초록 ▼

문재인 정부에서는 초등 돌봄에 대한 사회적 책임 강화와 부처별 돌봄 서비스의 분절적 추진으로 인한 돌봄 중복 및 사각지대 문제를 해결하기 위해서 “온종일 돌봄 체계 구축”을 국정과제로 삼고 2018년부터 2021년 현재까지 정책적 노력을 기울이고 있다. 이 연구의 목적은 문재인 정부의 국정과제로 추진한 온종일 돌봄 체계 구축의 성과 및 한계를 분석하고 이를 토대로 향후 개선과제를 탐색하는 것이다. 이와 같은 연구 목적을 달성하기 위해서 첫째, 온종일 돌봄 체계 구축의 성과는 무엇이며, 그 특징은 무엇인가? 둘째, 온종일 돌봄 체계

문재인 정부에서는 초등 돌봄에 대한 사회적 책임 강화와 부처별 돌봄 서비스의 분절적 추진으로 인한 돌봄 중복 및 사각지대 문제를 해결하기 위해서 “온종일 돌봄 체계 구축”을 국정과제로 삼고 2018년부터 2021년 현재까지 정책적 노력을 기울이고 있다. 이 연구의 목적은 문재인 정부의 국정과제로 추진한 온종일 돌봄 체계 구축의 성과 및 한계를 분석하고 이를 토대로 향후 개선과제를 탐색하는 것이다. 이와 같은 연구 목적을 달성하기 위해서 첫째, 온종일 돌봄 체계 구축의 성과는 무엇이며, 그 특징은 무엇인가? 둘째, 온종일 돌봄 체계 구축의 개선과제는 무엇인가를 연구문제로 삼았다.
이를 위해 첫째, 문헌 및 관련 정책자료 분석을 통해 온종일 돌봄 체계 구축의 정책목표 및 추진과제와 함께 추진 경과를 분석한 후, 부처별로 추진하고 있는 돌봄 서비스 현황을 분석하였다. 둘째, 온종일 돌봄과 관련된 선행연구를 검토하고 기존의 관련 성과지표 등을 분석하여 이 연구에서 온종일 돌봄 체계 구축의 성과를 분석하기 위한 분석틀과 성과지표를 개발하였다. 셋째, 기 개발한 성과분석틀 및 성과지표를 토대로 온종일 돌봄 체계 구축의 성과 및 한계를 분석하였다. 특히 정책주기를 고려한 투입 및 집행(input & process), 산출(output), 결과(outcome), 영향(impact) 지표별 성과분석이 이루어졌다. 성과분석을 위한 자료 수집은 문헌 분석, 기존의 활용 가능한 통계 데이터 분석, 설문조사와 면담조사(FGI) 등 질적 및 양적 자료수집 방법을 활용하였으며, 이를 토대로 종합적으로 성과를 분석하고 그 특징과 한계를 도출하였다. 넷째, 면담조사(FGI)를 활용하여 온종일 돌봄 체계 구축의 주요 성과 및 한계를 토대로 한 개선과제를 탐색하였다. 이상의 절차를 토대로 온종일 돌봄 체계 구축의 성과를 종합적으로 평가하고 향후 개선과제와 함께 온종일 돌봄 체계 구축의 정책 방향을 제언하였다.
주요 연구내용 및 연구문제별 연구결과는 다음과 같다.

온종일 돌봄 체계 구축의 성과분석틀 및 성과지표
이 연구에서는 온종일 돌봄 체계 구축의 당초 정책 목표 및 추진과제가 충실하게 반영된 성과지표를 활용하는 한편, 정책주기를 고려한 투입 및 집행(input & process), 산출(output), 결과(outcome)와 영향(impact) 지표를 모두 포함하여 온종일 돌봄 체계 구축의 성과를 분석할 수 있는 성과지표와 분석틀을 구안하였다. 우선 투입 및 집행 차원에서의 지표로 a) 자원투입, b) 전달체계, c) 서비스 접근성을 구성하였으며, 산출 차원에서의 지표는 d) 지역모델 구축, e) 학교-지역 연계, f) 제도 지원을 구성하였다. 결과 차원에서의 지표는 g) 수급자 비율, h) 서비스 충분성, i) 서비스 만족도를 구성하였으며, 영향 차원에서의 지표는 j) 사회･경제적 영향, k) 부작용을 구성하였다. 최종적으로 온종일 돌봄 체계 구축의 성과를 분석하기 위해서 4개 차원의 11개 성과지표를 구성하였으며, 이를 성과분석을 위한 분석틀로 활용하였다.

