초록 ▼

지방교육자치는 ‘분권’과 ‘자율’이라는 핵심 가치를 가진다. 이 가치를 실현하는 과정에서 교육 거버넌스의 변화가 초래되고 있다. 중앙정부(교육부)는 교육의 권한을 교육청으로 이양하고 있으며, 단위 학교에서는 자율적이고 민주적인 학교 운영을 의미하는 학교자치가 강조되고 있다. 학교자치는 필연적으로 교원에게 새로운 역할을 요구하고 있으며, 이 역할에는 교원이 근무하는 학교의 ‘지역적 맥락’에 대한 고려가 필요하다. 지방교육자치 30년을 맞이한 현 시점에서 학교자치가 요구하는 교원에 대한 새로운 역할과 지역적 맥락에 대한 고려가 우리나라

지방교육자치는 ‘분권’과 ‘자율’이라는 핵심 가치를 가진다. 이 가치를 실현하는 과정에서 교육 거버넌스의 변화가 초래되고 있다. 중앙정부(교육부)는 교육의 권한을 교육청으로 이양하고 있으며, 단위 학교에서는 자율적이고 민주적인 학교 운영을 의미하는 학교자치가 강조되고 있다. 학교자치는 필연적으로 교원에게 새로운 역할을 요구하고 있으며, 이 역할에는 교원이 근무하는 학교의 ‘지역적 맥락’에 대한 고려가 필요하다. 지방교육자치 30년을 맞이한 현 시점에서 학교자치가 요구하는 교원에 대한 새로운 역할과 지역적 맥락에 대한 고려가 우리나라 교원정책에 충분히 반영되었는지에 대한 철저한 검토가 필요하다. 현 교원정책은 주로 교원 개인의 전문성 개발이나 복지의 측면에서 실행되고 있으며, 관련한 문제점 도출이나 개선방안 제시도 이러한 관점을 견지하고 있는 측면이 강하다. 따라서 본 연구의 목적은 학교자치 관점에서 교원정책의 주요 쟁점과 과제를 고찰해 보는 것이며, 이는 향후 학교자치를 성공적으로 실행하기 위해 반드시 필요하고 시급한 과정이라고 할 수 있다. 연구의 목적을 달성하기 위한 주요 연구 문제는 아래와 같다.
▪ 우리나라에서 학교자치 관점을 구성하는 지향가치는 무엇인가?
▪ 국제 비교학점 관점에서 우리나라 학교자치의 실태는 어떠하며, 역사적으로 학교자치 관련 사회적 이슈는 어떻게 변화했는가?
▪ 학교 현장에서 교원들은 학교자치를 어떻게 생각하고 있으며, 어떻게 실천하고 있는가?
▪ 우리나라 교사는 학교자치에 대한 기대, 수준, 효과와 교원정책 관련 쟁점에 대해 어떠한 인식을 가지고 있는가?
연구의 목적을 달성하기 위해 아래와 같이 2차 자료(문헌, TALIS 데이터, 언론기사) 분석과 1차 자료(FGI, 설문조사) 분석을 실시하였다.

1. 학교자치의 개념과 지향 가치
1. 학교자치의 개념과 지향 가치
우리나라에의 맥락에서 학교자치의 개념은 학교 공동체론과 연계되며, 단위학교 책임경영론에 기반한 학교 자율화의 개념과는 상반된 측면이 존재한다. 본 연구에서는 학교자치의 개념을 다음과 같이 규정하였다.
▣ 학교자치의 개념
단위학교가 학교운영(교육과정, 인사, 재정)의 자율성과 권한을 갖는 것을 핵심으로 하는 학교 운영원리이다. 그 주요 특징은 다음과 같다.
1) 학교운영의 의사결정이 구성원(학교장, 교사·학생·학부모, 지역사회)의 참여를 통해 민주적으로 이루어짐
2) 개별 학교의 문제는 그 구성원들이 가장 잘 해결할 수 있다는 믿음과 함께 학교 구성원들의 전문성이 존중됨
3) 단위학교의 자율성이 보장됨과 동시에 그 결과에 대한 책임도 단위학교가 가짐

