초록 ▼

이 연구는 수요자의 필요와 요구에 부응하는 교육서비스를 효과적이고 효율적으로 제공하기위하여 지방교육 행‧재정운영의 현황 및 과제를 분석하여 교육행정과 일반행정 간의 갈등과 혼선을 감소시키고, 지방교육발전에 동력으로 작용할 수 있는 지방교육 행‧재정체제 선진화 방안을 마련하고자 하였다.
이에 교육행‧재정 선진화의 핵심가치와 구성요소를 추출하여 ‘교육행‧ 재정 선진화 개념틀’을 정립하고, 지방교육행정의 실태와 문제를 분석한 후, 지방교육행정기관의 기능재편방안을 탐색하여 지방교육행정의 선진화 방안을 도출하였다. 아울러 지방교육재정운

이 연구는 수요자의 필요와 요구에 부응하는 교육서비스를 효과적이고 효율적으로 제공하기위하여 지방교육 행‧재정운영의 현황 및 과제를 분석하여 교육행정과 일반행정 간의 갈등과 혼선을 감소시키고, 지방교육발전에 동력으로 작용할 수 있는 지방교육 행‧재정체제 선진화 방안을 마련하고자 하였다.
이에 교육행‧재정 선진화의 핵심가치와 구성요소를 추출하여 ‘교육행‧ 재정 선진화 개념틀’을 정립하고, 지방교육행정의 실태와 문제를 분석한 후, 지방교육행정기관의 기능재편방안을 탐색하여 지방교육행정의 선진화 방안을 도출하였다. 아울러 지방교육재정운영의 현황과 문제를 분석하여 지방교육재정 재원확보 및 편성‧심의‧운영 과정의 전문성 제고 과제를 제시하고, 일반자치단체와의 연계‧협력을 중심으로한 교육재정체제 선진화 방안을 구안하였다. 이러한 연구 과제는 문헌연구, 사례분석, 설문조사, 전문가 협의회, 정책 세미나 등의 연구 방법을 활용하여 수행되었다.
지방교육 행‧재정체제의 선진화는 세계화‧지방화‧지식기반화‧네트워크 체제의 확산이라는 국제정책환경의 변화에 대응하여 지방교육지원 인프라 및 운영방식의 체질을 개선하는 것으로서, 한국 교육이 세계적 수준의 교육경쟁력과 만족도를 확보할 수 있도록 창의적이고 안정적인 행정체제를 구축하여 교육현장의 요구와 필요를 섬세하게 지원하는 것을 의미한다.
교육행‧ 재정 선진화의 개념틀은 창의, 자율, 협력, 효율을 핵심가치로, 이러한 핵심가치를 추구할 선진적 교육행정의 운영 원리로는 탄력성과 다양성의 존중, 책무성과 투명성강화, 신뢰성구축, 그리고 전문성강화를 선정하여 정립하였다.
지방교육행정체제의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 교육과학기술부-시‧도교육청-지역교육청(교육지원청)-학교로 이어지는 교육행정체제가 위계구조를 형성하여 교육자치와 학교자율화가 미흡할 뿐 아니라, 각 단계별 기능과 역할이 중첩되어 행정낭비와 갈등의 소지가 있다. 둘째, 상위조직의 하위조직에 대한 관리‧감독기능이 강하고, 교육의 투입, 과정, 산출, 결과를 모두 평가하는 평가방식으로 인해 행정과정이 탄력적이지 못하고 경직화되어 있다. 셋째, 시‧도지사는 지방교육자치에 관한 법률과 지방교육재정교부금법에 의해 지방 교육재정을 부담함으로써 간접적으로 교육업무에 관여하고 있음에도 불구하고, 교육감과 시‧도지사 간의 연계‧협력이 미약하여 재정의 중복투자 등의 문제가 야기되었다. 넷째, 지역교육청의 기능이 시‧도 교육청의 정책 매개 내지 전달 기능 위주로 되어 있어 학교를 실질적으로 지원하는 기능이 취약하고, 핵심 업무라 할 수 있는 장학활동은 형식적으로 이루어져 교육청무용론이 대두될 정도로 교육행정에 대한 부정적 인식이 팽배하다.