온종일 돌봄 체계 구축의 주요 성과 및 특징
우선, 온종일 돌봄 체계 구축의 투입 및 집행(input & process)에서의 주요 성과 및 특징이다. 첫째, 예산 투입 측면에서는 당초 국비지원 확대에 대한 계획대비 달성률이 저조하고, 정책 확장성을 고려할 때 투입 예산 부족과 지역여건에 따른 예산 배분에 한계를 보였다. 또한 초등돌봄교실의 전담인력에 대한 안정성을 확보한 성과를 보이지만 돌봄 서비스별로 전담인력이 담당해야 할 아동 수에 차이가 있으며 초등돌봄교실 전담인력의 1인당 학생 수 감소가 필요한 것으로 나타났다. 둘째, 전달체계 측면에서는 온종일 돌봄 체계 구축 관련 법안 발의 후에 교원단체 및 돌봄노조 등의 첨예한 갈등으로 법제화를 이루지 못한 한계가 있으나, 온종일 돌봄 체계 구축을 위한 대상 관계법령을 발굴하고 개정을 위한 중앙차원의 노력과 각 기초지자체에서 추진한 자치입법 노력에서 일부 성과를 가진다. 한편 범부처 통합조직 설치를 통한 부처별 사업의 연계･조정을 위한 시도 자체는 긍정적으로 평가되나, 온종일돌봄체계현장지원단의 실질적인 권한 부재, 유기적 협력체계 구축 실패 등이 한계로 나타났다. 지자체 중심 전담조직 구성 및 돌봄협의체 구성･운영을 일부 선도 사업 지역 등에서 성과가 있었으나 지역별 돌봄역량 및 관심에 따라 격차가 큰 한계가 나타났다. 셋째, 서비스 접근성 측면에서 비용에 대한 접근성이 상대적으로 높게 평가되었으나 돌봄 시간의 적시성이 낮아서 시간에 대한 접근성의 한계가 나타났으며, 기초지자체별 돌봄 서비스 공급의 지역 간 격차가 정책 시행 이후에도 여전히 심각한 것으로 나타났다.
다음은 온종일 돌봄 체계 구축의 산출(output)에서의 주요 성과 및 특징이다. 첫째, 지역모델 구축 측면에서는 온종일 생태계 구축 선도 사업의 지자체의 경우 관련 조례 제정, 전담조직 구성 및 돌봄협의체 구성･운영, 지역단위 돌봄 수요조사를 통한 돌봄 수요 및 공급 조정 등을 통해 타 지역의 모범사례로 일정 정도의 성과를 보였으며, 소수이긴 하나 지자체별로 ‘○○형 돌봄’을 표방하고 특화된 돌봄 모델을 구축하기 위한 노력을 추진한 것에 주목할 필요가 있다. 그러나 지자체 매칭 자금 등의 예산 확보의 어려움과 지역 역량 차이, 지역 중심 돌봄 체계 구축에 대한 안내 미비 등의 한계가 나타났다. 둘째, 학교-지역연계 측면에서는 기존의 돌봄 역량이 우수한 선도 지역에서도 학교와 지역사회 연계 모델 활성화는 성과가 미흡하다. 특히 학교의 교실을 활용하여 지자체가 돌봄교실을 운영하는 모델의 일환으로 2021년부터 추진된 ‘학교돌봄터’ 사업의 성과는 미흡한 것이 사실이며 교실활용 지자체 모델의 2021년까지 1.5만 명 확대 목표 대비 달성이 매우 저조한 것으로 평가된다. 셋째, 돌봄 서비스 질 향상을 위한 행정･제도적 지원 측면에서 범정부 온종일 돌봄 수요조사 개선, 온종일 돌봄 원스톱 서비스 제공, 온종일 돌봄 체계 구축･운영 업무 매뉴얼 개발･보급 등 정부차원에서 정책적 노력을 기울였으나 충분성과 적시성 측면에서 한계가 있는 것으로 분석되었다. 수요자 체감도 조사 결과에서도 돌봄 서비스의 수요 대비 공급의 충분성에 대한 체감 및 만족도가 가장 낮았으며 이를 개선하기 위한 수요조사 개선의 필요성에 대한 요구가 높은 것으로 나타났다. 한편 법적 기반 없이 추진되는 사업의 추진동력 확보의 어려움과 실효성 있는 수요-공급의 매칭 지원 부족, 돌봄 전담인력 간 서로 다른 고용방식 및 처우 등의 문제가 한계로 나타났다.
