초록 ▼

UNDP(2001)에 따르면 최근 50년(1950-2001) 동안의 자연재해으로 인한 경제적 손실은 700억 달러 이상 급격히 증가하고 있으며, 가난한 국가의 경우 자연재해는 그 나라가 감당할 수 없는 경제적 손실을 입히는 것으로 조사되고 있다. 우리나라의 경우도 자연재해피해의 증가에 있어 예외가 아니다. 2002년, 2003년 태풍 매미 및 루사의 영향은 자연재해 피해액을 10조원 가까이 이르게 하여 이전 40년 동안의 자연재해 피해액을 합쳐놓은 것과 비슷한 금액을 보이고 있다.
그러면 전 세계적으로 또한 국내적으로 왜 이렇

UNDP(2001)에 따르면 최근 50년(1950-2001) 동안의 자연재해으로 인한 경제적 손실은 700억 달러 이상 급격히 증가하고 있으며, 가난한 국가의 경우 자연재해는 그 나라가 감당할 수 없는 경제적 손실을 입히는 것으로 조사되고 있다. 우리나라의 경우도 자연재해피해의 증가에 있어 예외가 아니다. 2002년, 2003년 태풍 매미 및 루사의 영향은 자연재해 피해액을 10조원 가까이 이르게 하여 이전 40년 동안의 자연재해 피해액을 합쳐놓은 것과 비슷한 금액을 보이고 있다.
그러면 전 세계적으로 또한 국내적으로 왜 이렇게 자연재해의 경제적 피해가 급격히 증가하고 있는가? 그 두 가지 해답은 자연재해 유발의 내적요인과 외적요인으로 설명된다. 내적요인은 인구의 급격한 증가와 더불어 무분별한 도시개발의 확산이 자연재해를 유발하고 있다는 것이며 외적요인은 기후변화로 인해 발생되고 있는 폭우, 해수면 상승 등이 자연재해로 이어지고 있다는 것이다. 본 연구는 자연재해 피해의 증가에 있어 내적요인에 초점을 맞추고 있다.
본 내적요인은 자연재해 예방을 위한 “합리성”이란 개념으로도 설명된다. 자연재해를 예방하는 데 있어 합리성이란“재해발생 가능성이 있는 지역을 파악하고 그 지역의 이용 및 개발을 제한하는 것”이다. 최근까지 인류는 구조중심의 자연재해 대처방법, 즉 토목적 댐 또는 제방건설, 등으로 자연을 극복하려고 하였다. 이와 동시에 환경적으로 민감한 지역(environmental sensitive area), 즉 홍수터에 계속하여 도시개발을 확대하여 왔다. 최근에 발생한 2005년 허리케인 Katrina로 인한 미국 뉴올리언즈사건과 2006년 여름 우리나라의 수해에서도 볼 수 있듯이 이처럼 “합리성”에 반하는 대처방안은 엄청난 정신적, 물질적 피해를 야기하였다.
따라서 본 연구에서는 개발확산과 자연재해 피해의 연관성과 함께 이를 방지할 수 있는 제도적 방안을 고찰한다. 즉, 환경적으로 민감한 지역, 다시 말하면 자연재해가 예상되는 지역에서의 개발확산을 막고, 그러한 지역을 환경적으로 보호하고, 보전하는 방안을 마련하는 것이다. 특히 본 연구는 대안으로써 자연재해의 인명 및 재산피해를 감소하면서 동시에 친환경적인 토지이용계획 및 관리를 통한 “자연재해완화정책(hazard mitigation policy through land use planning)”을 제안한다.
도시의 개발이 홍수를 더욱 크게 확대하고 있다는 연구 가정들을 논증하기 위해, 본 연구에서는 최근 10년 동안 홍수터에서의 도시개발 확대가 이루어졌는지에 대해 한국의 강원도 인제군 홍수피해 사례와 미국의 텍사스 오스틴시 사례를 다룬다. 우리나라 인제군 사례에서는 항공사진을 통한 홍수전 지역과 홍수 후 지역간의 비교를 다루며, 미국 오스틴시 사례에서는 홍수터지도를 가지고 지리정보시스템(GIS)을 통해 공간분석자료를 제시하였다. 또한 전국을 대상으로 최근 10년간 도시화에 따른 홍수피해액 변화추이를 분석하여 도시개발이 홍수를 더욱 부추기고 있다는 가정을 확인해보고자 하였다.
