초록 ▼

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 스위스(Schweizerische Eidgenossenschaft)는 국내 개헌논의 과정에서 지방분권적 연방제도를 통해 국가를 ‘아래로부터 위로’ 발전시킨 켜 온 국가로 평가되고 있으며, 향후 우리나라의 지방자치제도 강화를 위한 시사점 도출을 위해 지속적으로 모니터링 해야 할 비교대상국임
○ 특히 연방주의, 협의민주주의(Konkordanzdemokratie) 및 보충성 원칙에 따라 주 및 게마인데(Gemeinde)의 자치권이 고도로 보장되는 점 그리고 다양한 주민참여 방식(주민투표, 주민발안)은 제

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 스위스(Schweizerische Eidgenossenschaft)는 국내 개헌논의 과정에서 지방분권적 연방제도를 통해 국가를 ‘아래로부터 위로’ 발전시킨 켜 온 국가로 평가되고 있으며, 향후 우리나라의 지방자치제도 강화를 위한 시사점 도출을 위해 지속적으로 모니터링 해야 할 비교대상국임
○ 특히 연방주의, 협의민주주의(Konkordanzdemokratie) 및 보충성 원칙에 따라 주 및 게마인데(Gemeinde)의 자치권이 고도로 보장되는 점 그리고 다양한 주민참여 방식(주민투표, 주민발안)은 제도적 운영의 실질적 경험 또한 비교연구를 위한 기초자료로서 중요한 의미를 갖는다 할 것임

▶ 현재까지 국내문헌에서는 스위스 국민투표 및 국민발안제 및 지방세 등의 분야별 분석자료는 있으나 스위스 연방헌법상 지방자치제도 전반의 규범학적 체계와 내용을 검토한 문헌은 부족한 실정이므로, 동 연구를 수행하여 향후 헌법개정 및 법령 제·개정에 필요한 기초자료를 제공하고자 함

▶ 연방(Bund) - 주(Kanton) - 게마인데(Gemeinde) 간 협의민주주의(Konkordanzdemokratie)에 따른 의사결정구조 및 실제 사례를 분석하여, 우리나라 개헌 이후 지방자치제도의 발전형태 그리고 주민의 권리실현 과정에 대한 경험적 예측이 가능하도록 비교연구를 수행하고자 함

Ⅱ. 주요 내용
▶ 지방자치제도의 연혁
○ 13세기 초부터 지역의 안전을 위해 인근지역과 상호연대를 목적으로 하는 서약(Eid)에 기반을 둔 동맹형태가 발달하였으며, 이를 발전시켜 26개 주가 중심이 되는 현재의 연방국가로 발전시켰음
○ 스위스는 26개 주(Kanton)로 구성된 연방국가(Bundesstaat)로서, 연방(Bund)은 독립적 주권을 갖는 주가 지분국(Gliedstaaten)으로서 참여하여 구성되며, 연방 헌법을 통해 전체국가를 형성함
○ 이 같은 연방국가에서 지방자치는 주라는 지분국의 주권분할에 따른 독립성 인정범위, 즉 자치권의 보장범위와 관련해 연방주의에 대한 이해와 그 맥락을 같이 함
○ 스위스 지방자치제도는 국가발전 과정과 연계해 볼 때, 크게 3단계로 구분해 볼 수 있음
- (지방자치제도의 성립, 1291-1797) 제1단계는 서약자동맹(Eidgenossenschaft)이 성립한 1291년부터 프랑스 대혁명 이전(1789)까지 칸톤이라는 주의 자치조직의 형성과 자치권의 외형적 특이 성립된 시기임
- (지방자치제도의 확립, 1798-1847) 제2단계는 프랑스 대혁명 이후 나폴레옹 지배시기 및 그 퇴각 이후 복고운동이 발생한 1798년부터 1847년까지로, 칸톤 간 동맹회의를 통한 지배체제가 확립하게 된 시기임
- (지방자치제도의 현대화, 1848-현재) 마지막으로 제3단계는 1848년 스위스가 연방국가화 되면서 칸톤 중심의 동맹회의를 통한 집단지배체제가 연방주의를 통해 보다 견고한 지방자치를 실현하게 된 시기를 말함