이러한 문제를 해결하기 위하여서는 첫째, 행정지원 기능위주로 교육행정체제를 개편하고, 교육의 모든 과정을 평가하기보다는 성과 위주의 평가시스템을 구축한다.
둘째, 중앙의 지방에 대한 교육사무배분을 네거티브 방식으로 전환하고, 시‧도교육청의 자치 기능과 교육 정책 기획 기능, 조정과 타협 기능, 감사 기능을 강화시켜야 한다. 셋째, 지역교육청의 기능과 역할을 단위학교 지원 중심으로 개편한다. 학교행정업무를 이관하여 시설관리, 학생 입시 상담 지원 및 교과 보조교사의 확보 지원등의 업무를 지역교육청이 담당하고, 지역교육청의 학교컨설팅 기능을 강화한다. 넷째, 교육감과 시‧도지사의 연계협력 강화를 위해, ‘교육협력관’을 상호파견하여 근무하도록 하고, ‘지방교육행정 협의회’를 활성화하여 교육지원 예산과 정책방향에 대해 협의‧조정하는 기구로 개편한다.
현행 교육감, 교육의원과 교육상임위원회 제도의 문제점은 첫째, 교육감과 교육의원의 주민직선제가 지역주민의 이해도가 낮은 가운데 실행되어 지역교육수장으로서 적합한 인물이 선출되었는지에 대한 회의와 더불어 선거비용이 과다한 것으로 드러났다. 둘째, 선거과정에서 불거진 교육감과 교육의원의 자격기준 완화에 대한 논의나 교육위원회의 지방의회내의 교육상임위원회로의 통합 움직임은 교육의 전문성과정치적 중립성을 위협할 가능성이 있는 것으로 나타났다.
따라서 교육감과 교육의원의 선출은 교육에 관심 있는 교육공동체가 선거권을 갖는 ‘제한적 주민직선제’가 바람직하다고 볼 수 있다. 그러나 과거 학교운영위원이라는 제한된 선거인단을 대상으로 부정선거가 자행되어 주민직선제를 도입하고 4년 임기의 교육감과 교육의원 선거를 처음 치룬 시점에서 당장 제한적 주민직선제로 회귀하기 보다는, 현행 주민직선제를 유지하되 ‘선거공영제’를 비용이 적게 들고 후보자를 좀 더 잘 알릴 수 있도록 보완하여 엄격히 시행하도록 한다. 또한 교육감과 교육의원의 전문성 향상을 위하여 교육관련 교수-연구-행정경력 5~10년 이상으로 자격기준을 강화하고, 정치적 중립성 담보를 위해 비정당인 요건도 2년 이상으로 하는 것이 바람직하다. 교육상임위원회는 교육의원만으로 의안발의가 가능하도록 교육의원 수를 2배 정도 늘리고, 교육상임위원회 위원장은 교육의원이 맡도록 관련 법령을 개정하여야 한다.
한편 지방교육재정체제의 문제점은 첫째, 지방교육재정의 교부금비율이 내국세총액의 20% 정도로 지방교육재정 재원의 규모가 작아 시‧도교육청의 재원은 한정되어있는데, 교육과학기술부는 목적지정 사업에 과다한 예산편성을 요구하고 있으며, 세출의 50%는 경직성 경비인 인건비로 구성되어 있어 지방교육재정의 자율적운영범위가 협소한 것으로 드러났다. 둘째, 지방자치단체가 의무적으로 부담해야하는 법정전입금조차도 시‧도교육청으로 제때 원활하게 전입되지 못하고 있다. 또한 부담의무가 없는 비법정전입금과 교육경비보조금은 지방자치단체의 교육투자에 대한 법적 근거 및 제한이 없어 지방자치단체장 및 지방의회의 교육에 대한 인식과 재정 여력에 따라 그때그때 투자율이 달라지므로 교육기회 제공의 불균형이 야기되는 것으로 나타났다. 셋째, 시‧도교육청 예산의 편성과 심의과정에서 교육의 정치적중립성이 침해될 가능성이 커졌다는 것이다. 교육위원회가 지방의회의 교육상임위원회로 통합되면서, 선거구내 유권자의 정치적 성향이 지나치게 개입되어 예산편성과정에서 지역교육발전에 초점을 둔 교육전문가적 입장보다 시설 등 눈에 보이는 예산에 대한 요구가 증대될 가능성이 높아졌다. 또한 4년 후 교육 심의‧의결기관이 도의회로 완전 통합되면 교육비특별회계가 일반회계로 종속될 가능성도 있어 교육재정의 안정성과 교육의 특수성을 확보하기가 어렵게 되었다.
