초록 ▼

3. 주요 연구내용 및 결과
가. 선행 연구 등 기존 논의 검토
○ 배경적 논의로서 선행연구를 살펴본 결과 출연연과 관련한 연구들은 점점 주제가 다양화되면서 구체적인 전략 도출에 집중해가는 경향을 발견할 수 있었음
- 출연연 예산을 집중적으로 다룬 연구는 PBS 제도가 도입된 초기에는 제도의 성공적인 적용을 위한 연구가 주를 이루었으나 2000년대 들어서부터는 동 제도로 인한 성과를 인정하면서도 부정적인 영향을 개선하기 위한 보완점을 제안하는 연구가 증가함
- 특히 최근에는 예산만을 다룬 연구는 다소 줄어드는

3. 주요 연구내용 및 결과
가. 선행 연구 등 기존 논의 검토
○ 배경적 논의로서 선행연구를 살펴본 결과 출연연과 관련한 연구들은 점점 주제가 다양화되면서 구체적인 전략 도출에 집중해가는 경향을 발견할 수 있었음
- 출연연 예산을 집중적으로 다룬 연구는 PBS 제도가 도입된 초기에는 제도의 성공적인 적용을 위한 연구가 주를 이루었으나 2000년대 들어서부터는 동 제도로 인한 성과를 인정하면서도 부정적인 영향을 개선하기 위한 보완점을 제안하는 연구가 증가함
- 특히 최근에는 예산만을 다룬 연구는 다소 줄어드는 양상을 보이고 있음
○ 향후 출연연 예산정책에 있어서 핵심 과제로는 한국형 PBS제도로의 정착을 위한 세부전략들이 발굴되어야 한다는 점에 공감대가 있으며 이러한 내용이 제도개선의 골자가되어야 할 것임

나. 출연연 재정지원 관련 정책
○ 그간 정부의 출연연 재정지원과 관련된 정책은 크게 PBS 도입과정(~1996년), PBS 제도개선 논의과정(2001~2007), 그리고 출연금 비율 확대논의가 본격화되면서(2008~) 추진된 최근까지의 혁신방안 등으로 구분해볼 수 있음
○ 이 제도개선 과정에서의 정책적 목적을 정리해보면 출연연의 임무 몰입, 성과 제고,창의성 발휘를 위한 자율성과 안정성 보장으로 요약할 수 있음

다. 출연연 수행과제 현황 분석
○ 출연연이 고유 임무를 수행하고 있는가를 검토하는 방법의 하나로 출연연이 수행한 연구과제들의 정보를 대상으로 여러 가지 기준으로 분석 시도
○ 출연연이 수행한 정부수탁과제를 대상으로 부처별 현황을 살펴본 결과 2010년 이후로 교과부(현 미래부)와 지경부(현 산업부) 이외 부처들의 과제들의 늘어나는 현상을 볼수 있으며, 특히 2015년의 경우 복지부, 해수부, 환경부, 그리고 그 이외 부처의 비중이 더욱 늘어나 R&D 수행부처가 다양화되었음을 출연연 과제를 통해서도 알 수 있음
- 단일 부처 과제를 수행하다가 점차 다양화되는 기관은 항우연, 건설연 등임
- 다수 부처 과제를 수행하다가 더 다양화된 기관은 지질자원연, 기계연, 표준연, 화학연 등임
- 다양한 부처 과제를 수행중인 기관은 생명연과 KIST이 있음
- 전체적으로 예전에 기초기술연구회 소속 출연연들은 미래부, 산업기술연구회 소속 출연연들은 산업부 비중이 큰 편
○ 다음으로 과학기술표준분류를 기준으로 분석한 결과 대부분의 기관이 해당 기관의 영역과 부합하는 한 가지 분야의 영역을 집중적으로 다루고 있으며, 표준연과 생기연,화학연, 기계연 등은 상대적으로 여러 가지 분야의 연구를 수행하고 있음을 알 수 있었음
- 또한 종합연구소인 KIST와, 기초과학지원연 등은 다양한 영역의 연구과제를 고른 비중으로 수행하고 있음을 알 수 있었음
○ 마지막으로 연구개발단계별 현황을 분석한 결과 출연금은 기관의 고유과제들이므로 상대적으로 연구단계에 큰 영향을 받지 않는 것으로 볼 수 있었음
- 반면 정부수탁과제는 기관의 주요 기능에 부합하는 과제를 수주하는 것이므로 기초는 기초, 산업은 응용과 개발 쪽으로 특성화되는 모습을 발견함