▶ 지방자치제도의 이론 및 근거
○ 스위스라는 연방국가는 연방이 언어와 문화가 각각 다른 주의 자치권을 인정함으로써 연방과 주 간 권력공유가 가능한 구조가 형성된 것으로써, 스위스 연방헌법 제3조는 “주의 주권에 기반을 둔 연방주의를 명문화 한 것”을 의미함
- 주의 주권이란“전권적 고권”을 의미하며, 스위스 연방헌법 제3조는 그 범위와 관련해 해석상 명확성을 기하기 위해서는 연방의 권한이 무엇인지를 헌법에서 구체적으로 규정해야 한다는 것을 전제로 하기 때문에, “연방권한에 대한 헌법유보(Verfassungsvorbehalt)”규정이기도 함
○ 스위스 연방헌법 제50조에 따르면 게마인데의 독립성은 주법이 정하는 범위에서 보장되어야 한다고 규정하고 있는데, 게마인데의 독립성 보장은 연방 및 주의 입법자에 의해서도 침해될 수 없는 게마인데의 존속과 자치권에 대한 고유한 보장을 뜻하는 제도보장적 성격(Institutsgarantie)을 갖고 있으며, 입법 및 행정을 포함한 넓은 결정재량을 보유하는 것을 전제로 함
○ 지방자치에 있어서 보충성 원칙(연방헌법 제5a조)은 스위스와 같은 연방국가에서는 주와 게마인데가 수행할 수 없는 업무에 대해서만 연방이 수행한다는 연방의 최소개입과 주와 게마인데의 자율성을 침해하지 않은 차원에서 연방사무의 수행이 가능하다는 기준으로 이해할 수 있을 것임

▶ 자치행정의 제도적 내용
○ 스위스 연방은 크게 연방-주-게마인데의 3단계로 구성된다고 기술하는 것이 일반적임
○ 게마인데는 연방을 구성하는 가장 작은 기초자치단체에 해당하며, 현재 스위스 내에는 총 2222개의 게마인데가 존재하고 있음
○ 지방자치단체인 주의 조직 역시 연방의 구성처럼 입법·사법·행정기관으로 구분되며, 행정기관은 주지사 및 주내각 및 주정부 산하의 공공기관을 말함. 주내각 및 주의회는 주민선거를 통한 직접민주주의 방식을 통해 구성됨
○ 게마인데에 관한 입법은 주의 입법권의 영역이므로, 주마다 게마인데법(Gemeinde gesetz)을 제정하여 게마인데의 조직 및 재정 그리고 감독 등에 관한 사항을 규율하고 있음
○ 일반적으로 게마인데의 기관 구성은 크게 다음 2가지 형태로 구분되는데, 먼저 제1유형은 유권자(Stimmberechtigten), 게마인데 집행부(Gemeinderat), 게마인데 총회(Gemeindeversammlung)로 구성되고, 제2유형은 유권자(Stimmberechtigten), 게마인데 집행부(Gemeinderat) 및 게마인데 의회(Gemeindeparlament 또는 Grosser Gemeinderat)로 구성됨. 대부분 독일어권 주에서는 제1유형이 프랑스어권 주에서는 제2유형 형태를 띠고 있다고 함
○ 연방헌법에 명시적으로 연방의 관할임을 명시하지 않는 한 주의 관할권이 인정됨
○ 연방과 주 간 권한배분은 크게 연방이 전속적 권한을 갖는 영역, 연방과 주가 경합적 권한을 갖는 영역, 그리고 병행적 권한을 갖는 영역으로 구분됨
○ 연방헌법이 명시적으로 게마인데의 고유사무를 인정하고 있는 규정은 없음. 그러나 연방헌법 제5a조 보충성의 원칙에 따라 연방과 주 및 다른 공공단체가 관할하지 않은 영역에서는 자치사무를 수행할 수 있음
○ 주 고유사무 영역이라 할지라도 주헌법 및 주게마인데법에 따라 게마인데의 관할영역은 각각 다를 수 있으며, 일반적으로 학교(Schulwesen) 및 사회제도(Sozialwesen), 에너지공급(Enrgieversorgung), 도로건설(Strassenbau), 지구계획(Ortplanung), 및 조세(Steuer) 등이 경우 게마인데의 영역으로 인정되어 왔던 영역임

