 같다. 첫째, 법·제도적 개선 방안으로 1) 학교회계 관련법령 재정비, 2) 독립된 별도 회계 설립 취지를 살리고 학교장의 경영권 보장 및 교원 업무간소화를 위한 회계규칙 정비, 3) 「지방재정법」과는 다른 별도의 교육 자치를 위한「(가칭)지방교육재정법」 제정 검토를 제안하였다. 둘째, 단위학교 학교 재정 투자 방향 정립을 위한 구체적 방안으로 1) 향후 교육 핵심서비스의 확대를 위해 표준교육비 확보 기준까지 교육핵심서비스 비용 확대,2) 부가서비스 지원에 대한 부담원칙 및 우선순위 정립, 3) 부가서비스 선택방식 개선 등을 제시하였다. 셋째, 학교회계 재정 데이터의 정합성 제고를 위해 1) 학교회계 연수 강화·운영 매뉴얼 보급, 2) 단위학교 학교회계 분석 결과 환류 강화, 3) 시스템 개선·지원금 처리 사업 최소화 등을 통한 지원금 처리 방법 개선 및 지원금 이중계상 문제를 해결할 필요가 있다. 넷째, 목적사업비 교부 방식 개선을 통한 자율성 제고를 위하여 1) 단위학교 목적사업 선택제 실시, 2) 목적사업비의 일정 부분을 재원으로 하여 단위학교 특색사업 계획·신청·편성, 3) 교육지원청(초, 중학교)이나 본청(고등학교)에서 예산을 심의·조정하여 확정하는 방식 도입, 4) 목적사업비 집행의 유연성 확보 등이다. 다섯째, 학교 재정 운영 전반을 분석·평가 할 수 있도록 학교회계 분석을 학교 재정평가로 명칭을 변경하고 분석체계를 재구조화하여 책무성을 강화할 필요가 있다. 여섯째, 학교운영 및 재정 정보에 대해 학교 구성원들 간 정보를 공유하고 학교 재정 정보의 충분성과 이해가능성 제고를 위해 학교재정정보 공개시스템 구축을 통해 학교재정 보고서를 생성하고 공시방안을 마련해야 한다.
( 출처 : 연구요약 )
The purpose of the study is to analyse and diagnosis Local Educational Finance System impacted by economic・social external factors and educational internal factors comprehensively in order to reconstruct it in a better way. To achieve the goal, 5 questions are selected as follows.
First, what
The purpose of the study is to analyse and diagnosis Local Educational Finance System impacted by economic・social external factors and educational internal factors comprehensively in order to reconstruct it in a better way. To achieve the goal, 5 questions are selected as follows.
First, what is the present condition of act・system, the linked problem and the solution which are related to the obtainment of Local Educational Finance?
Second, what is the present condition of act・system, the linked problem and the solution which are related to the allocation of Local Educational Finance ?
Third, what is the present condition of act・system, the linked problem and the solution which are related to the operation of Local Educational Finance?
Fourth, what is the present condition of act・system, the linked problem and the solution which are related to School Accounting System?
Fifth, what are legal・systemic ways of improvement related to obtainment, allocation, operation of Local Educational Finance and school accounting which are reflecting changes of an educational environment?
An abstract of research result is as follow.
1. An analysis of relation between change of Educational Environmental and Local Educational Finance System.
In order to analyse a transition of macro-environment, the relation between macro-environment and Local Educational Finance System is analysed basing on Edu-PEST(Educational, Political, Economic, Social, Technical) model. As the change of political environment, an acceleration of competition among countries surrounding knowledge hegemony, an elevation of government service based on ubiquitous computing system, an emphasis on networking and communication between government and citizens as online community has been strengthened, a diversion to participatory democracy and a strengthened tendency to decentralization which are based on diffused direct・voluntary participation are suggested. As the change of economic environment, a collapse of world economic order by global financial economic crises, a low growth rate of South Korea, an extended economic recession and so on are suggested. As problems in social environmental analysis, the change of population structure by low birth and aging, a high inequality index for worsened allocation of income, an expanded gap among districts by centralized development of metropolitan area are pointed out. As the analysis of technological environment, a convergence of industrial technologies and a smart revolution were the biggest changes. And as internal changes, an absolute number decrease of students who are main subjects of education, an increase of the number of people in low income group, the number of people who are multi-cultural・north korea defected and special education subjects who are prone to have less educational service, the raised average age of teachers, the decrease number of male teachers, the rapidly increased number of temporary employees, an aspect that the number of school staffs in charge of accounting is increasing, an increased need of convergent curriculum among different subjects, the increase of demand for exam free semester and life・vocational education, to construct smart educational environment and to use digital textbooks, a phenomenon that a scope of educational service is extended to caring, consulting and school food which are not limited to Teaching-Learning Activity focused on curriculum education, the need to construct new school and replacement of old facility, since the need of security has been increased by the educational facility・environment changes, the need to construct new school and the increase of the number of small schools and so on are estimated to impact Local Educational Finance System.