이러한 지방교육재정체제의 문제점을 해결하기 위해서는 첫째, 지방교육재정의 안정적 확보를 위해 한시적 목적세로 도입된 ‘교육세’제도를 문제점은 보완하되 존치시켜야 한다. 그동안 목적세인 교육세의 문제점으로 지적되어 왔던 간접세, 부가세 방식을 폐지하고, 새로운 독립재원을 발굴하여 교육세를 부과하거나 기존의 단일세 수입액의 일정률을 교육재원으로 확보하는 방안을 모색해야 한다. 또한 지방자치단체의 교육투자부분에 대한 법적 근거를 마련하여 일반회계로부터의 교육재정확충 방안과 아울러 지방자치단체의 교육경비보조를 더욱 활성화시킬 수 있는 효능성 있는 방안이 현장에 착근되도록 해야 할 것이다. 둘째, 예산편성과정에서 정치적요인을 배제하고, 교육수요자 중심의 예산을 편성하기 위하여 ‘주민참여예산제’를 확대‧실시하여야 한다. 셋째, 예산심의과정에서의 투명성과 신뢰성 확보를 위해 예‧결산자문위원회를 내실화하고, 실효성 있는 공청회를 실시한다. 넷째, 지역교육발전을 위해 교육투자의 중복을 막고 투자효율성을 제고하기 위하여 시‧도교육청과지자체가 ‘시‧도교육 발전계획’을 공동수립하고, 일반자치단체의 예산 부담 및 사업실행 관리에 관한 내용을 조례에 명시하도록 한다.
마지막으로 교육행‧재정분야 전문가집단의 비판적 사고과정을 거친 본 연구를 계기로 한국 근대교육사 내내 논쟁거리였던 지방교육 행‧재정체제의 일반행‧재정체제와의 분리 독립을 비롯한 교육행‧ 재정의 전문성, 특수성, 정치적 중립성 등에 대한 논란을 잠재우고, 우리의 교육지원 역량 결집이 가능한 교육행‧재정체제를 구축하여 창의적 정책 아이디어가 현장까지 미치지 못하거나 왜곡되어 교육발전을 더디게 하는 문제를 풀어갔으면 한다.

Abstract ▼

The objective of this study is to propose the guidelines and plans for the advancement of the administrative and financial systems of local educational agencies in order to meet the needs and the demands of educational consumers, which requires the provision of effective and efficient educational se

The objective of this study is to propose the guidelines and plans for the advancement of the administrative and financial systems of local educational agencies in order to meet the needs and the demands of educational consumers, which requires the provision of effective and efficient educational services.
By proposing such plans, this research hopes to minimize confusion and conflict between the entities of general administration and educational administration of local governments and to play a role as a driving force that initiates the development of local education. To generate such plans, this study examined the current status of administrative and financial systems of local educational agencies and the issues that those systems faced.
In order to achieve the objective, this study identifies the core values and components of the advancement of administrative and financial systems, which creates the conceptual framework of the advancement of administrative and financial systems. As this study analyzes the current status and issues that educational administration of local educational agencies face and examines the reorganization of their roles and functions, it proposes the specific plans that enable the advancement of local educational administration. Simultaneously, this study presents the tasks for the enhancement of stability and rationality in the processes of obtaining sources of revenue, planning, deliberating and executing the budget by analyzing the present status of financial management of local educational agencies. In addition, this study’s proposal of plans focuses on network-oriented cooperation between local governments and educational agencies. The findings of this study were collected through literature review, case study, survey, consultation with educational experts, and policy seminars.
The advancement of administrative and financial systems of local educational agencies means improving the qualities of the ways in which local educational agencies are supported and managed in response to the changes in the policy environment, represented by the expansion of globalization and localization and networked systems and the furtherance of knowledge-based society. Its meaning also includes the meticulous and elaborate support for the educational field by establishing creative and stable administrative systems, which enables Korean education to achieve world-class educational competitiveness and satisfaction.