○ 출연연의 연구성과는 논문과 특허를 예시로 살펴보았는데 점진적인 증가추이를 보여주고 있음
- 논문은 기초단계 연구에서의 비중이 가장 크고, 특허는 해외 특허의 등록이 국내 특허 등록보다 증가세가 높으며 해외 특허의 경우 기초연구에서의 비중이 개발연구와 비슷한 수준을 차지하고 있음
- 연구성과의 효율성을 검토하고자 DEA 분석을 시도하였으며, 그 결과 각 연도별 분석에서는 표준편차가 점감하고 있어 출연연간 성과의 격차가 감소하는 추세를 확인하였고, 3개년 분석결과 평균과 표준편차 고려 시 출연연 성과의 효율성이 전반적으로 상향평준화되고 있음을 시사
○ 연구 안정성 조건 측면을 보기 위하여 예산과 인력 등의 추이를 살펴보았는데 ’98년 부터 ’16년까지 정부예산의 연평균 증가율은 10.2%, 출연연 총예산은 7.8%를 나타냄
- 동 기간 출연금은 9.0%, 정부수탁연구비는 8.3%, 인력의 총원은 3.5%, 비정규직은 5.0%의 증가율을 보였음
- 최근 10년간(’07~’16) 출연연 총예산의 연평균 증가율은 6.5%, 동 기간 출연금의 연평균 증가율은 9.3%로 총예산보다 증가율보다 높은 것을 알 수 있음
- 출연금 비율은 ’98년 32.4%에서 ’16년 현재 평균 39.2%로 증가해왔으며 기관별로는 25% 미만에서 70% 초과하는 기관까지 다양하게 분포하고 있음
- 출연금으로 지원되는 인건비 비율은 ’05년 31.4%에서 ’16년 현재 53%로 증가하여 전체 출연금 예산보다 증가율이 높은 것으로 조사됨

라. 출연연 재정지원에 관한 인식조사
○ 출연연 재정지원을 주제로 설문조사를 실시한 결과, 정부의 제도개선 정책은 출연연 육성에 부합하게 추진되고 있다고 생각하지는 않았는데 그 이유는 정책적, 추진과정측면, 현실적 측면으로 구분해볼 수 있었음
- 특히 기초과학과 응용기술 정책이 다른데 출연연에는 함께 적용해야 하므로 라는 이유가 가장 많은 응답률을 보였음
- 그러나 이러한 논의를 통해 출연금 비율이 확대되고 출연연의 책무성과 자율성이 균형을 찾아가고 있다고 평가하는 한편, 기관의 장기적 비전보다 정책 시류에 민감하게 되는 현상에 대해서는 부정적으로 인지하고 있었음
- 전체적으로 정부의 노력으로 재정지원제도가 개선되고 있는가에 대해서는 찬반이 엇갈리나 동의하지 않는 의견이 조금 더 우세한 것으로 조사
○ PBS를 둘러싼 여러 가지 문제제기에 관하여 기관 운영에 있어서 예산이라는 기능의 중요성 때문이라고 생각하는 사람들이 가장 많았고 제도에 대한 객관적인 분석 없이 평가하는 경향이 있다는 점도 지적됨
- 기업 소속 응답자의 경우 이제 우리나라 R&D 수준을 감안하면 PBS 존폐논쟁에서 벗어나야 한다는 의견에 많이 동의하는 특징을 보였음
○ 응답자들은 출연연이 현재 우리나라 과학기술혁신시스템 내에서 중요하다고 생각하고 있으나 그에 비해 역할을 잘 수행하고 있는가에 대해서는 동의와 비동의가 공존하는 모습을 보였음
- 그에 대한 근거는 출연연 자체와 정책적 측면 등으로 다양했으며 소속기관별로도 차이를 보이고 있음
○ 출연연 예산지원제도에 대하여 지속적으로 개선의 필요성이 제기되는 이유에 관해서는 기본적으로 출연연의 연구 자율성 이슈와 정부의 성과주의 등은 바탕 철학이 달라서라는 의견이 가장 많아서 다루기 어려운 이슈라고 인지하고 있었음
○ 향후 PBS의 정착방향으로는 기관 미션에 부합하는 기본 연구비는 진정한 의미의 묶음예산으로 지원해야 한다는 의견에 과반수 이상이 선택하였고, 아울러 가장 필요한 제도개선 방안으로 기관별 특성을 감안한 출연금 비율 도출과 안정적 운영비 지원과 기관 미션에 몰입할 수 있는 기본 출연금 지원, 그리고 이에 부응하는 출연연 내부 혁신 병행이 필요하다는 의견으로 수렴됨