2. Local Educational Finance Obtainment System
Local Educational Finance has been secured based on constitution, the Fundamentals of Education Act, Local Education Grant Act. Current Local Educational Finance has been secured by 3 types of taxes which are the fixed rate of inland tax, the fixed rate of local tax and the educational tax(purposed tax) formed as certain tax charged format and in the dimension of Local Educational Autonomy Association, grant, transferred money, subsidy and so on are secured as mixed types. Related to Local Educational Finance Obtainment, various issues has been raised in aspects of methods to estimate total obtainment scale, of act・institution, of the executional process and politics mainly. According to alternative methods of Local Educational Finance Obtainment which are presented so far, in national level, there are to raise the rate of Local Educational Finance Issue by improvement of tax system, to decrease the importance of special grant, to increase size of budget by setting separated accounting for largely scaled finance resources needed to be secured in stable. In local level, the System of transferred money in general accounting, to transfer cost of school site on right time, to increase usable finance resources of the Education Office. In the survey to know opinion of professionals and City-Province Education Office workers, the alternative methods to raise the issue rate of inland tax, to adjust money-transfer of general autonomy organization, to secure own income and so on are seen to be the most realistic.
3. Local Educational Finance Allocation System
Local Educational Finance Allocation System means the allocation from central government to City-Province Education Expenses, the meaning that the Local Educational Finance Allocation System has is on the adjustment function in national dimension. As main contents of Local Educational Finance System, the process of historical transition about Local Educational Grant Allocation is examined as the concept of the system, 1) types and sources of grants, 2) use and issue way of the subsidy, 3) the way to calculate general grant, 4) to adjust grant and to raise an objection.
As issues of Local Educational Finance Allocation System are drawn up on the basis of preceding researches and Finance Officer's Association in City-Province Education Office and 1) An fairness of allocation, 2) Financial management autonomy of the City-Province Education Office, 3) reasonableness of the allocation criteria, 4) adequacy of resources allocated are pointed out as problems.
In the result of survey, improvement methods are suggested as belows. 1) to strengthen importance of the number of classrooms than the number of students in the criterion of School Curriculum Operation Expense, 2) to simplify items to measure and to reduce the number of items in Policy Program Demand in large as the calculation method of Standard Finance Demand Amount, 3) to calculate actual demand of temporary position when payroll is calculated only to allocate Local Educational Finance Grant, according to the rapidly increased number of school accounting positions, 4) to reorganize the system focusing on the efficiency of tax expenditure or the obtainment of tax revenue than focusing on the demand of policy program, when items of the demand of own effort are selected, 5) to reconsider validity of calculation regulation for the cost to improve educational environment, to support cost of infantile education・child care subsidy and the allowance for voluntary resignation and so on among items of Normal Grant's Standard Finance Demand Amount individually estimated, 6) a need to reveal the calculation records of Standard Finance Demand Cost to public, 7) An absolute size reduction of Special Grant,8) to adjust rate of Special Grant Program which are National Current Program(60%), Local Issue Program(30%), Disaster Countermeasures Program(10%) to increase demand of Local Current Issue and to decrease the number of National Current Programs, 9) to establish Special Subsidy Demand instead to support Disaster Countermeasure Demand Special Grant Execution Balance financially to excellent Education Offices, 10) to make Special Subsidy of Disaster Countermeasure Demand available to prevent disaster, 11) the need of scheduled notifications about National Current Program.
4. Local Educational Finance Operation System
Local Educational Finance Management System analyses the current condition of the Mid-Term Plan of Local Educational Finance, Investment Screening System, Municipal Bond System, Resident Participatory Budget System as the budget in advance to plan and form the budget. Also, in the basis of the preceding research and in-depth interviews with the officer in City-Province Education Office, the issue and improvement methods has been analysed. The legal foundation of Local Educational Finance Operation System are Local Finance Act and Local Accounting Act.
