초록 ▼

자원이 취약한 우리나라는 R&D 활동을 통한 기술력 확보가 국가의 경제적 성장을 위한 필수요소 중 하나라고 볼 수 있다. 정부의 지속적인 R&D 투자확대 기조로 인해 우리나라의 R&D 규모는 세계 상위권 수준에 도달하였으나, 공공부문의 투자는 상대적으로 낮은 편이다.
R&D 활동이 경제·사회적으로 파급력을 가지기 위해 공공부문의 역할이 필수적이며, 정부는 공공기관에 대해 기술역량을 강화하여 공공서비스의 질을 제고하고 민간 R&D 투자를 선도할 수 있도록 적극적인 R&D 투자를 권고하고 있다. 또한 공공기관은 공공부문과 민간부

자원이 취약한 우리나라는 R&D 활동을 통한 기술력 확보가 국가의 경제적 성장을 위한 필수요소 중 하나라고 볼 수 있다. 정부의 지속적인 R&D 투자확대 기조로 인해 우리나라의 R&D 규모는 세계 상위권 수준에 도달하였으나, 공공부문의 투자는 상대적으로 낮은 편이다.
R&D 활동이 경제·사회적으로 파급력을 가지기 위해 공공부문의 역할이 필수적이며, 정부는 공공기관에 대해 기술역량을 강화하여 공공서비스의 질을 제고하고 민간 R&D 투자를 선도할 수 있도록 적극적인 R&D 투자를 권고하고 있다. 또한 공공기관은 공공부문과 민간부문의 성격을 포괄적으로 갖는 특성이 있기 때문에 산업 및 시장에 상대적으로 직접적인 영향력을 미칠 수 있다는 인식이 확대되면서, 선도적 R&D투자를 통한 민간 R&D투자 활성화를 위해 정부는 1993년부터 과학기술기본법에 근거하여 공공기관이 매출액 대비 일정비율 이상을 R&D에 투자하도록 권고하기 시작하였다. 30년 가까이 추진된 「공공기관 연구개발 투자권고 (안)」의 제도적 성과를 점검할 시기가 도래하여, 본 연구에서는 해당 제도의 실효성 분석을 수행하였다.

우선, 대상기관별 투자·성과 현황과 권고안의 달성 수준 간 연계성을 분석하여 투자 권고제도의 특징과 쟁점을 도출하였다. 다음으로는 전체 대상기관의 권고안 대비 예산반영를 및 실제 집행를을 분석하여 투자권고안 달성도의 변화를 분석하였다. 마지막으로, 대상기관의 담당자 들을 대상으로 설문조사를 수행하여 정책관여자들의 의견 및 기관별 특성 및 집행과정에서 비롯되는 의도치 않았던 효과 등을 점검하였다.

투자권고 제도는 공공기관의 연구개발 투자액을 늘리기 위한 본연의 목적을 바탕으로 기관의 경영 사정 및 시장 환경을 반영하기 위해 지속적으로 변화해왔고, 전체 기관의 예산반영를 및 집행투자율은 권고율의 추이와 유사한 경향을 보였다. 그러나, 기관의 예산 반영를 및 실제 투자율은 대부분 권고율에 미치지 못하고 있다. 다만 상향투자를 유도해온 권고안의 특성 및 시장의 불확실성을 감안해야 하며, 일부 기관의 예시에서 투자율이 권고율에 미치지 않음에도 권고액을 달성한 경우도 있는 것을 알 수 있었다.

공공기관의 자체부담 연구개발투자액의 규모를 집계하는 것은 공공영역의 연구개발 역량과 노력을 알 수 있는 지표로 활용될 수 있을 것이다. 그러나 기관의 외적 특성이 권고안 달성도에 미치는 영향을 설명하는 일관된 경향은 확인할 수 없었는데, 이는 기관별 내적 특성 및 해당년도 경영상황 등이 미친 영향이 훨씬 컸기 때문인 것으로 보인다.

투자권고 제도가 기관에서 도출한 연구개발 관련 성과에 미치는 영향을 알아보기 위해, 제도가 시행된 1993년부터 2016년까지 24년간 34개 투자권고 대상기관들의 특허활동 현황을 살펴보았다. 본 연구에서는 기관별 투자권고 시점에 따라 5개의 그룹으로 묶어 특허활동의 경향성을 파악하고자 했으나, 분석 결과를 종합한 결과 투자권고 제도의 대상기관으로 포함된 기간과 특허활동 간의 상관관계는 매우 낮은 것으로 나타났다. 특히 영향력지수, 인용도지수, 시장확보지수 등의 지표는 기관의 기 술 분야별 혹은 기관고유 업무의 특성 별로 경향성 이 나타나는 것을 알 수 있었다.

