초록 ▼

연구의 배경 및 목적

○ UR 협상에 의한 AMS 한도 감축과 쌀 협상 및 DDA 협상에 의한 시장개방 폭 확대 등으로 기존의 수매제가 지속되기 어려운 상황에 직면하여 2004년 양정개혁을 통해 농가 소득지지 및 식량비축 기능을 담당하던 수매제를 폐지하고 쌀소득보전직불제와 공공비축제를 도입하여 농가소득 보전과 식량 비축 기능을 수행하도록 함.

○ 공공비축제가 도입된 지 10년 이상 경과되었으며 현재 공공비축제 운용은 제도 도입 당시와 차이를 많은 차이를 보이고 있음.
- 제도 도입 당시 비축물량은 FA

연구의 배경 및 목적

○ UR 협상에 의한 AMS 한도 감축과 쌀 협상 및 DDA 협상에 의한 시장개방 폭 확대 등으로 기존의 수매제가 지속되기 어려운 상황에 직면하여 2004년 양정개혁을 통해 농가 소득지지 및 식량비축 기능을 담당하던 수매제를 폐지하고 쌀소득보전직불제와 공공비축제를 도입하여 농가소득 보전과 식량 비축 기능을 수행하도록 함.

○ 공공비축제가 도입된 지 10년 이상 경과되었으며 현재 공공비축제 운용은 제도 도입 당시와 차이를 많은 차이를 보이고 있음.
- 제도 도입 당시 비축물량은 FAO 비축 권고 수준 등을 참고하여 쌀 소비량과 연계되도록(소비량의 일정비율) 설정하였으며, 향후 소비량의 변화에 따라 재설정하기로 함. 하지만 그동안의 쌀 소비량 감소추세를 반영하지 못하고 2008년 이후 같은 수준을 유지하고 있음.
- 공공비축미는 양곡연도 말에 비축규모가 일정하도록 매입량과 동일한 물량의 비축미를 시장에 방출하는 회전비축원칙을 설정하였으나 당해 매입량을 시장에 방출하여 고미가 누적되는 현상이 발생함.
- 사후정산을 전제로 지급되는 우선지급금은 수확기 가격 지지를 위한 인상 요구가 많아 산정기준이 빈번하게 변화함.

○ 이처럼 공공비축제가 도입 당시의 취지와 달리 운용되어 오고 있으며 국내외 쌀 산업의 여건도 크게 변화함에 따라 공공비축제 운용에 대한 재검토가 필요함.

○ 본 연구에서는 양정개혁으로 인해 2005년부터 식량안보 목적으로 도입된 공공비축제의 운영 실태를 점검하고 운영과정에서 나타나는 문제점을 파악하고 대내외 여건변화를 반영한 제도 운영 개선방안을 제시하고자 함.
- 공공비축제 개선방안은 현실적 제약을 고려하여 단기 개선방안과 중기 발전방향으로 구분하여 제시함.
- 단기적으로 시·도별 물량배정 방식, 우선지급금 지급 수준, 적정 비축물량에 대해 개선방안을 제시함.
- 장기 발전방향으로는 양곡관리법과 WTO 규정을 준수하고, 대내외적인 환경 변화를 반영한 공공비축제의 방향을 제시함.

연구방법

○ 연구 목적을 달성하기 위해 국내외 비축제도와 관련된 선행연구 검토, 공공 비축제 운영 실태 점검, 농가 및 산지유통업자 설문조사 자료 분석, 관련 전문가 협의회 등을 통해 운영과정에서 나타나는 문제점을 파악함. 또한, 소비자들의 공공비축제에 대한 인식을 알아보기 위한 소비자 설문조사 자료를 분석함.

운영 실태 및 운영과정의 문제점

○ 비축물량은 쌀 소비량과 연계되도록 소비량의 일정 비율로 설정하고, 소비량의 변화에 따라 재설정하기로 하였으나, 소비량 감소추세를 반영하지 못하고 2008년 이후 같은 수준을 유지하고 있음.

○ 시·도별 물량 배정이 전년도 매입실적을 중심으로 이루어짐에 따라 재배면적이나 생산량과 같은 생산현황이 제대로 반영되지 않으며, 일부 시·도에 공공비축미 배정이 편중 및 심화되는 문제가 발생함. 또한, 물량 배정 기준인 품종제한 참여 실적의 효과가 미비한 상황임.

○ 수확기 가격 지지를 위한 인상요구 등으로 우선지급금은 산정기준이 빈번하게 변화함.

○ 공공비축미 매입가격은 전국 단일가격을 적용함에 따라 산지가격이 상대적으로 낮은 지역은 산지가격 대비 매입가격이 높아 가격보전 효과가 발생함.

○ 현재의 비축미 매입은 각 농가를 대상으로 매입이 이루어짐에 따라 각 농가를 대상으로 비축미의 수량과 품질을 검수하기 때문에 비용, 행정력 등이 많이 소요됨. 또한, 농촌의 고령화 및 부녀화 현상을 반영하지 못하여 각 농가의 벼 건조 및 정선작업을 위한 노동력 부족 현상이 심화되고 있으며, 농가별 품질이 상이하여 품질관리가 어려움.