학교자치의 지향 가치로서 핵심 가치인 민주성, 책임, 신뢰가 있으며, 자치의 가치인 보충성(자율)이 있다. 헌법적 가치인 교육의 전문성 및 자주성, 정치적 중립성 또한 학교자치의 지향 가치라고 할 수 있다.
▣ 학교자치의 지향 가치
1) 핵심가치
∙ 민주성: 학교 운영의 의사결정과정에서 학교의 구성원이 참여
∙ 책임: 외부에서 단순히 부과된 업무 이상의 것을 스스로의 도덕적 판단에 의해 맡아서 행하고자 하는 것
∙ 신뢰: 학교 구성원이 서로를 인자하고, 믿음직하며, 유능하고, 정직하며 또한 개방적이라고 믿는 것
2) 자치의 가치
∙ 보충성(자율): 업무 수행에 있어서 우선적으로 하위 단위에 의사결정의 ‘자율’을 부여해야함(소극적 의미의 보충성), 상위 단위 공동체는 하위 단위 공동체 간 과도한 격차를 간과해서는 안 되고 필요한 최소 수준을 정하야 지원해야 함(적극적 의미의 보충성)
3) 헌법적 가치
∙ 교육의 전문성: 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육전문가가 담당하거나, 적어도 그들의 참여하에 이루어져야 함
∙ 정치적 중립성: 교육이 정치적 세력이나 국가권력으로부터 부당한 간섭을 받지 않아야 할 뿐 아니라, 교육도 그 본연의 목적에서 벗어나 정치적 영역에 개입하지 않아야 함
∙ 자주성: 교육이 정치권력, 행정 권력의 통제나 간섭 없이 그 전문성과 특수성에 따라 교육내용과 교육기구의 조직 및 운영이 교육자에 의하여 자주적으로 결정되어야 함

2. 학교자치 실태 국제 비교 분석 결과
OECD의 TALIS 2018 자료를 분석하여, 우리나라 초등학교, 중학교 교사의 학교자치 관련 인식을 분석하였다.
◼ 학교운영의 자율성
우리나라는 학교 외부(교육부, 시도교육청 등 교육행정기관)가 교원의 인사와 학교 운영의 예산 및 재정에 대한 권한을 가진 것으로 분석되었다. 반면 학교 운영의 방침과 규율 확립, 교육과정 편성 및 운영의 권한은 학교 내부가 가지는 비율이 높게 나타났다. 타 국가와 비교했을 때 학교 내부의 책임 주체의 경우 한국은 교사의 비율이 높고 학교운영위원회의 비율은 낮았으나, OECD 회원국이나 TALIS 참여국은 한국에 비해 교사의 비율이 상대적으로 낮은 반면 학교운영위원회의 책임 비율은 높은 편이었다.
◼ 수업의 자율성
수업에 대한 교사의 자율성 인식은 대체적으로 높은 평균을 보였으며, 타 국가에 비해서도 높은 편이었다. 그런데 교수학습 방법을 선택할 수 있는 권한은 높으나 수업의 내용을 결정하는 데 있어서는 교사의 자율성을 상대적으로 낮게 인식하고 있었다. 국가 수준 교육과정에 따라 수업의 내용이 결정되어 있다는 한계도 있기는 하나, 개별 학생에 대한 맞춤형 수업을 지향하고 있는 최근의 정책 흐름을 고려하여 교사가 수업 내용에 대해서도 좀 더 자율성을 가질 수 있도록 하는 방안을 모색할 필요가 있다.
◼ 민주적 학교 풍토
학교 내외의 다양한 주체들이 학교 운영을 위한 의사결정에 참여할 수 있는 기회가 제공된다는 응답은 OECD 회원국이나 TALIS 참여국보다 높은 수준이었다. 그리고 타 국가의 경우 교직원의 의사결정 참여 기회가 더 많았으나, 우리나라에서는 학생과 학부모에게 의사결정 참여 기회가 제공된다는 응답이 상대적으로 더 높게 나타났다. 교장은 민주적인 학교풍토에 대해 교사보다 긍정적으로 판단하고, 단독으로 의사결정을 하지 않는다고 인식하고 있어, 교장과 교사 간의 인식 차이가 나타났다. 이러한 인식 차이는 교장의 리더십이 제한적으로 발휘되어 교사에게 영향을 미치지 못하거나, 교장이 자신이 재직 중인 학교를 정확하게 판단할 때 방해요인으로 작용할 수도 있다.
◼ 학교 특성에 따른 학교 운영 실태
학교급별 분석 결과, 대체로 초등학교의 평균값이 중학교보다 상대적으로 높게 나타났으며 학교 운영 및 수업의 자율성, 민주적 학교풍토, 이해관계자와의 관계 형성 등 분석 영역 전반에서 유사한 경향성을 확인할 수 있었다. 그 밖의 학교 특성 중에서는 학생, 학부모, 교직원이 학교의 의사결정에 참여하는 정도가 읍면 지역일수록 높게 나타났고, 학부모가 학생의 학업성취를 지원하고 학교 운영에 관여하거나 참여하는 정도도 읍면지역 또는 대도시 지역일수록 높게 나타났다. 또한 사회경제적 취약계층 학생의 비율이 10% 이하로 낮을수록 높은 경향을 보였다. 이는 학교 특성에 따라 학교자치의 현황이나 실태가 다소 상이할 수 있다는 점을 시사한다.