설문은 크게 전반적 인식, 방식, 성과, 이행확보 수단, 소속기관 관련 문항으로 분류하고, 객관식과 주관식 질문을 조합하여 조사하였다. 공공기관 투자권고 제도에 대해서 응답자의 대부분이 인식도, 필요도, 중요도, 만족도 면에서 전체적으로 긍정적으로 인식하는 것으로 보여졌다. 단, 인식도, 필요도, 중요도는 대비 만족도는 상대적으로 다른 지표에 비해서 낮았다.
이는 투자권고 제도에 대한 인식과 필요성, 그리고 중요도에 대해서는 상대적으로 긍정적으로 인식되는데 비해서, 중장기적으로 이해관계자의 수행과정에서의 만족도 제고의 정책적 노력 이 필요함을 잘 보여주는 것으로 분석되었다. 공공기관 투자권고 제도의 방식에 대해서는 모든 문항에서 대체로 투자권고 방식에 대해서 긍정적으로 인식하는 비중이 상대적으로 높은 것으로 보여졌고, 향후 기술분야별 특성, 공공기관 유형별 특성에 대한 고려가 필요하다는 요구가 가장 높았으며, 그 다음으로 미래의 중장기 기관 전략 및 목표 반영, 향후 매출액 기준 및 범위 명확화 순으로 나타났다. 공공기관 투자권고 성과에 대해서는 대체로 보통이상의 수준으로 투자권고 제도의 성과를 긍정적으로 인식하고 있는 것으로 분석되었다. 특히, 공공기 관 투자촉진, 사회적 가치 및 책무성 향상, 역량강화 등에서 가장 긍정적으로 인식하는 것으로 분석되었다. 그러나, 공공기관 투자권고의 방식의 변화 필요성에 대한 질문에서 역시 모든 문항에서 보통이상의 수준을 보이고 있어 대체로 권고 방식의 변화를 필요하다고 느끼는 것으로 판단되었다.

본 절에서는 그간의 성과, 지속 필요성, 현재 방식의 적절성 세 가지 측면에서의 주요 이슈를 분석하기 위해 각각의 이슈가 거론되는 배경과 문제점 및 연계 논의사항에 대해 정리하였다. R&D 투자액/투자율로 대변되는 성과지표 상으로는 투자권고 제도의 목표인 '적극적인 R&d 투자권고'를 달성하였다고 보기가 어려운 것으로 드러났다. 당초 목표치가 제시되어 있지 않은 점을 감안하여도, 연도별로 계속되는 권고에도 불구하고 미달성기관 비율은 정체이며 그간의 이력 상 현재의 방식을 유지하는 한 개선의 여지는 낮은 것으로 판단된다. 또한, 공공기관별 규모와 기술역량 및 투자규모가 매우 다름에도 불구하고 같은 산식으로 적정 투자액을 산정한다는 것은 타당하지 않다고 판단된다. 또한, 설문조사 결과에서 도 기관의 특성을 반영한 권고에 대한 현장에서의 요구가 큰 것으로 드러났다.

과거 기술분야별 투자 환경을 분석하고 기관별 특성을 고려한 투자전략을 수립하며「정부 R&D 투자방향 및 기준(안)」과 「정부R&D 중장기 투자전략('16~'18)」등의 정부 정책과 연계하고자 하는 방안이 꾸준히 시도되었음을 알 수 있었다. 그러나, 이러한 노력은 결실을 맺지 못한 것으로 보인다. 2016년 이후 기술분야별 투자환경 분석 항목이 삭제되었으며, 2017년 이후 기관별 투자전략은 간략하게 축소되었고 정부R&D 투자방향과 연계는 하되 분야별로 상세한 내용을 담기보다 '빅데이터 구축', 년차 산업혁명' 등의 광범위한 테마를 제시하는 것으로 바뀌었다.

투자권고 제도의 실효성을 높이지 못하는 문제점은 다음과 같이 정리된다.
• 정부 부처가 제도의 대상이 되는 공공기관에게 일 방향적 인 권고를 하고, 해당 권고에 대한 공공기관의 의견을 반영하지 않는다.
• R&D투자를 권고하는 방식이 일정한 투자규모를 제시하는 것으로, 해당 규모의 적정성에 대한 검증이 되지 않고 있다.
• 정부R&D 정책과의 연계를 권고하고 있으나, 최근 해당 정책 내용이 광범위해지고 특정 기관과 과제와의 연계성을 제시하지 않는다.
• 기술분야별 향후 투자환경에 대한 내용이 있었으나 최근 분석항목이 생략되었다.
• 기관별 투자전략이 제시되고 있으나, 해당 내용에 대한 부처와의 소통 및 조정이 이루어지지 않고 있으며, 연구개발 투자액이 해당 투자전략의 어느 과제에 연계되어 있는지 정보가 부재하다.
• 집계되는 매출액과 연구개발 예산에 대한 검증 및 과제 관리가 이루어지지 않고 있다.
• 기관에게 연구개발 투자에 대한 실제적인 도움은 제공하지 않고 있다.

위에서 정리된 문제점에 대한 해결책으로 본 연구에서는 다음의 세가지 관점, 전략의 방향 전환, 방식 개선, 기반 구축 등에 대한 제언을 하고자 한다.