다음은 온종일 돌봄 체계 구축의 결과(outcome)에서의 주요 성과 및 특징이다. 첫째, 돌봄 수급자 비율 확대 측면에서 돌봄 서비스 이용자 비율 현황은 소폭 증가하였으며 당초 2022년까지 53만 명으로 돌봄 이용자 수 확대 계획은 목표 대비 달성이 저조한 것으로 나타났다. 한편 기초지자체별로 돌봄 이용자 비율이 오히려 감소한 경우가 7.4%로 나타났으며 특히 2019년 돌봄 이용자 비율도 최소 7%에서 최대 71%로 지역별 격차가 더 심화되고 있는 것으로 나타났다. 지역별 초등돌봄교실 수용률 격차도 심화되어 2020년 현재 최소 78.6%에서 최고 100.0%까지 편차가 벌어져 있으며, ‘2021년도 범정부 온종일 돌봄 수요조사’ 결과에서도 돌봄 수요 대비 공급률이 전국적으로 90.7%이나, 지역에 따라서 최소 57.2%에서 최대 127.0%까지 크게 차이가 있는 것으로 나타나 기초지자체별 돌봄 수요 대비 공급의 격차가 더 심화된 것으로 분석되었다. 한편 학교 돌봄의 운영시간 연장과 학년 확대를 통한 돌봄 공급 확대 목표도 여전히 오후돌봄과 1-2학년 중심의 운영으로 그 목표 달성이 저조한 것으로 나타났다. 둘째, 서비스 충분성 측면에서 온종일 돌봄 서비스 월평균 지출액은 약 8.5만원인 반면에 민감 돌봄 이용 지출예상액은 21.4만원으로 그 차액은 월평균 약 12.9만원으로 온종일 돌봄 서비스로 인한 민간 돌봄 비용절감분에 대한 효과가 일정 정도 있는 것으로 추정되었다. 셋째, 서비스 만족도와 관련하여 학부모 대상 만족도 조사 결과, 시간･거리･자격조건 등 접근성과 비용부담(55.6%), 시설 및 환경의 질과 편의성(52.6%), 프로그램의 수준 및 질과 전담인력의 전문성(47%), 식사 및 간식 등 부대서비스(46.8%)순으로 만족하는 것으로 나타나, 온종일 돌봄 서비스의 접근성 및 시설･환경 요인은 상대적으로 일정 수준 이상의 만족을 보이는 반면에 프로그램 등 내용적･질적 측면에 대한 만족도는 낮은 것으로 나타났다.
마지막으로 온종일 돌봄 체계 구축의 영향(impact)에서의 주요 성과 및 특징이다. 첫째, 사회･경제적 영향 측면에서 온종일 돌봄 정책은 여성의 노동시장 참여율과 지역의 출산율･전입자 수 확대에 통계적으로 유의한 효과를 가지지 못한 것으로 분석되었다. 또한 온종일 돌봄 서비스로 인한 교육적 효과를 학부모 대상으로 조사한 결과, 교우관계 개선(63.2%)과 다양한 문화생활(58.0%), 특기･적성계발(53.2%)은 상대적으로 긍정적인 평가가 나타난 반면에 미래 꿈 설계(44.6%) 및 정규수업교과 보충(49.0%) 측면에서는 상대적으로 낮은 평가가 나타났다. 한편 온종일 돌봄 서비스를 통한 돌봄 공백의 감소 효과(68.4%), 어머니의 경제활동 참여 효과(66.8%), 자녀의 안전한 생활 보호와 어머니의 사회활동 참여 효과(66.2%), 전반적인 아동 및 부모의 삶의 질 개선(62.25%)에 긍정적으로 평가하는 것으로 나타났다. 한편 정책의 부작용 등에 대한 측면으로는 공적 돌봄 서비스 강화로 인한 가정의 역할 약화 및 부작용에 대한 우려, 돌봄 전담인력의 파업 등으로 인한 갈등 고조와 함께 온종일 돌봄 체계 구축의 목적 및 정책 목표의 불명확성으로 인한 혼란과 부처 간 연계･협력을 위한 전략적 접근의 부족으로 인한 한계 등이 나타났다.