As a main system, first, the Mid-term Local Educational Finance Plan is a multi-annual budget reflected by prospecting developmental plan and demand of early childhood education, it is established for effective allocation of finance resource and scheduled Educational Finance Management for 5 years.
Second, Investment Screening System has been introduced from 2001, for planned and effective operation of Local Educational Finance and to avoid repeated and excessive investment in various investment programs. So it has been screening validity and efficiency and so on of main investment program and events program before organizing budget.
An investment screening of Local Educational Administrative Institution is classified as screening by own and screening by center. The screening by own comes into operation for program having more four thousand million won of expense and the screening by center-request comes into operation by the Ministry of Education for programs having more than ten billion won of expense.
Third, the purpose of Municipal Bond System is for a flexible financial operation to keep grant in economic recession and to pay it back in economic recovery. According to Article 11 of Local Finance Act, City-Province Superintendent of Education lets municipal bond to be issued when it becomes permanent profit and emergent recovery of disaster and so on are needed. It is clearly stated as to set common assets, programs to prevent disaster and recovery, to preserve unpredictable tax flaw by natural disaster, the refinance of municipal bond, to preserve the money difference of Local Educational Finance Grant,to replenish expenses of voluntary resignation. Additionally, in the established rule about municipal bonds by the Ministry of Education, as a program to be able to exceeding municipal bond, the expense to purchase lands for constructing new schools and increasing school buildings is added as a case which is needed to raise educational welfare.
Fourth, Resident Participatory Budget System is to enhance transparency, fairness and autonomy of finance operation by increasing participatory of local residents in the process of budget formation which is under authority of City-Province Superintendent of Education.
It has been mandatory from 2011 by revision of Article 39 of the Local Finance Act, lets to attach the written opinion after implementation of Residents Participatory Budget System in 2014 and makes to collect opinions of residents when Mid-Term Local Educational Finance is planned. In the enforcement ordinance in Article 46 of the Local Finance Act,the detail items about methods of procedure and operational methods to collect opinions of residents about the range of Resident Participatory Budget is needed to be enacted as an ordinance of Local Autonomy Organization. It has regulated the Resident Participatory Budget System's Operation Ordinance of 17 number of City-Province Education Office.
As issues by each systems have been seen, first, Mid-Term Local Educational Finance Plan has 1) low rate of prediction, 2) lack of connection with the plan of National Finance Operation, 3) the low ability to estimate about dependent resources and the limit of estimated materials, 4) the lacked role of Screening Committee about Mid-Term Local Educational Finance Plan. Second, Investment Screening System has 1) the weak screening of own investment, 2) the insufficient professionalism of Screening Committee of Investment Screening, 3) the lacked connection with other finance-administration system, 4) the lacked evaluation criteria of quantitative investment screening, 5) to separate screening requirements of constructing new schools and merging schools when Central Investment Screening is on process. Third, issues of municipal bond are 1) the change of municipal bond's issue condition and the rapid increase of debt scale, 2) the validity of calculation criteria in the issue of municipal bond. Fourth, issues of Resident Participatory Budget System are 1) the representation and the method to consist Resident Participatory Budget Committee, 2) the way to participate in committee and the level of Resident Participatory Budget Committee, 3) being profitable group and unfairness of Resident Participatory Budget Committee, 4) awareness and behavior of public officials, 5) the relation with Local Council and the range of expenses and so on. Issues related to a proportion of the budget carried over and non-used money can be seen by looking the improvement method suggested from a survey and in-depth interviews with finance officers. First, as improvement methods, to clarify the classification between mandatory spending and discretionary spending and to adjust the time of delivering guidelines are needed. Second,as the method to improve Investment Screening System, 1) the necessity of clear and valid screening index than now, 2) to minimize the number of school construction and to increase the number of school relocations and rearrangements, 3) When it comes to Central Investment Screening, it suggested to avoid an agreement in order to construct new schools by condition, premising to merge school, but to screen it to meet each regional realities and their needs. Third, as the method to improve municipal bond system, to strengthen the issue requirement of Local Educational Finance Grant Charge and to issue it carefully regarding the quality of finance. Fourth, as the method to improve Residents Participatory Budget System, to enhance efficiency of Local Educational Finance through linkage with General Local Government and to enhance efficiency of the system by strengthening Resident Participatory Budget Committee's professionalism and so forth are suggested.