The conceptual framework of the advancement adopts “creativity”, “cooperation” and “efficiency” as its core values and “flexibility” and “respect for diversity”, “accountability” and “strengthening transparency” and “building trust” and “reinforcement of professionalism” as their operative principles that realize the aforementioned core values.
The identified problems of present administrative systems of educational agencies are as follows;
First, the hierarchical nature of educational administrative bodies ranking from the Ministry of Education, Science and Technology, Local Education Offices, and district education offices down to individual schools renders educational autonomy and the autonomous management of individual schools insufficiently and inadequately functioning. The overlapping functions and tasks among each level of educational administration might produce conflict among administrative bodies and result in administrative loss and inefficiency.
Secondly, because of their supervisory role of superior offices onto subordinate offices, which includes the controlling evaluation of educational input, procedures, output and outcome, these administrative procedures are rigid and lack flexibility.
Thirdly, although the Mayors/Governors are responsible for financing local education institutions based on the “Bill on Local Educational Autonomy” and the “Bill on Grant for Local Educational Finances,” which makes them indirectly voluntary participants in local educational administration, there have been problems such as duplicate investments caused by the lack of cooperation between Superintendents of Education and the Mayors/Governors.
Finally, there has been a great deal of criticism on educational administration, especially on the role of district education offices. For, district education offices only delegate policies from the superior offices to individual schools, yet, they do not substantively carry out supportive services for individual schools and their supervisory functions remain superficial.
In order to address these identified problems, the following suggestions have been made.
First, the system of educational administration needs to be modified for better administrative support and a new assessment system should be built for more outcome-focused evaluation rather than evaluating the entire process of educational administration.
Secondly, the Central government should give regional governments enough discretion about educational administrative responsibilities and the autonomy of the Education Offices’ functions should be strengthened along with their ability to plan, implement, adjust and compromise, and evaluate educational policies.
Thirdly, the role and functions of district education offices should be redirected toward providing more supportive services for individual schools.
They should carry out administrative duties that individual schools were responsible for, including the management of facilities, professional career counseling for students, recruiting and providing assistant teachers for individual schools under their jurisdiction. They should emphasize their function of school-related consultation.
Lastly, in order to strengthen the cooperative relationship between Superintendents of Education and Mayors/Governors, the position of an Education Coordinating Official should be created. The activities of “Council for Local Educational Administration” should be reinvigorated and the purpose of this Council should be redirected toward being a consultative group which decides the directions of educational policy including education budgeting and planning.
The present problem of the current system of local educational administration including Superintendent of Education, Members of the Board, and the Education Council is brought about by the flaws of the current selection process. Some skepticism about the lack of voters’ understanding of the qualifications of candidates for the position of Superintendents and the Members of the Board and high cost of campaigning for the general election has been pointed out.
Secondly, some of the institutional procedures such as the alleviation of required qualifications for the said positions and the discussion of merging the Education Board into the Education Council of the Regional Assembly could pose threats to maintaining professionalism and political neutrality of education.
Therefore, a new selection method for Superintendents of Education and Members of the Board is desired such as “restrictive general election” where constituents who are deeply invested in local educational issues can have a right to vote. However, at this point when the first general election for Superintendents and Board Members of 4 year term took place as a counter action against corrupted elections with school council members in the past, more strict supplementary procedures of the selection method should be devised. While maintaining the current method of selection rather than immediately returning to “restrictive general election”, “publicly managed election” in which candidates can campaign themselves with low expenses and cost can be executed. In order to enhance professionalism of Superintendents and Board Members, their qualifications to run in an election should be tightened such as having to have at least 5-10 years of teaching, research, and administrative experiences and more than 2 years of no political affiliation before being nominated for an election.
The legislation should be modified regarding the management of the Education Council as follows: the Education Council should increase the number of Board Members twice so that Board Members independently take the initiative to propose an educational bill and the Chairperson of the Education Council should be a Board Member.
The problems of the financial system of local education agencies are as follows:
First, the proportion of local educational grant is only 20 percent of the total internal revenue and the Ministry of Education, Science, and Technology requires the local government to prioritize its educational budget for designated projects and the 50 percent of its expenditure is personnel expenditure, which leaves little room for financial independence of local educational administration.