- 출연연 재정지원전략 수립 시 가장 중요한 기준에 대해서는 장기적 비전 실현을 위한 지속성, 기본적인 운영비의 안정적 지원, 연구 자율성, 공공기관으로의 책무성,연구성과 등 효율성, 과학기술의 사회적 역할에 대한 대응성 순으로 조사됨
○ 심층 인터뷰 결과의 주요 내용으로는 출연연이 수행해야 하는 임무의 성격과 정부의 재정지원 정책간의 기본적인 특성의 차이가 무엇보다 가장 중요한 핵심으로 논의됨
- 이러한 근본적인 차이로 인하여 출연연의 임무 몰입환경 측면, 그리고 성과관리 측면,그리고 정책의 추진과정에서의 호흡 등 여러 가지 부정합성이 발생한다고 인식하고 있었음
- 출연연 임무는 장기간 소요되는 공공연구, 창의적 모험 연구, 대형 기반연구 등을 들수 있는데 이를 위한 조건은 연속성과 지속성, 그리고 자율성임. 그러나 재원지원정책은 단기적으로 가시성과가 필요한 PBS체제, 중소기업 지원의 경우에도 사업화가 가능한 연구가 중요함. 지속성과 단기성이라는 특성이 충돌하는 현실임
- 출연연이 담당해야 할 연구들의 특성도 다양하고 대학과 기업을 연계하는 기능을 수행함과 동시에 경쟁하는 상황이며 과제를 수주하다 보니 연구주제나 결과물도 다양해짐. 따라서 고유 임무의 몰입해야 하는 출연연이 다양성으로 귀결됨
- 연구외적 업무로 인한 연구과정의 비효율성, 정량적 성과 달성의 강박관념, R&D의 실패가능성을 성과로 보완하기 위한 형식주의 등 공공영역의 성과주의 이슈가 또 다른 쟁점의 하나임
- 마지막으로 정책의 추진과정의 속도가 빨라서 장기적 연구가 필요한 출연연이 유행에 민감하게 사업을 재배치하거나 문제점 개선 또는 해외사례 도입 시에도 처방과 면밀한 분석에 의하지 못하는 등 신중함과 추진력이 갈등관계를 형성함

마. 출연연 재정지원의 방향성 제언
○ 무엇보다 국가 차원에서 R&D의 특성을 반영한 기본 철학을 수립하고 공유해야 함
- 모든 공공정책 수립의 출발이 되면서 그 어떤 환경 변화와 정치적 요구에도 일관성을 유지할 수 있는 저력은 바로 이러한 기본 철학과 배경에서 나오기 때문임
○ 영국의 홀데인 원칙, 독일의 하르나크 원칙처럼 과학기술인에 대한 신뢰와 과학기술분야의 전문성에 대한 인정이 공적자금 투입에 대한 막중한 책임성을 부여하는 선순환구조를 형성한다는 점을 강조하고자 함
- 우리나라의 경우 이러한 원칙은 없지만 과학기술기본법에 기본 이념으로서 과학기술인의 자율성과 창의성이 존중받도록 하고, 국가 등의 책무로서 과학기술인의 자율을 바탕으로 과학기술 활동을 수행하도록 명시되어 있음
- 따라서 다시 새로운 원칙이나 제도를 만들 것이 아니라 이러한 내용을 기본으로 하여 R&D 정책의 큰 방향과 기준을 선언하고 공감대를 확보하여 모든 과학기술 정책에 기반이 되도록 바꿔나가야 할 필요가 있다고 봄
○ 정부는 거시적인 차원의 일, 정부만이 할 수 있는 총괄이나 조정 역할에 우선순위를두어 전체 토양을 만들고 세부적이고 미시적인 기능은 연구회와 출연연으로 점차 이양함으로써 책임성과 자율성을 동시에 부여하는 것도 검토해볼 필요가 있음
- 세부적인 계획과 방법까지 세밀한 조정을 하게 되면 전체적인 방향성을 간과하기가 쉬우므로 이러한 역할은 현장에 맡기고 정부는 전체적인 방향성이 맞는지, 상위 계획에 부합하는지, 기존 제도와 충돌하지는 않는지, 출연연의 성과가 출연연의 설립목적에 기여하고 있는지 등에 더 집중하는 역할분담이 필요함
○ 현재 우리나라 R&D 환경에서는 유독 출연연만을 향한 질책도, 그렇다고 출연연들만의 자존감도 모두 적절하지 않다고 사료됨