▶ 자치입법의 제도적 내용
○ 주의회는 단원제로 구성되며, 그 명칭은 각 지역 및 언어별로 다르며, 주는 주의회 구성, 선출방식, 의원임기, 의원정수 등에 대해서도 자율적으로 정할 수 있음
○ 주의회의 의원은 글라루스주(만 16세)를 제외하고 18세 이상의 주유권자들이 선출하며, 선출방식은 주별로 다수대표제 또는 비례대표제를 채택하고 있음. 주 의회의원의 임기는 대부분 4년이며, 이 역시 주별로 다름
○ 주 입법기관으로써 란츠게마인데(Landgemeide)는 주 단위의 주민총회의 형태를 말하며, 주유권자에 해당한다면 누구나 란츠게마인데에 참여할 수 있는 정치적 권리를 갖고 있음
- 란츠게마인데의 권한은 주헌법개정 및 주법률 제·개정 및 예산결정과 같은 입법권이 주가 되며, 주지사 및 주내각 관료선출과 법관 및 법원장 인사권도 행사가능한 점을 볼 때 행정 및 사법기관에 대한 기관구성권도 갖고 있음
○ 게마인데 의회는 게마인데 유권자가 선출한 의원들로 구성되며, 그 선출방식은 대부분 다수대표제를 취하지만 비례대표제로 선출되기도 함
- 직접 민주주의적 의사결정 방식을 선호는 스위스적 특징에 따라 게마인데 주민규모가 많거나, 유권자 전체가 중요사항을 직접 결정하는 주민총회를 개최가 어려운 경우에는 게마인데 의회를 설치하기도 함
○ 주헌법 및 주게마인데법에 특별한 규정이 없는 한, 게마인데 의회 구성, 게마인데 의원선출방식, 게마인데 의원임기, 의원정수 등에 대해서도 게마인데가 자율적으로 정할 수 있음
○ 주의 입법권은 연방헌법 제3조 및 연방헌법 제5a조에 따라 보장되며, 연방이 연방헌법 및 연방법에 따라 입법권을 행사하지 않은 영역(Bereich)에 대해서는 주가 입법권을 행사할 수 있음. 따라서 주는 입법을 통해 법률 및 법규명령 그리고 사무규칙 및 지침 등을 제정할 수 있음
○ 게마인데 입법의 범위는 그 영역별로 관련 주법률에 따라 달라진다 할 것이므로, 주의 위임사무에 대한 게마인데의 입법은 주헌법·주게마인데법 그리고 주법과 일치되어야만 하며, 그 위임 범위 내에서 입법권의 행사가 가능함
○ 게마인데 입법의 종류는 크게 유권자와 게마인데 의회가 정하는 경우에는 조례(Reglement)와 게마인데 집행부 및 그 산하 행정기관(untergeordnete Organe)이 정하는 규칙(Verordnung)으로 구분됨

▶지방자치제도 현황 및 결론
○ 스위스 지방자치제도의 특성은 첫째, 연방주의적 요소에 따라 실제 연방을 구성하는 주축인 주와 게마인데의 독립성을 최대한 보장할 수 있는 시스템을 운영하고 있음
○ 둘째, 지방자치제도의 구성과 조직운영은 합의제 방식을 기반으로 함
○ 셋째, 지방자치제도 운영의 실질적 주체는 주민이며, 주민발안제·주민투표제·주민소환제 등의 다양한 주민참여제도는 직접민주주의 토대이자 교육의 장이 되고 있음
○ 스위스 지방자치제도의 개혁논의는 분권화에 초점을 맞추고 있기 보다는, 입법목표의 달성을 위한 국가구성 주체 간 협력과 그 방식이 중심이 된다 하겠음. 이 같은 협력은 선언적 의미가 아니라 연방헌법상의 원칙이자 의무규정으로서, 실제 연방과 주, 주와 게마인데, 연방과 게마인데 간 다양한 공동프로젝트를 통해 활발히 진행되고 있음
○ ‘참여’라는 관점에서 보면, 스위스의 지방자치제도는 연방과 주의 중요의사결정 과정에서 주와 게마인데의 직접적인 의견개진이 가능하며, 그 승인여부를 확인할 수 있을 때까지 제도화 되어 있음
○ 가장 본질적인 자치실현의 주체는 결국 ‘주민’에 있다고 할 것임. 스위스식 지방 자치제도에서 고찰한 시사점을 토대로, 향후 개헌논의 과정에서 주민참여를 통한 지방자치제도의 변화는 보다 깊게 논의되어야 할 것임

Ⅲ. 기대효과
○ 스위스 지방자치제도에 관한 규범분석의 기초자료로 활용될 수 있음
○ 향후 지방자치제도 관련 개헌 논의 시 비교헌법적 자료로 활용될 수 있음

(출처 : 요약문 7p)

Abstract ▼

Ⅰ. Backgrounds and Purposes
▶ Switzerland(Schweizerische Eidgenossenschaft) is evaluated as a country that has been developed 'from bottom to top' through the decentralized federalism, in the discussion process of constitutional amendment of Korea. Switzerland should be continuously monitored in

Ⅰ. Backgrounds and Purposes
▶ Switzerland(Schweizerische Eidgenossenschaft) is evaluated as a country that has been developed 'from bottom to top' through the decentralized federalism, in the discussion process of constitutional amendment of Korea. Switzerland should be continuously monitored in order to draw implications for reinforcing the local government system of Korea.