3. 언론 기사 분석을 통한 학교자치 이슈 분석
최근 20년 간 학교자치와 관련한 언론기사에 대해 토픽모델링으로 관련 이슈를 분석하였다. 주요 시사점으로 첫째, 교원인사제도와 관련된 이슈가 부각되었음을 알 수 있다. 노무현 정부에서는 교장승진제도와 관련하여 교장보직선출제, 교장공모제 등에 관한 내용이 많이 등장하였다. 또한 교원평가에 대한 찬반 논란이 있었다. 이명박 정부에서는 학교자율화와 더불어 교장공모제 확대에 관한 논의가 있었다. 박근혜 정부에서는 교원인 사제도에 관한 이슈는 거의 없었으나, 문재인 정부에 들어와서 내부형 교장공모제, 교장 공모제에서 학생과 학부모 참여 등의 이슈가 발생하였다.
둘째, 이명박 정부의 학교자율화 정책을 전교조에서 반대한 것은 주목할 만하다. 흔히 ‘학교자치’와 ‘학교자율화’를 비슷한 용어로 이해할 수 있다. 그러나 이명박 정부에서 시행한 ‘학교자율화’는 교장 중심의 학교 자율화로 현재 이야기되고 있는 학교 민주주의, 학교 자치, 학부모 및 학생 참여 등과는 궤를 달리함을 알 수 있고, ‘학교자율화 반대’ 이슈는 이를 뒷받침한다. 셋째, 학교 자치는 교육감 선거, 혁신교육, 학교자치조례, 학생 인권조례, 학생 및 학부모의 학교 교육 참여, 학교 민주주의 등과 관련이 깊다. 이는 전반적으로 학교자치와 관련한 이슈는 소위 정치적 성향이 진보에 가까운 사람 또는 단체와 연관되어 있음을 알 수 있다.

4. 학교자치의 의미와 실천
교원의 관점에서 귀납적으로 학교자치의 의미와 실천을 살펴보고자, 교원 30명에 대한 FGI를 실시하였다.
◼ 학교자치에 대한 이해
교원들은 학교자치의 가치의 가치에 대해 자기주도권(구성원 스스로의 의지에 의해 참여하고 움직임), 민주적 의사소통, 모두(모든 구성원을 포괄하는 태도), 책임(주도권에 수반하는 책임) 등으로 인식하고 있었다. 또한 학교자치에 대해 행정적으로 내려온 업무를 했던 방식에서 ‘교육활동 중심의 우선순위를 찾는 과정 혹은 결과’ 생각하고 있었다. 이를 통해 교사에 대한 신뢰, 권한 분산 등의 긍정적 효과가 수반된다고 보았다. 또한, 학교 자치는 학교 조직운영의 적절하고, 효과적 기준이라는 인식도 있었다. 즉, 학교자치는 경직될 수 있는 학교 조직문화를 변화시키고, 자발성을 이끌어냄으로써 효과적으로 학교를 운영하는 방식으로 기능할 수 있다는 것이다.
◼ 학교자치에 대한 경험과 인식
학교자치의 주체로 교사, 학생, 학부모뿐만 아니라, 지역사회도 포함될 수 있으나, 실제로는 교원이 핵심적인 구심점의 역할을 할 수 밖에 없다고 인식하고 있었다. 특별히 전문적 학습 공동체와 관리자의 민주적 리더십의 학교자치에서 중요한 기능을 담당하고 있음을 확인할 수 있었다. 한편, 학교자치의 출발점으로 ‘학생자치’의 중요성이 언급되기도 하였다. 교원들은 학교자치의 또 다른 주체로서 학부모들이 제기하는 민원으로 인해 상당한 어려움을 경험하고 있었다. “시민으로 또는 좋은 어른으로 성장할 수 있는 기회”를 충분히 누리지 못한 이기적인 부모들의 민원으로 “교사들이 병들어 간다”는 인식이 었었다. 한편, 학부모의 참여가 교육활동 질제고의 방향으로 나아가기 위해서는 그들에게 교육활동에 대한 충분한 정보와 참여기회를 보장해야 하다는 의견도 있었다. 한편, 학교자치 역량 함양과 관련해서 그것의 습득이 공식적인 체제에 기반 한 것이 아니어서 교원들은 수많은 시행착오를 겪으면서 역량을 함양할 수밖에 없으며, 습득의 기회조차도 일부 교원에게만 우연에 의해 주어지는 것에 대한 문제의식 있었다. 또한, 학교자치의 과정에는 많은 노력과 인내가 필요하며, “저질 민주주의”, “교사 편의주의”로 등으로 흐를 수 있는 예상치 못한 문제들이 산재해 있다는 인식도 확인할 수 있었다.
◼ 학교자치 실천을 위한 교원정책 요구
학교자치 실천을 위해서는 장기간에 걸친 학교자치 문화 조성과 이를 전승하는 과정이 필요한데 현재의 교원전보제 하에서는 이를 실천하기 어렵다는 인식이 있었다. 또한, 학교자치의 실행은 학교 교육활동과 구성원의 범위 및 역할에 대한 시각 자체를 달리한다는 점에서 일종의 패러다임 전환을 요구하기 때문에 교원양성 교육과정과 재교육 과정을 통해 학교자치 역량을 배양할 수 있는 체계적 지원이 필요하다는 인식이 있었다. 학교자치의 성공을 위해서는 관리자의 리더십이 매우 중요함에도 불구하고, 현재의 승진제도 하에서 요구하는 경험과 역량이 학교자치 구현을 위해 요구되는 리더십을 배양하는 데에 별다른 기여를 하고 있지 못하다는 의견이 있었다.