온종일 돌봄 체계 구축의 개선과제 탐색
온종일 돌봄 체계 구축의 주요 성과 및 한계를 토대로 하여 투입 및 집행(input & process), 산출(output), 결과(outcome)와 영향(impact) 측면에서의 성과지표별로 주요 개선과제를 탐색한 결과는 다음과 같다. 4개 영역의 11개 성과지표에서 총 30개의 개선과제를 도출하였다.
최종적으로 제안한 온종일 돌봄 체계 구축의 개선과제에 더하여 향후 온종일 돌봄 정책이 지향해야 하는 a) 아동 최우선 원칙의 돌봄 정책 설계와 b) 아동 성장을 지원하는 생활권역 중심의 통합형 돌봄 서비스로 개편, c) 온종일 돌봄의 효율적 추진을 위한 돌봄 추진체계 개편, d) 시민 참여형 사회적 합의를 통한 온종일 돌봄 정책 설계를 제안하였다. 이는 온종일 돌봄 체계 구축의 정책 목표가 “모든 아이가 행복한 돌봄 서비스 제공”임에도 불구하고 정책 추진과제 및 내용에 아이가 행복한 돌봄은 강조되고 있지 않으며, 또한 온종일 돌봄 정책 슬로건인 “우리 모두의 아이, 학교와 마을이 함께 돌보겠습니다.”와 “2022년까지 53만 명으로 학교 돌봄과 마을 돌봄 확대”도 그야말로 공급자 위주의 정책설계와 공급 확대에만 방점을 두고 있다는 한계를 극복하고 향후 아동의 행복한 성장을 최우선 원칙으로 하는 돌봄 정책이 설계되어야 한다는 것을 강조한 것이다.

(출처 : 연구요약 7p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 5
• 연구요약 ... 7
• 목차 ... 17
• 표목차 ... 19
• 그림목차 ... 22
• Ⅰ. 서 론 ... 25
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 27
• 2. 연구 내용 ... 29
• 3. 연구 방법 ... 31
• 4. 연구 범위 및 제한점 ... 33
• 5. 연구 추진체계 ... 33
• Ⅱ. 온종일 돌봄 체계 구축의 추진과제 및 현황 ... 35
• 1. 정책목표 및 추진과제 ... 37
• 2. 주요 추진경과 및 현황 ... 46
• 3. 부처별 돌봄 서비스 현황 ... 57
• Ⅲ. 온종일 돌봄 체계 구축의 성과분석을 위한 이론적 검토 ... 65
• 1. 온종일 돌봄 관련 성과에 대한 논의 ... 67
• 2. 성과평가와 성과지표 ... 80
• 3. 분석틀 구안 ... 86
• Ⅳ. 온종일 돌봄 체계 구축의 성과 분석 ... 91
• 1. 분석 개요 ... 93
• 2. 분석 결과: 주요 성과 및 특징 ... 101
• 3. 소결 ... 148
• Ⅴ. 온종일 돌봄 체계 구축의 개선과제 탐색 ... 163
• 1. FGI 개요 ... 165
• 2. 분석결과: 주요 성과･한계 및 과제 ... 169
• 3. 소결 ... 199
• Ⅵ. 결론 및 제언 ... 205
• 1. 결론: 성과 및 과제 ... 207
• 2. 제언 ... 227
• 참고문헌 ... 232
• 부록 ... 235
• 부록1. Synthetic control 방법론 개요 ... 237
• 부록2. 설문조사 응답자 기본 정보 및 특성 ... 244
• 부록3. 돌봄 서비스 이용자 및 공급 확대에 미친 효과 분석 결과 ... 249
• 부록4. 사회･경제적 영향 분석 결과 ... 275
• 끝페이지 ... 316