Secondly, the legally promised contribution from the Regional government has not smoothly provided to the Education Offices. In addition, the amount of non-mandatory contribution and subsidy for education costs varies depending on the perspective of the Mayors/Governors on education and the financial capability of the Regional Assembly because there is no legal basis or limitation to regulate the amount of educational investments, which might result in inequitable distribution of educational opportunities.
Thirdly, the likelihood of having political neutrality of education violated increases in the budgeting and reviewing processes for the Education Offices. As the Board of Education has been merged into the Education Council of the Regional Assembly, the political influences of voters become stronger and as a result, more budget can be allocated for expanding the physical facilities because it can produce a visible outcome rather than investing in the areas which can generate the development of local education in the long run.
Additionally, it seems to be difficult to maintain the stability and uniqueness of educational finances when the Board of Education is completely merged into the Regional Assembly and the education special account will be likely to be subordinated under the general account four years later.
In order to address these problems of the financial system of local education, the following recommendations have been made.
First, the matter of education tax which was introduced as a temporary earmarked tax should be adjusted and retained in order to secure stable sources of funds for local education. Education tax should be levied on new independent financial sources along with the discontinuation of the ways in which education tax was imposed as indirect, value-added taxes or it is necessary to find how to secure educational funds that are mandated as a fixed proportion of single tax revenue. A sound legal basis should be established for adequate educational investments that can be done by regional governments and new plans that can enable educational agencies to secure funds from the general account and that facilitates the subsidies provided by regional governments should take root in the in-service educational field.
Secondly, political factors should not play a role in the process of educational budgeting and the participation of constituents in the budgeting process should be affirmatively encouraged in order to meet the needs of educational consumers.
Thirdly, in order to obtain the transparency and trust in the budget review process, the Advisory Council for Educational Budget should be substantiated and public hearings should be held.
Fourthly, overlapping educational investments should be avoided for the efficient usage of funds and the development of local education. The development plans should be co-authored by the Education Offices and regional governments and relevant ordinances involving appropriate budgeting responsibilities of regional government and their execution management should be enacted.