- 그러나 변화의 동인은 내부에서 시작되었을 때 가장 큰 추진력을 얻을 수 있으므로 출연연 자체의 노력이 그 무엇보다도 중요한 요소일 것임
- 기업과 대학, 그리고 정부라는 고객의 시선을 의식하고 냉철한 반성과 판단이 현재 출연연의 지난한 정체기를 타개할 유일한 돌파구라고 제안함
○ 출연연 재정지원제도와 관련하여서는 PBS가 야기한 문제점도 있지만 일정 부분 장점도 있었고 그 장점 때문에 드러나지 않는 샤이PBS도 있다는 점 등을 포괄적으로 감안하여 이제 출연금 비율에만 집착한 소모적 논쟁은 점차 줄여가야 할 시기라 생각함
- 그보다는-출연연 성과를 모두 유형화‧정량화하기는 어렵지만-데이터를 근거로 검토하는(data based review) 노력이 더욱 필요한데 출연연이 어떤 중요한 기능을 수행해 왔으며 그 기능 수행에 정부의 재정지원이 어떤 역할을 했는지에 대한 분석이 매우 중요하며 그것이 바로 예산확보 전략, 출연금 확보에 더욱 유효할 것이기 때문임
○ 예산편성과 관련하여서는 출연연의 연구주기와 단년도 예산편성체계를 조화시킬 수 있는 방법들이 고안되어야 하는데 정부와 출연연은 예산을 두고 이해충돌의 소모전을 할 것이 아니라 이 차이를 극복할 수 있는 방안들을 함께 고민하고 설계하는 것이 제도개선의 주요 골자가 되어야 할 것임
- 제4장에서 출연금 비중은 그동안 확대되어 온 것을 실제 데이터를 통해 확인할 수 있었고 또 관련자들의 인식도 출연금이 확대되었다는 변화에 동의하고 있어서 그간 정부의 제도개선이 어느 정도 효과가 있었다고 할 수 있음
- 따라서 앞으로는 출연금 비율에 대한 일률적이고 전체적인 확대 논의는 줄이고, 각 출연연별로 미션 수행과 성과 달성에 가장 적합한 비율인지 기관 특성을 바탕으로 점검하는 각론이 필요할 것임. 즉, 전체적인 평균비율이 아니라 기관별로 출연금 비율이 그 기관이 기능과 역할을 수행하기에 적합한 수준인지를 검토하는 단계로 들어가야 함
- 그러한 방법의 하나로 각 출연연을 출연금 비율과 전체 인건비 중 출연금이 차지하는 비율(안정적 인건비)을 기준으로 구조화하고, 기관별 출연금 결정 시 향후 의도하는 출연연의 임무의 성격에 따라 체계적으로 검토하고 조정하는데 활용하는 방법이 있음
- 또한 기관 미션에 부합하는 기본 연구비는 진정한 의미의 묶음예산, 즉 정부는 총액과 방향성만 정하고 기관의 자율성과 책임성에 맡기는 방식의 적용을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있음
- 출연금이라는 측면에서 보면 정부가 반대급부 없이 지급하는 안정적인 재원임에는 맞으나 차년도 예산편성 시기에는 출연연의 주요사업도 검토하게 되므로, 해외 사례에서 정의하는 묶음예산과 완전히 일치한다고 보기 어려움
- 그렇다고 대규모 예산의 검토를 간소화하는 것이 가능한 것인가에 대해서는 이견이 있을 수 있으므로 출연금 사업을 구분하는 방법을 구상해볼 수 있음
- 그 기관만의 고유 미션에 해당하여 기관의 존립과 관련된 사업예산에 한하여 고정적인 묶음예산방식으로 세부 검토를 최소화하고, 이외의 사업들은 검토의 탄력성을 유지하는 등 차별화하는 것이 보다 바람직할 것으로 판단됨
- 물론 고유 미션에 해당하는 사업의 규모가 전체가 되지 않도록 일정 비율의 가이드라인을 설정하는 것이 필요할 것이고, 묶음예산(고정) 비율 범위를 설정해둠으로써 정부는 그 이외의 사업 검토에 에너지를 더 집중할 수 있고 출연연은 주어진 범위내에서 효율적인 예산전략을 수립하는 역할분담으로 유도해가야 할 것임