5. 학교자치의 현황 및 효과, 쟁점 분석
교사 설문을 통해 실제 학교 현장에서의 학교자치 수준은 어떠하며, 그 주요 효과는 무엇인지, 그 효과에 영향을 미치는 요인은 무엇인지, 교원정책 관련 쟁점들에 대해 교사들이 실제 어떤 생각을 가지고 있는지 파악하였다.
◼ 학교자치에 대한 필요성 및 기대성과
우리나라 교사들은 대체적으로 학교 자치가 매우 필요하다고 인식하고 있었고, 학교 자치를 통한 기대성과도 높은 것으로 나타났다. 배경별 분석결과에서는 부장교사가 일반 교사보다 학교자치의 필요성 및 주요 성과기대에서 상대적으로 높은 수준의 인식을 보여주고 있었으며, 혁신학교의 교사가 일반학교 교사보다 학교자치의 필요성 및 기대성과에 있어서 상대적으로 높은 인식을 나타냈다.
◼ 학교자치 수준
현재 초등학교와 중학교의 학교 자치 수준은 높은 편으로 나타났다. 개인 배경별 분석 결과 석사 이상의 학력을 가진 교사가 학사 학력을 가진 교사보다 학교의 자치 수준이 높은 것으로 인식하고 있었고, 부장 교사가 일반교사보다 높은 인식수준을 보였다. 교직 경력이 긴 교사가 짧은 교사 보다 높은 수준의 인식을 나타냈다. 학교 배경별 분석 결과 초등학교 교사의 자치 수준 인식이 중학교 교사 보다 높았으며, 국·공립 학교 교사의 인식이 사립보다 높았다. 읍면 및 중소도시에 있는 학교 교사가 특별시 광역시 학교 교사보다 학교자치 수준 인식이 높았다. 또한, 혁신학교가 일반학교보다 높은 수준을 보였으며, 공모 교장 재직 학교 교사가 일반교장 재직 학교 교사보다 학교자치 수준 인식이 높았다.
◼ 학교자치 효과 분석
학교자치 수준이 교사 개인 및 학교 조직에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 본 연구의 교사 설문자료를 활용하여 중다회귀분석을 시행한 결과, 교육과정, 학생생활, 인사, 예산과 관련된 학교자치 수준이 높을수록 개인적 효과(학교 만족도, 교사 효능감) 및 조직적 효과(신뢰, 혁신)에 긍정적인 영향을 주는 것으로 밝혀졌다. 교사 효능감의 경우에만 예외적으로 인사 자치 수준이 유의미한 영향을 주지 않는 것으로 밝혀졌으나, 나머지 효과 변인에는 네 가지의 학교 자치 수준 변수들이 모두 유의미한 긍정적인 영향을 미치고 있었다.
◼ 쟁점 분석
교사 신분의 지방직화, 무자격 교원의 교사 임용, 교원능력개발평가와 교원성과급제의 효과에 대해서 부정적 인식이 매우 높았다. 교장 공모제 확대와 초빙교사제 확대에 대해서도 미온적인 인식수준을 보이는 것으로 파악되었으며, 지역사회가 적극적으로 학교의 교육과정에 참여하는 것, 학교운영위원회가 의사결정 기구로서 실질적·적극적으로 기능하는 것에 대해서도 필요성을 크게 느끼지 않은 것으로 파악되었다. 교장 공모제 및 초빙 교사제 확대, 교원능력개발평가와 교원성과급제의 효과에 대해서 부장교사가 일반교사보다 더 부정적으로 인식하고 있었다. 저경력 교사의 경우에는 고경력 교사보다 부정적 인식이 상대적으로 덜 하였다. 한편 혁신학교 교사의 경우, 일반학교 교사보다 상대적으로 교장공모제 확대, 교사전보제도 개선, 초빙교사제 확대에 대해 긍정적인 인식이 높았으며, 교원양성 교육 및 재교육을 통한 자치역량 함양, 단위학교에 교육과정 자율성 부여, 지역사회의 학교 교육과정 참여 및 교사가 학교경영에 참여할 수 있는 공식적 제도 및 조직의 필요성도 더 높게 인식하였다. 한편, 공모교장 재직 학교 교사의 경우 공모교장제 확대 및 초빙교사제 확대에 대해 일반 교장 재직 학교 교사들에 비해 상대적으로 긍정적인 인식을 가지고 있었다.