단기 개선방안

○ 시·도별 물량 배정방식에서 나타나는 문제점들을 보완하기 위해 재배면적의 반영 비율을 높이는 방향으로 기준을 변경하여야 하며, 품종제한 참여실적을 강화하여야 함.
- 재배면적의 비중을 높여 생산현황을 제대로 반영할 수 있으며, 일부 지역에 배정 물량 편중심화 현상을 해소할 수 있음.
- 농촌진흥청이 선정한 ‘최고품질 벼’, 농림축산식품부과 한국소비자단체협의회가 선정한 ‘우수 브랜드 쌀’의 품종 등으로 품종을 제한하여 양보다는 질을 선호하는 소비패턴과 부합하면서 품종제한 실적을 강화할 수 있는 방안임.

○ 우선지급금의 최대 지불 수준은 수확기 가격과 상관관계가 높은 단경기 가격 혹은 8월 산지 쌀값의 85% 수준으로 설정하여야 함.
- 1985년부터 2015년 자료를 이용하여 8월 산지 쌀값 대비 수확기 가격비율의 누적확률을 분석한 결과, 누적확률이 85% 이하가 될 확률은 거의 없는 것으로 나타남.

○ 비축미 방출작황지수, 소비자의 가격 상승 감내 수준, 정부 실수요 물량을 모두 고려한 적정 비축률은 현재 기준 비축률과 비슷한 18.0%이며, 비축물량은 쌀 소비량 변화와 연계하여 3년마다 조정하는 것이 바람직함.

중기 개선방안

○ 공공비축제는 양곡관리법과 2004년 양정개혁의 기본 방향에 부합하고 WTO 규정과 합치되어야 함.
- 공공비축제는 미곡부족으로 인한 수급불안과 천재지변 등 비상시를 대비하기 위해 정부가 민간으로부터 시장가격에 사전에 결정된 물량을 매입·비축하는 제도임.
- 하지만 공공비축미 시·도별 물량 배정이나 우선지급금 기준 설정 등 공공비축제 원칙에 부합되지 않은 부분이 존재하고, 가격보전이나 수급조절 기능을 하도록 운용되고 있음.

○ 공공비축미는 비상시를 대비하기 위해 매입하기 때문에 장기적으로 실수요 물량과 분리하여 매입하는 것이 바람직함.
- 정부 실수요물량을 제외한 적정 비축률은 14.2%임.

○ 공공비축제 도입취지와 원칙에 부합하도록 경쟁입찰 방식으로 비축미를 매입하여 시가 매입과 가격보전 효과 제거하여야 함.
- 도별 경쟁입찰을 통해 매입하면 우선지급금 논란이 사라질 것으로 예상되며 매입비용도 절감될 것으로 판단됨.

○ 공공비축물량은 순차적으로 비축미 연산 갱신이 가능하도록 회전비축방식이 바람직함.
- 비축미는 매년 비축물량의 절반을 매입하고 2년이 지난 후 비축물량의 절반을 가공용 등으로 판매·방출하도록 함.
- 회전비축을 위해서는 현재 순수 식량안보 목적의 공공비축과 군관수용, 민수용 등 정부 실수용 매입을 분리해야 함.

(출처 : 요약 5p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머 리 말 ... 3
• 요 약 ... 5
• 목차 ... 11
• 표목차 ... 13
• 그림목차 ... 15
• 제1장 서 론 ... 19
• 1. 연구 필요성 및 목적 ... 19
• 2. 주요 연구내용 및 방법 ... 21
• 3. 선행연구 검토 ... 24
• 제2장 공공비축제 도입 및 여건변화 ... 27
• 1. 도입배경 ... 27
• 2. 도입내용(2005년) ... 31
• 3. 여건변화 ... 35
• 제3장 공공비축제 운영과 문제점 ... 43
• 1. 비축물량 ... 43
• 2. 시·도별 물량 배정 ... 45
• 3. 우선지급금 ... 49
• 4. 매입가격 ... 53
• 5. 매입방법 ... 54
• 제4장 공공비축제 인식조사 ... 57
• 1. 조사개요 ... 57
• 2. 조사결과 ... 58
• 제5장 해외사례 ... 65
• 1. 일본 ... 65
• 2. 중국 ... 73
• 3. 홍콩 ... 75
• 4. 싱가포르 ... 76
• 제6장 공공비축제 개선방안 및 발전방향 ... 79
• 1. 단기 개선방안 ... 79
• 2. 중기 발전방향 ... 94
• 참고 문헌 ... 102
• 부 록 1 해외공여용 쌀 비축제도 ... 104
• 부 록 2 ‘공공비축제 인식조사’ 농가 및 산지유통업체 조사표 ... 107
• 부 록 3 ‘공공비축제 인식조사’ 소비자 조사표 ... 111
• 끝페이지 ... 115