또한 본 연구에서는 제방 일변도의 구조적 접근방법, 수해재발을 부추기는 원상복구, 재해예방을 위한 제도적 장치의 미흡, 무질서한 도시개발과 저지대 개발 등 합리성에 반하는 국내 자연재해 대처의 근본적인 문제점들을 진단하고자 하였다.
한편 미국에서 제기되고 있는 자연재해완화정책의 핵심인 토지이용계획 및 관리에 관한 구체적인 효과성 연구로서 각각의 토지이용수단에 대한 실효성을 검토하고, 지방정부가 성공적인 자연재해정책 채택 및 집행을 수행할 수 있는 방안에 대한 요인연구를 수행하였다. 이처럼 자연재해완화정책 및 홍수터 관리방안을 효과적으로 활용하고 있는 미국의 사례를 소개하여 시사점과 국내 적용가능성을 타진해보았다.
결론적으로 본 연구는 토목적․구조적 대책으로는 매년 점점 빈도나 강도에서 강해지는 자연재해에 대처하는 데 한계가 있다는 점과 함께 비구조적이고 장기적인 재해완화 정책들에 대한 정책적 노력이 필요함을 밝힌다. 토지이용계획 및 관리를 통한 자연재해 완화정책은 기존의 댐과 제방 등을 통한 단기적이며 구조적 접근방안을 극복할 수 있는, 장기적이고 친환경적 해결방안임과 동시에 사회․경제적인 면에서도 지속가능한 사회로 향한 패러다임으로서, 자연재해를 완화하기 위해 본 연구에서 제안하는 제언은 다음과 같다.
첫째, 토지이용계획 및 관리를 통해서 오픈 스페이스를 보존(open space preservation)하고 무분별한 도시개발의 확산을 금지해야 한다. 둘째, 홍수터를 효율적으로 관리하여야 한다. 홍수터관리방안은 홍수가 인간과 지역사회에 끼치는 영향을 완화하기 위해 고안된 프로그램으로 구성되며, 홍수다발지역의 개발을 제한하는 토지이용계획과 규제, 범람원의 천연자원과 기능을 유지하고 보수하는 것 등을 포괄한다.
셋째, 토지이용계획 및 관리를 통한 친환경적 자연재해완화정책을 위해 다음과 같은 제도적 방안이 선행되어야 한다.
○ 홍수터 내의 토지이용이 규제되어야 하고 홍수터 지도가 시급히 작성되어야 한다. 홍수터를 과학적으로 측정․분석하여 홍수터 내에서의 개발행위를 토지이용계획 및 관리를 통해 규제하는 것이 절실히 필요하다. 현재 우리나라에서도 2006년 이후 지자체가 홍수 흔적도지도 등을 작성하는 것을 의무화시키고 있으나 실제 지자체가 이를 이행하고 있는 수는 극히 미약한 것으로 보고되고 있다. 이는 지자체 수준에서는 비용문제 등으로 인해 어려울 것으로 보이며 중앙정부기 신속히 나서야 할 것으로 보인다.
○ 도시계획과 자연재해완화계획이 상호 긴밀하게 연계되어야 한다. 홍수가 빈번히 일어나거나 일어날 가능성이 있는 홍수터지역을 파악하고 각 지역의 기본계획에 있어서의 토지이용계획 수립 당시에 그러한 점을 고려하여 개발계획을 수립한다.
○ 천변저류지와 (습지)공원이 상호 연계되어야 한다. 수해방지를 위해 하천 제방만을 증축하는 사업으로는 매년 높아지는 홍수위에 대처하는 데 한계가 있음을 인식하고 친환경적 홍수대책방안으로서 하천변 농경지나 나대지 등의 홍수터를 매입하여 천변저류지로 이용하는 것이 바람직하다.
○ 재해복구시 환경성 검토가 병행되어야 한다. 수해발생시 정부는 빠른 시기 내에 그 지역의 홍수터와 같은 재해발생가능지역을 파악하여야 하며 이에 대한 환경성 검토를 마친 뒤 수해복구를 지속가능한 발전전략에 맞추어, 재해에 노출된 지역을 규제하고 보전하는 전략을 수립하고, 이러한 지역이 사유지일 경우 토지매입 등을 통해 근본적으로 자연재해를 완화하는 정책적 노력을 기울여야 한다.