Finally, the recommendations and suggestions made by this study should help to put an end to enduring controversies such as whether general administration and educational administration should be separated or merged and how it influences the issue of political neutrality of education or it enhances professionalism and uniqueness of education. Additionally, this study hopes to provide insight into how to generate creative policy ideas that further develop the educational administrative and financial systems that enable them to provide advanced supportive services for education.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 3
• 연구요약 ... 5
• 차례 ... 9
• 표차례 ... 13
• 그림차례 ... 18
• Ⅰ. 연구의 배경 ... 21
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 21
• 2. 연구 내용 ... 26
• 3. 연구 방법 ... 30
• 4. 연구 추진 체계 ... 37
• Ⅱ. 지방교육 행･재정 선진화 담론 ... 41
• 1. 이론적 배경 ... 41
• 가. 현행 교육행정체제의 적합성 논의 ... 41
• 나. 교육행정과 일반행정 간의 분리‧연계‧통합 논의 ... 42
• 다. 교육행정과 일반행정 간의 연계‧협력 인프라 ... 44
• 라. 연계･협력을 통한 지방교육재정 효능성 제고 ... 50
• 2. 지방교육행정체제의 변천과정 ... 52
• 가. 한국 최초의 지방교육자치제도 구조 ... 52
• 나. 지방교육자치제도의 변천과정 ... 61
• 3. 지방교육 행･재정 선진화의 의미와 과제 ... 83
• 가. 지방교육행정의 개념과 원리 ... 83
• 나. 지방교육행정 환경 변화와 선진화의 의미 ... 86
• 다. 지방교육행정 선진화의 주요과제 ... 90
• 라. 교육행･재정 선진화의 개념틀과 구성요소 ... 105
• Ⅲ. 지방교육행정체제의 현황과 문제 ... 123
• 1. 지방교육행정체제의 개념과 구조 ... 123
• 2. 지방교육행정체제의 위상 ... 125
• 가. 중앙과의 관계 ... 125
• 나. 지방자치단체 단위에서의 관계 ... 146
• 3. 교육감과 교육의원 선출 및 교육위원회 제도 ... 162
• 가. 교육감과 교육의원 선출제도의 현황과 문제 ... 162
• 나. 교육위원회 제도의 현황과 문제 ... 166
• 4. 지방교육 행정기관의 기능과 역할 ... 171
• 가. 시･도교육청의 기능과 역할 ... 172
• 나. 지역교육청의 기능과 역할 ... 184
• 다. 최근의 지방교육행정 기관 기능과 역할 조정 내용 ... 194
• Ⅳ. 지방교육행정체제 발전 방안 ... 201
• 1. 지방교육행정체제의 발전 방향 ... 201
• 가. 중앙-지방-단위학교의 분권화 ... 202
• 나. 일반행정과의 협력적 운영 강화 ... 205
• 다. 지방교육행정의 책무성 강화 ... 208
• 라. 지방교육행정의 전문성 강화 ... 211
• 2. 지방교육행정체제의 발전 과제 ... 214
• 가. 중앙과 지방의 관계 정립 방안 ... 214
• 나. 일반행정과 관계 정립 방안 ... 221
• 다. 단위학교와 관계 정립 방안 ... 223
• 라. 교육감 선출 방안 ... 225
• 마. 교육위원회 구성 및 운영 방안 ... 229
• 바. 지방교육청 기능 및 역할 조정 방안 ... 231
• 사. 지역교육청(교육지원청) 기능 및 역할 조정 방안 ... 233
• 아. 관계법령 정비 방안 ... 235
• Ⅴ. 지방교육재정체제의 현황과 문제 ... 239
• 1. 지방교육재정 구조와 현황 ... 239
• 가. 연도별 지방교육재정의 세입･세출 규모 변화 ... 239
• 나. 지역별 지방교육재정의 세입･세출 규모 비교 ... 241
• 다. 시･도교육청별 교육재정의 운영 여건 비교 ... 244
• 2. 일반자치단체의 교육비 지원 현황 ... 247
• 가. 시･도교육비 재원 구조 및 규모 ... 247
• 나. 법정전입금 ... 248
• 다. 비법정전입금 ... 253
• 라. 교육경비보조금 ... 255
• 마. 시사점 ... 255
• 3. 단위학교 재정 현황 ... 260
• 가. 2008년 학교회계 세입 분석 ... 260
• 나. 2008년 학교회계 세출 분석 ... 271
• 4. 지방교육행정기능 개편과 지방교육재정 운영 ... 277
• 가. 지방교육자치와 지방교육재정 운영 변화 ... 277
• 나. 지방교육행정기능 개편이 지방교육예산 확보과정에 미치는 영향 ... 279
• 다. 지방교육행정기능 개편이 지방교육예산 편성과정에 미치는 영향 ... 282
• 라. 지방교육행정기능 개편이 지방교육예산 심의과정에 미치는 영향 ... 284
• Ⅵ. 지방교육재정체제 발전 방안 ... 289
• 1. 지방교육행정기능 개편에 따른 지방교육재정 효율화 방안 ... 289
• 가. 지방교육재정 확보 관련 과제 ... 289
• 나. 지방교육재정 편성 관련 과제 ... 291
• 다. 지방교육재정 심의 관련 과제 ... 292
• 2. 지방교육재정 개선을 위한 일반자치단체와의 협력 방안 ... 293
• 가. 새로운 전제와 방향 ... 293
• 나. 일반자치단체와의 협력방안 ... 294
• 3. 단위학교 재정운영 선진화 방안 ... 296
• Ⅶ. 지방교육 행･재정체제 선진화 방안 ... 301
• 1. 요약 ... 301
• 2. 지방교육 행･재정체제 선진화 방안 ... 314
• 가. 분권과 분업의 교육행정 선진화 체제 구축 ... 315
• 나. 지방 교육행정에서 일반행정과 협력적 통치체제 구축 ... 317
• 다. 전문적 자율 기반의 교육 책무성 체제 구축 ... 320
• 라. 지방교육재정 역량 강화를 통한 선진적 예산 운용 실현 ... 321
• 3. 제언 ... 323
• 참고문헌 ... 327
• ABSTRACT ... 339
• 부록 ... 347
• [부록 Ⅰ] 설문지 : 지방교육행정체제 선진화 탐색 ... 349
• [부록 Ⅱ] 지방교육재정 운영 사례 분석 ... 367
• [부록 Ⅲ] 미국의 교육자치 기구 ... 414
• [부록 Ⅳ] 정책대안 구상도 ... 422
• 끝페이지 ... 427