5. School Accounting System
School Accounting System is by supporting various education activity effectively through the autonomous and effective finance management of each school centers, under the responsibility of the principal, receiving requirement of budget by people included the faculty, organizes a budget of the autonomous tax expenditure and performs the tax resources combined by one in order to raise the quality level of School Education Screening by School Management Committee. Extracted issue items of School Accounting System Management based on related acts of School Accounting System and an analysis of revenue・ expenditure status, the analysis of preceding research and so on are suggested as follows. 1) the need to reset the relationship between School Accounting and Special Accounts for Education 2) to distinguish things whether they are needed to be managed by School Accounting System depending on nature of Beneficiaries Pay Expenses, to manage Beneficiaries Pay Expenses by the separate account, 3) the issue to clarify the role of the Education Office and school and to define the scope of the budget needed to be transferred to school. 4) to manage the finance fitted on the Accounting Principles in order to improve consistency of School Accounting Finance Data and the double-counting problem of various funds given to parents for the education welfare・solving education disparities, 5) over-sized Purposed Program Expenses which infringes the autonomy of the School Accountancy and the mismatch between the time the expense granted and the establishment of school education plan, 6) the excessive amount of non-spent money occurred and the low investment of fundamental Teaching and Learning Activities, 7) insufficient institutional mechanisms to enhance the accountability and transparency of financial operations of School Accounting Finance Management.
As a result of the survey, for the method to improve School Accounting System Management,1) enactment of the School Accounting Act, 2) to perform Contract Expense System of school below a certain size. 3) to introduce Contract Expense System focusing on school programs and large-scaled investments. 4) the obtainment of the principal's discretionary expense more than 50% of it 5) the fairness and the differential allocation by size of Purposed Program Expense, 6) to modify primary school operating costs allocation method,7) to manage separated accounts of beneficiaries pay expenses, 8) to organize the faculty labor cost as school accounting, 9) to secure adequate investment levels about Teaching Learning Activity, 10) the workforce operation of School Accounting Faculty will be dedicated by Education Office, 11) to enhance training of finance officers in each schools.
6. Local Education Finance System Reconstruction Method
As methods to reconstruct Local Educational Finance Obtainment System, 1) to simplify the complicated structure of current resource obtainment, 2) an obtainment method against a goal, 3) a cumulative adjustment measure and a Local Grant Tax combined measure are proposed.
As methods to reconstruct Local Educational Finance Allocation System, the reasonable setting of grant allocation criteria, to manage Special Grant and the improvement of the management structure, to reintroduce Raised Grant System or `(a tentative name) Fund for Local Education Finance Stabilization' are suggested.
As the method to reconstruct Local Educational Finance Management System, first, in a relation to Mid-Term Local Educational Finance Plan, 1) to improve predictability of tax revenue resources, 2) the sophisticated analysis effort by City-Province Education Office is suggested. And in terms of Investment Screening System, 1) to quantify Investment Screening Criteria and to establish evaluation criteria
2) to strengthen professionalism of consisting Investment Screening Committee, 3) to strengthen a post management about the result of Investment Screening are suggested.
And in terms of Municipal Bond Issue System, 1) to reexamine Municipal Bond Issue System of adjusted Local Educational Finance Grant, 2) to strengthen the municipal bond issue criteria are suggested. As the improvement method of Resident Participatory Budget System, 1) to substantialize provisions of regulations related to Resident Participatory Budget System by City-Province Education Office, 2) to give the chance to build professional capacity of Residents Participatory Budget Committee and to strengthen promotion for raising the general public's interest, 3) to clarify the role of Residents Participatory Budget Committee and the improvement of the public official's awareness are suggested. As the method to reconstruct School Accounting System, to rearrange ordinances related to School Accounting, to manage separated accounts for beneficiaries pay expenses, legal・ Institutional improvement methods including to improve the funding process method and to enhance the consistency of School Financial Accounting, to enhance autonomy through improving the method to issue Purposed Program Expenses, to strengthen accountability through School Finance Evaluation, to create and publish School Finance Report by constructing the School Finance Information Publication System, to establish direction of each school's financial investment and so on, it proposed the method to improve School Accounting Management.
( 출처 : Abstracts )
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