(출처 : 국문요약 5p)

Abstract ▼

This research examines the relationship between natural hazard damage (like flood damages) and urban development in environmental sensitive areas (like floodplain). Current structural approaches such as dams and levees to reduce hazard damages are criticized because of their threats to environmental

This research examines the relationship between natural hazard damage (like flood damages) and urban development in environmental sensitive areas (like floodplain). Current structural approaches such as dams and levees to reduce hazard damages are criticized because of their threats to environmental sustainability. Through an empirical study, this research proposes an environmentally sustainable approach, that is, ʹhazard mitigation policy.ʹ The hazard mitigation policy employs land use planning and management whose ʺnon‐structural approachesʺ are important tools to reduce natural hazard damages. The hazard mitigation policy through land use planning and management is a long term policy that aims at sustainable development by both removing sprawls in environmentally sensitive areas and preserving the environmental sensitive areas as parks or open space.

(출처 : Abstract 181p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 언 ... 3
• 국문 요약 ... 5
• 목차 ... 9
• 표목차 ... 13
• 그림목차 ... 15
• 제1장 ․ 서 론 ... 17
• 1. 연구 배경 ... 17
• 2. 연구 목적 및 내용 ... 19
• 3. 연구방법 ... 21
• 4. 선행연구의 현황 및 차별성 ... 22
• 제2장 ․ 이론적 고찰 ... 25
• 1. 자연재해-개념과 기후변화 ... 25
• 1.1 개념 ... 25
• 1.2 기후변화와 자연재해 ... 27
• 2. 재해완화 ... 30
• 3. 재해완화정책 ... 33
• 3.1 구조적 접근방안에서 비구조적 자연재해완화정책으로 ... 33
• 3.2 토지이용계획 및 관리를 통한 자연재해완화정책 ... 36
• 제3장 ․ 한국의 현황 및 문제점 -자연재해와 도시개발의 관계 ... 42
• 1. 한국의 홍수피해와 도시개발 ... 42
• 1.1 자연재해피해와 도시화 ... 43
• 1.2 강원도 인제군(2006년) 홍수피해 사례연구 ... 45
• 1.3 홍수터를 고려하지 않은 도시개발 사례 ... 48
• 2. 한국의 홍수 대처방안의 현황 및 문제점 ... 53
• 2.1. 한국에서의 재해대처역사 ... 53
• 2.2. 홍수와 관련된 법규 및 규제정책 ... 55
• 2.3. 한국의 홍수대처 정책: 현황 및 문제점 ... 58
• 제4장 ․ 외국사례 검토 및 적용가능성 -미국홍수완화정책을 중심으로 ... 72
• 1. 미국 연방정부의 친환경적 재해 대비의 방향 ... 73
• 1.1 비구조적 접근방안으로서의 완화(mitigation)에 대한 선호 ... 74
• 1.2 토지이용계획을 통한 완화와 지속가능성의 통합 ... 74
• 1.3 지방(local)정부의 중요성 ... 75
• 1.4 연방정부 역할의 개혁 ... 75
• 1.5 새로운 연대의 건설 ... 76
• 2. 미국 지방정부의 재해완화정책 ... 76
• 2.1. 텍사스주 오스틴시(Austin) 사례: 홍수터지역에서의 도시개발확대 및 홍수터관리 ... 78
• 2.2. 오클라호마주 툴사시(Tulsa)사례: 범람원 매수 및 재조정 정책 ... 87
• 3. 미국의 홍수터관리 프로그램(Floodplain Management Program) ... 98
• 4. 시사점과 적용가능성 ... 101
• 제5장 ․ 한국의 친환경적 자연재해 완화정책제안 ... 103
• 1. 토지이용계획 및 설계 - 입지 및 환경설계 ... 103
• 1.1. 도시계획에의 반영 및 용도지역제(zoning) 측면 ... 104
• 1.2 사전재해영향성·사전환경성 제도 활용 측면 ... 121
• 1.3. 저강도 개발(low impact development) 및 천변저류지 도입방안 ... 125
• 2. 토지이용관리 - 재해위험지구관리, 유역통합관리, 습지보호, 수변구역 및 토지매수 ... 135
• 2.1 재해위험지구관리 ... 135
• 2.2 유역통합관리(Integrated Watershed Management) ... 137
• 2.3 습지보호지역 관리 ... 152
• 2.4 수변구역 및 토지매수 제도 ... 154
• 3. 홍수지도 작성 ... 158
• 3.1 홍수지도의 개념 및 관련 법 ... 158
• 3.2 홍수지도 제작 현황 ... 161
• 3.3 홍수지도 제작 및 활용의 문제점 ... 167
• 제6장 ․ 요약 및 결론 ... 170
• 참고 문헌 ... 173
• Abstract ... 181
• 끝페이지 ... 181