우선, 공공기관 연구개발 투자권고를 수행하는 목적 또는 전략의 방향을 전면적으로 바꿔야 한다. 투자에 대한 결정을 내리고 일 방향적인 권고를 하는 리더로서가 아니라, 양 방향적 소통을 통해 기관이 필요한 부분을 도와 연구개발 투자를 증진하는 퍼실리테이터로의 전환이 필요하다. 그간의 권고제도는 양적인 연구개발 투자 권고에 초점을 맞춘 것이지, 질적인 측면이나 공공기관의 연구개발 사업 내용에 대한 권고를 하는 것이 아니었다. 그러나 이제 제도의 실효성 제고를 위해서는 각 기관별 연구개발 투자의 방향이나 과제의 내용적 측면까지 권고대상으로 삼아야 할 시점이라고 판단된다. 정부는 사전에 공공기관 연구개발 투자의 내용적 측면에 대한 조사 및 연구를 선행하고, 기관별로 상세한 R&D 전략 및 계획을 제출받아 점검 후 전략 및 사업 방향에 대한 권고안을 도출하여야 할 것이다. 또한, 연구 인력에 대한 계획을 함께 제출하여 지속적으로 인력양성을 도모하도록 하고, R&D성과물의 구매도 연구개 발에 대한 간접 투자로 인정하는 방안을 고려할 필요가 있다.

공공기관의 연구개발 투자를 촉진하기 위해, 기관의 경영실적 평가 시 '혁신성장 평가지표'의 "R&D활성화, 혁신성장 인프라 구축" 노력에 의한 가점을 받을 수 있도록 수립 단계부터 전략을 점검·조정 하는 컨설팅을 제공하는 방안을 도입해 볼 수 있다. 그 외에도 필요 기관에 정부R&D 사업을 매칭해 주는 등의 지원방법이 필요하다. '공기업 R&D 협력 MOU' 등을 체결하여 ①중복투자 방지를 위한 투자계획, 과제이력 등 정보공유, ②공동 협력사업 발굴·지원 등을 추진하고, 공공기관의 연구개발 투자를 독려해야 할 것이다.

공공기관 R&D투자 방향이나 세부전략을 권고하고자 하는 경우, 사전에 공공기관 R&D투자의 내용적 측면에 대한 조사 및 연구가 선행되어야 하므로 그와 관련 역량을 갖춘 조직 및 운영체계를 갖추어야 가능한 일이라고 판단된다. 우선, 데이터의 신뢰성을 높이고 관리의 효율성을 높이기 위해 공공기관 R&D 과제데이터 포털이 구축되어야 한다. 과거 제안된 방식대로 국가과학기술지식정보서비스(NTIS)에 등록하는 방안, 민간R&D까지 대상으로 하는 ,연구개 발활동조사'에서 공공기관R&D를 별도항목으로 상세조사하여 DB를 구축하는 방안, 공공기관 경영정보공개시스템(ALIO)에 R&D항목을 신설하여 공공기관에 대한 정보를 통합·관리·제공 시 R&D 과제의 정보도 관리하도록 하는 방안 등을 고려해 볼 수 있다. 이때, 정부의 국가과학기술 표준분류에 따라 과제를 코드화 하면 정보가 분야별로 표준화되어 보다 효율적으로 현황을 파악할 수 있을 것으로 기대된다.

마지막으로 공공기관의 투자를 적극적으로 유도하고 성과를 도출하기 위해서 수행해야하는 업무의 과중함과 지원조직의 필요성은 앞서 여러 차례 언급한 바 있다. 투자환경 분석, 데이터 포털 구축 및 관리, 공공기관 투자전략 분석, 공공기관 협의체 구성 및 관리, 예산 전주기 모니터 링, 반복적인 기관전략 조정을 통한 투자권고(안) 마련 등을 위한 조직이 필요하다.

(출처 : 요약문 5p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 요약문 ... 5
• 목차 ... 9
• 표목차 ... 10
• 그림목차 ... 12
• 제1장 서론 ... 15
• 1-1. 연구배경 및 필요성 ... 17
• 1-2. 연구목적 및 내용 ... 18
• 1-3. 연구 방법 및 추진체계 ... 19
• 제2장 정책 효과 방법론 및 분석모형 ... 21
• 2-1. 정책효과분석 방법론 ... 23
• 2-2. 공공기관 연구개발 투자권고(안) 분석의 틀 ... 28
• 제3장 공공기관 연구개발 투자권고(안) 분석 ... 31
• 3-1. 공공기관 현황 ... 33
• 3-2. 연구개발 투자권고 제도 연혁 ... 37
• 3-3. 대상 공공기관 역량 ... 46
• 제4장 공공기관 연구개발 투자권고(안)의 인식도 조사 ... 61
• 4-1. 설문조사 결과 ... 63
• 4-2. 개방형 의견 조사 결과 ... 80
• 제5장 연구개발 투자권고 제도의 실효성 강화를 위한 제언 ... 81
• 5-1. 주요 이슈 분석 ... 83
• 5-2. 이슈 분석 기반 제언 ... 103
• 제6장 결론 ... 115
• 참고문헌 ... 119
• 붙임 ... 121
• 붙임1. 2019년도 공공기관 연구개발 투자권고(안) 요약 ... 123
• 붙임2. 투자권고 대상기관 특허분석 ... 129
• 붙임3. 투자권고 대상기관 설문조사 양식 ... 203
• 끝페이지 ... 214