6. 학교자치 관점에서의 교원정책의 쟁점과 과제
◼ 교원양성 교육
□ 쟁점
▪ 책임: 교원양성기관과 학교자치 주체가 교원양성의 책임을 공유하는가?
▪ 보충성(자율): 교사양성기관에 교육과정 개발 및 편성의 자율성이 있는가?
▪ 전문성: 교원양성 과정을 통해 예비 교사의 학교자치 역량이 함양되고 있는가?
□ 과제
▪ 학교자치 역량이 개발될 수 있는 교원양성 교육과정 재구성
▪ 교원양성기관-시도교육청(단위학교 포함) -교육부 연계체제 구축

◼ 교사 연수 체제
□ 쟁점
▪ 책임: 교사들은 기꺼이 전문성 개발활동에 적극적으로 참여하는가?
▪ 보충성(자율): 교사 연수가 단위학교를 중심으로 운영되는가?
▪ 전문성: 교사 연수가 학교자치의 역량을 함양해 주고 있는가?
□ 과제
▪ 단위학교 중심의 전문적 학습 공동체의 체계적 지원
▪ 단위학교 중심 연수의 구심점으로서의 수석교사제 확대

◼ 교장 공모제
□ 쟁점
▪ 민주성: 교장 공모제가 민주적 정당성을 보장하는가?
▪ 전문성: 교장 공모제를 통해 학교자치 전문성이 있는 교장이 선발되는가?
▪ 정치적 중립성: 교장 공모제가 특정 정치세력과 연계 없이 공정하게 운영되는가?
□ 과제
▪ 민주적 학교 운영에 전문성을 갖춘 예비 교장의 체계적 양성
▪ 승진제의 축소 및 교장 자격증 소지를 필수로 한 공모 교장제 확대

◼ 순환전보제
□ 쟁점
▪ 책임: 순환전보제를 통해 ‘책임’의 가치가 실현될 수 있는가?
▪ 신뢰: 학교 구성원 간의 신뢰에 순환전보제가 영향을 미치는가?
▪ 전문성: 순환전보제는 교사의 전문성 함양에 기여하는가?
□ 과제
▪ 학교자치의 안정적 운영을 위한 교장의 전보 제한
▪ 초빙교사제의 합리적 운영

◼ 교원능력개발평가
□ 쟁점
▪ 민주성: 학부모에게 교육활동 관련 정보·참여 기회가 충분히 제공되는가?
▪ 신뢰: 평가과정 및 결과에 대한 학교 구성원 간의 신뢰가 존재하는가?
▪ 전문성: 평가결과를 활용한 효과적인 전문성 개발이 이루어지고 있는가?
□ 과제
▪ 진정한 형성평가로서의 교원능력개발평가 체제 구축
▪ 외부 평가 요소 추가

◼ 교원 성과급제
□ 쟁점
▪ 신뢰: 교원성과급제가 학교 구성원 간의 신뢰에 부정적 영향을 미치는가?
▪ 책임: 교원성과급제를 통해 ‘책임’의 가치가 실현될 수 있는가?
□ 과제
▪ 성과급제 폐지 검토
▪ 학교자치 역량 함양을 위한 학습연구년제 전면 확대

◼ 교원의 지방직화
□ 쟁점
▪ 책임: 교원의 지방직화가 교육에 대한 책임을 강화시키는가?
▪ 보충성(자율): 교원의 지방직화가 학교자치의 보충성(자율)을 보장하는가?
▪ 전문성: 교원의 지방직화가 교사의 전문성 함양에 기여하는가?
▪ 자주성: 교원의 지방직화가 교육의 자주성에 부정적 영향을 미치는가?
□ 과제
▪ 임시 교사 자격제도를 통한 교원의 효율적 운영
▪ 지역의 특성을 반영한 다양한 교육모델 개발을 위한 교사 자격제도 개선