- 이를 위한 방법으로 예산편성과정에 참여하는 각 주체를 구분하고 출연연의 사업별로 그 특성에 따라 심의과정을 차별화하는 방안을 제안하고자 함. 이를 통해 예산과정은 간소화하면서도 주체별 역할을 강조함으로써 R&D의 전문성과 재정 전문성이 조화를 이룰 수 있을 것이라 기대함

( 출처: 요약문 6p )

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 제출문 ... 3
• 요약문 ... 5
• 목차 ... 17
• 표목차 ... 20
• 그림목차 ... 22
• 제1장 서 론 ... 25
• 제1절 연구의 배경 및 목적 ... 27
• 1. 연구 배경 ... 27
• 2. 연구 목적 ... 28
• 제2절 연구의 범위 및 방법 ... 29
• 제2장 기본 논의 검토 ... 31
• 제1절 연구 경향 ... 33
• 1. 출연연과 관련된 선행연구 ... 33
• 2. 출연연 예산 관련 연구 경향 ... 34
• 제2절 출연연 현황 ... 36
• 제3절 출연연 재정지원제도 ... 39
• 1. 출연연 재정운영체계 ... 39
• 2. 출연연 재정관련 주요 이슈 ... 42
• 제3장 출연연 재정지원 관련 정책 ... 43
• 제1절 PBS 도입과정(~1996) ... 45
• 1. 도입배경 ... 45
• 제2절 PBS 제도개선 논의과정(2001~2007년) ... 48
• 1. PBS의 성과와 한계 ... 48
• 2. PBS의 개선 논의 과정(2001~2007년) ... 50
• 제3절 최근 정책 추진현황(2008~2016년) ... 54
• 1. PBS 개선의 실행 ... 54
• 2. 현 정부의 PBS 제도 개선 ... 57
• 제4장 출연연 수행과제 현황 분석 ... 63
• 제1절 고유 임무 수행 측면 ... 65
• 1. 출연연 수행과제의 부처별 현황 ... 65
• 2. 출연연 수행과제의 과학기술표준분류별 현황 ... 70
• 3. 출연연 수행과제의 연구개발단계별 현황 ... 75
• 제2절 연구성과 제고 측면 ... 81
• 1. 연구회 소속 출연연의 연구성과 추이 ... 81
• 2. 출연연 연구성과 효율성 분석사례 ... 84
• 제3절 연구 안정성 측면 ... 87
• 1. 총 예산 추이 ... 87
• 2. 출연연 인력 추이 ... 92
• 3. 출연금 추이 ... 92
• 제5장 출연연 재정지원에 관한 인식조사 ... 97
• 제1절 설문조사 결과 ... 99
• 1. 출연연 재정지원제도 개선의 결과 및 변화 인식 ... 101
• 2. PBS와 출연금 비율 ... 104
• 3. 출연연에 대한 인식 ... 106
• 4. 향후 개선방향에 관한 인식 ... 108
• 제2절 심층 인터뷰 결과 ... 112
• 1. R&D 정책 전문가 ... 112
• 2. 출연연 소속 연구원 ... 114
• 3. 출연연 예산 업무 담당자 ... 118
• 제6장 출연연 재정지원제도 개선을 위한 제언 ... 121
• 제1절 해외 공공연구기관 운영사례와 시사점 ... 123
• 1. 독일 사례 ... 123
• 2. 일본 사례 ... 135
• 3. 영국 사례 ... 142
• 4. 미국 사례 ... 154
• 제2절 출연연 재정지원제도 개선을 위한 제언 ... 166
• 1. R&D 기본철학 수립 ... 166
• 2. 예산편성 주체별 역할분담 강화 ... 168
• 3. 출연연 내부의 변화 동인 촉발 ... 170
• 4. 예산편성과정의 체계성 제고 노력 ... 172
• 제7장 결론 및 시사점 ... 179
• 제1절 결론 및 시사점 ... 181
• 1. 요약 ... 181
• 2. 시사점 ... 184
• 참고문헌 ... 187
• 별첨자료 ... 191
• 끝페이지 ... 210