▶ Currently, in the domestic literature, there is analytical data of each area such as referendum, initiative, and local taxes of Switzerland while it is rare to find the literature reviewing the overall normative system & contents of local government system under the Federal Constitution of Switzerland. Thus, this study aims to provide the basic data necessary for the constitutional amendment and the enactment/amendment of legislation in the future.

▶ This study aims to perform a comparative research for the experiential prediction of the development pattern of local government system and the realization process of residents' rights since the constitutional amendment of Korea, by analyzing the decision-making structure based on the consociational democracy among federation(Bund) - province(Kanton) - borough(Gemeinde), and the actual cases.

Ⅱ. Major Content
▶ Chapter1 of this study aims to generally describe the purpose, subjects, and methodology of this study.

▶ Chapter2 aims to examine the history, theoretical background, and grounds of local government system. It aims to describe that the Swiss local government system accords with the development and contents of federalism, and it could be divided into the formation period(1291-1797), the establishment period(1978-1847), and the modernization period(1848-present) in accordance with the historical flow.

▶ It aims to consider the subsidiarity principle(the latter part of Article3 & Article5a of Federal Constitution) under Federal Constitution, the theoretical premise of Swiss local government system, and the composition, organization, and legal status of local government(Kanton and Gemeinde).

▶ Chapter3 & 4 aims to concretely understand the coverage of autonomous administrative power and legislative power. It aims to analyze the type of local governments and the principle and reality of work distribution, and also to understand the actual coverage of the independence of local governments.

▶ It aims to handle the concept and form of "participation" in the dimension of local government, by reviewing the referendum, initiative, and the operating cases of Kanton-Gemeinde.

▶ Lastly, Chapter5 aims to draw the implications and conclusions for the future development of local government system of Korea by putting together the research contents.

Ⅲ. Expected Effects
○ This could be used as the basic data for the normative analysis of Swiss local government system.
○ This could be used as the comparative constitutional data in case when discussing the constitutional amendment related to local government system in the future.

(출처 : Abstract 15p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 요 약 문 ... 7
• Abstract ... 15
• 목차 ... 19
• 제1장 서 론 ... 21
• 제1절 연구의 목적과 필요성 ... 23
• 제2절 연구의 범위와 방법 ... 25
• 제2장 지방자치제도의 연혁과 이론 ... 29
• 제1절 지방자치제도의 연혁 ... 31
• 1. 국가의 성립과 지방자치제도 ... 31
• 2. 지방자치제도의 성립과 발달 ... 36
• 제2절 지방자치제도의 이론 및 근거 ... 40
• 1. 주 및 게미인데의 독립성 보장 ... 40
• 2. 보충성 원칙 ... 44
• 제3장 자치행정의 제도적 내용 ... 47
• 제1절 지방자치단체의 행정조직 및 구성 ... 49
• 1. 지방자치단체의 종류 및 현황 ... 49
• 2. 주의 행정조직 구성 및 운영 ... 57
• 3. 게마인데 행정기관의 구성 및 운영 ... 59
• 제2절 지방자치단체의 사무 ... 65
• 1. 사무배분의 기준 및 원칙 ... 65
• 2. 사무배분의 구조 및 실제 ... 71
• 제4장 자치입법의 제도적 내용 ... 81
• 제1절 지방자치단체의 입법조직 및 구성 ... 83
• 1. 주의 입법조직 구성 및 운영 ... 83
• 2. 게마인데의 입법기관 구성 및 운영 ... 88
• 제2절 지방자치단체의 입법 ... 92
• 1. 입법의 기준 및 원칙 ... 92
• 2. 입법에 대한 감독 및 통제 ... 95
• 3. 입법과정에서의 주민참여 - 주민발안 ... 98
• 제5장 지방자치제도 현황 및 결론 ... 103
• 제1절 지방자치제도의 특징 및 현황 ... 105
• 1. 지방자치제도의 특징 ... 105
• 2. 지방자치제도 현황 ... 110
• 제2절 시사점 및 결론 ... 114
• 참고문헌 ... 117
• 끝페이지 ... 130