(출처 : 연구요약 7p)

Abstract ▼

The core values of local education autonomy are ‘decentralization’ and ‘autonomy’. And in the process of realizing these values, the transforming of education governance has been brought about. The central government(Ministry of Education) has transferred its authority of education to the Office of

The core values of local education autonomy are ‘decentralization’ and ‘autonomy’. And in the process of realizing these values, the transforming of education governance has been brought about. The central government(Ministry of Education) has transferred its authority of education to the Office of Education, and school autonomy, which means autonomous and democratic school management, has been emphasized in the unit school. School autonomy inevitably requires teachers to take on new roles in consideration of the 'local context' of their schools. At this time, facing 30 years’ implementation of local education autonomy, it is necessary to thoroughly review whether the new roles of teachers required by school autonomy and considerations of the local context have been sufficiently reflected in teacher policies in Korea. The implementation of current teacher policies as well as the identification of challenges and suggestion of improvement measures have mainly carried out in terms of individual professional development and welfare of teachers. Therefore, the purpose of this study is to examine the major issues and tasks of teacher policies from the point of view of school autonomy, which is considered as a fundamental and urgent process for successful implementation of school autonomy in the future.
In order to achieve the purpose of this study, four main research questions were presented as follows:
▪ What are the oriented values that make up the school autonomy perspective?
▪ From an international comparative perspective, what is the current state of school autonomy in Korea, and how have social issues related to school autonomy changed historically?
▪ What do teachers think of school autonomy and how do they practice it at schools?
▪ What perceptions do teachers in Korea have towards expectations, levels, and effects of school autonomy and issues related to teacher policies?

1. Research Methods
A. Secondary data analysis
▪ Analyzing the concept of school autonomy and the oriented value of school autonomy through literature reviews
▪ Conducting an international comparative analysis on the status of school autonomy perceived by teachers in Korea through selecting major teacher policies related to school autonomy and conducting an analysis of international data(TALIS)
▪ Investigating issues related to school autonomy which have been discussed in Korea through media article analysis
B. Primary data collection and analysis
▪ Identifying the teachers’ perception of the meaning and practice of school autonomy through the Teacher FGI
▪ Analyzing teachers' perceptions of expectations, levels, and effects of school autonomy and issues related to teacher policies through teacher questionnaires

2. The concept of school autonomy and its oriented value
A. The concept of school autonomy
School autonomy is defined as school operation principle that the unit school has autonomy and authority over school management(curriculum, personnel, finance), which includes features as follows: ①decision-making in school management is made democratically through the participation of members(principal, teachers, students, parents, and the local community); ②expertise of school members is respected along with the belief that individual school problems can be best solved by their members; and ③the autonomy of the unit school is guaranteed as well as the unit school is also responsible for the results.
B. The oriented value of school autonomy
▣ Core values
▪ Democracy: School members participate in the decision-making process of school management.
▪ Responsibility: School members do more than simply assigned work from outside, taking on one's own moral judgment
▪ Trust: School members think that they are kind, trustworthy, competent, honest and open to each other
▣ Values of autonomy
▪ Subsidiarity(autonomy): In performing tasks, ‘autonomy’ in decision-making should be given to subunits first(negative meaning of subsidiarity), and higher level communities should not overlook excessive gaps between lower level communities and should support at the minimum level(positive meaning of subsidiarity).
▣ Constitutional values
▪ Educational professionalism: Education policies or their implementation should preferably be carried out by education experts, or at least under their participation.
▪ Political neutrality: Education must not be unduly interfered with by political or state powers as well as education must not intervene in the political realm beyond its original purpose.
▪ Independence: Establishment and operation of educational contents and educational organizations should be independently determined by educators according to their expertise and specificity, without the control or interference of political or administrative powers.

3. Analyses on the current status of school autonomy and issues and trends
A. International comparative analysis on the current status of school autonomy
An international comparative analysis was conducted on the current status of school autonomy in Korea by analyzing the OECD TALIS 2018 data. In Korea, it was analyzed that institutions outside of the school(educational administrative agencies such as the Ministry of Education and metropolitan and provincial offices of education) had authority over the personnel management of teachers and the budget and finances of school operation. On the other hand, it was indicated that actors inside of schools have more authority to establish policies and disciplines for school management, and to organize and operate the curriculum. Regarding subjects of responsibility within the school, the ratio of responsibility of teachers was higher than the ratio of responsibility of school management committees in Korea compared with other countries such as OECD members or TALIS participants. Regarding teachers’ autonomy in their class, teachers in Korea had greater autonomy than teachers in other countries. However, teachers in Korea recognized that they had a relatively lower level of autonomy to determine the content of the class although they had a high level of autonomy to choose teaching and learning methods.
Compared to other countries, a higher proportion of teachers in Korea perceived that various actors inside and outside the school had been provided with opportunities to participate in decision-making for school operation. In Korea, the proportion of those who said students and parents were provided with more opportunities to participate in decision-making was relatively higher whereas the proportion of those who said teachers were provided more opportunities to participate in decision-making was higher in other countries. In addition, some differences in perception between the principal and teachers was discovered. For example, principals perceived that they were likely to think more positively than teachers and they were not likely to be lone decision-makers.
B. Analysis on school autonomy issues through media article analysis
Media articles related to school autonomy over the past 20 years were analyzed through topic modeling.
Regarding main implications, firstly, it was shown that issues related to the teacher personnel system have been highlighted. During the Roh Moo-hyun administration, issues related to the principal promotion system such as the direct election of principals and the open recruitment system for principals were frequently appeared. In addition, there had been a lot of controversy over the issue of teacher evaluation. During the Lee Myung-bak administration, there were some debates about the expansion of the open recruitment system for principals along with school-autonomization. During the Park Geun-hye administration, there were almost no issues regarding the teacher personnel system, but under the Moon Jae-in administration, some issues were raised in relation to open recruitment system of principals such as internal open recruitment system for principals and students’ and parents’ participation. Secondly, it is notable that Korean Teachers and Education Worker`s Union opposed the school-autonomization policies of Lee Myung-bak administration. We often confuse the term ‘school autonomy’ with ‘school-autonomization’. However, ‘school-autonomization’ implemented by the Lee Myung-bak administration is a principal-centered school-autonomization, which is different from the current school democracy, school autonomy, and participation of parents and students. Thirdly, school autonomy is deeply related to superintendent election, innovative education, ordinance of school autonomy, student human rights ordinance, student and parent participation in school education, and school democracy. In general, it is indicated that the issues related to school autonomy are related to people or groups with progressive political orientation.

4. The meaning and practice of school autonomy
In order to examine the meaning and practice of school autonomy inductively from the point of view of teachers, FGI was conducted on 30 teachers.
Teachers recognized the value of school autonomy as self-initiation (participating and taking actions with their own will), democratic communication, everyone(attitude that encompasses all members), and responsibility(responsibility accompanying initiative). In addition, they perceived school autonomy as ‘a process or result of finding priorities centered on educational activities’, Through this, it was believed that positive effects such as trust in teachers and distribution of authority were accompanied.
Teachers recognized that though actors of school autonomy could include teachers, students, and parents as well as local community, teachers cannot help playing key roles in reality. In particular, it was confirmed that the professional learning community and the democratic leadership of administrators played an important role in school autonomy. In addition, teachers mentioned the importance of 'student autonomy' as a starting point for school autonomy, and they were experiencing considerable difficulties due to complaints from parents, another subject of school autonomy. On the other hand, regarding development of school autonomy competency, teachers pointed out that there were some problems with its acqusition. Because there were no official systems for school autonomy competency development, they should build it through numerous trials and errors. Furthermore, they pointed out that even such opportunities were given only to some teachers by chance.
Teachers recognized that it was necessary to create and transmit a long-term school autonomy culture in order to practice school autonomy. But it was shown that they had a perception that it would be difficult to practice it under the current teacher transfer system. And the implementation of school autonomy requires a paradigm shift in that it changes the perspective on school educational activities and the scope and roles of members. Therefore, there was a perception that systematic support to deveolop school autonomy competencies through the teacher training curriculum and re-education process was needed. In addition, there were some opinions that the experience and competency required under the current promotion system did not make much of a contribution to develop the leadership required for the realization of school autonomy.

5. Analyses of current status, effects, and issues of school autonomy
The current status, effects, and issues of school autonomy were analyzed through a teacher questionnaire (1,160 elementary school teachers, 1,329 middle school teachers).
▷ Necessity and expected performance for school autonomy
In general, teachers in Korea recognized that school autonomy was very necessary, and expected performance from school autonomy were high. In the results of analysis by background, head teachers showed a relatively high level of awareness of the necessity and major performance expectations of school autonomy than general teachers. Similarly, teachers of innovative schools showed higher level of awareness of it than teachers of general schools.

▷ The level of school autonomy
The level of school autonomy in elementary and middle schools was found to be high. In detail, the level of school autonomy was found to be high in the order of student life, curriculum, budget, and personnel management, indicating that school autonomy over personnel and budget is relatively deficient. As a result of the analysis by individual background, teachers with a master's degree or higher recognized that the level of school autonomy was higher than that of teachers with a bachelor's degree. Also, the head teacher showed a higher level of recognition than the general teacher, and teachers with long teaching experiences showed a higher level of recognition than teachers with short teaching experiences. And then, as a result of the analysis by school background, elementary school teachers' awareness of the level of autonomy was higher than that of middle school teachers, and national and public school teachers' awareness was higher than that of private school teachers. In addition, Teachers of in smaller towns or provinces were more aware of the level of school autonomy than teachers in metropolitan cities. Also, teachers of innovative schools showed a higher level of awareness than teachers of general schools, and it was found that teachers in schools with open recruitment principals were more aware of the level of school autonomy than teachers in schools with general principals.

▷ School autonomy effect analysis
It was found that the level of school autonomy had an effect on individual teachers and school organization. As a result of multiple regression analysis, it was shown that the higher the level of school autonomy related to the curriculum, student life, personnel, and budget, the more positive the individual effect(school satisfaction, teacher self-efficacy) and organizational effect(trust, innovation) were. It was discovered that the level of personnel autonomy did not have a significant effect on teachers’ self-efficacy whereas all four variables of the level of school autonomy had a significant positive effect on the remaining effect variables.

▷ Analysis of issues
Regarding a shift in teachers’ status to local government officers and the appointment of unqualified teachers, a very high level of negative perception was shown. Also, very high negative perceptions of teacher competency development evaluation and the performance-based pay system were expressed as well. It was found that there was a lukewarm level of awareness about the expansion of the open recruitment system for principal and the teacher invitation teacher system. It was also identified that there was no significant need for the active participation of the local community in the school curriculum and the effective and active functioning of the school management committee as a decision-making organization. The head teachers perceived more negatively than general teachers about the the expansion of the open recruitment system for principal and the teacher invitation teacher system and the effect of the evlauation of teacher competency development and the performance-based pay system. In the case of less experienced teachers, negative perception was relatively less than that of more experienced teacher. In the case of innovative school teachers, they had higher positive perceptions about the expansion of the open recruitment system for principal, the improvement of the teacher transfer system, and the expansion of the teacher invitation system. Also, their perception of need for development of school autonomy competencies through teacher training and re-education were higher than that of teachers of general schools. In addition, their perception of need for official systems and organizations which could help community participate in the school curriculum and teachers participate in the school management were higher as well. And it was found that teachers in schools with open recruitment principals relatively positive perception of the expansion of open recruitment system for principals and the teacher invitation system than teachers in schools with general principals

6. Issues and Tasks in Teacher Policy from the Perspective of School Autonomy
A. Teacher Education
□ Issues
▪ Responsibility: Do teacher education institutions and subjects of school autonomy share the responsibility for teacher education?
▪ Subsidiarity(autonomy): Do teacher education institutions have autonomy in curriculum development and organization?
▪ Professionalism: Is the school autonomy competency being developed in the teacher education process?
□ Tasks
▪ Reorganization of the teacher education curriculum in which school autonomy competency can be developed
▪ Teacher education institutions - metropolitan and provincial offices of education(including unit schools) - Establishment of association system with the Ministry of Education

B. Teacher training system
□ Issues
▪ Responsibility: Are teachers willing to participate actively in professional development activities?
▪ Subsidiarity(autonomy): Is the operation of teacher training the unit school oriented?
▪ Professionalism: Is the school autonomy competency being developed by teacher training?
□ Tasks
▪ Systematic support of professional learning communities centered on unit schools
▪ Expansion of the master teacher system as the center of unit school-oriented training

C. Open recruitment system for principal
□ Issues
▪ Democracy: Does the open recruitment system for principal have sufficient democratic legitimacy?
▪ Professionalism: Are principals with expertise in school autonomy selected through the open recruitment system?
▪ Political neutrality: Is the open recruitment system for principal operated fairly without any connections with specific political forces?
□ Tasks
▪ Systematic training of prospective principals with expertise in democratic school management
▪ Reduction of the promotion system and expansion of the open recruitment system requiring the possession of a principal's certificate

D. Teacher rotation transfer system
□ Issues
▪ Responsibility: Can the value of ‘responsibility’ be realized through the teacher rotation transfer system?
▪ Trust: Does the teacher rotation transfer system affect trust among school members?
▪ Professionalism: Does the teacher rotation transfer system contribute to the professional development of teachers?
□ Tasks
▪ Restriction on the transfer of principals for the stable operation of school autonomy
▪ Reasonable operation of the teacher invitation system

E. Evaluation of Teacher Competency Development
□ Issues
▪ Democracy: Are parents sufficiently provided with information and opportunities to participate in educational activities?
▪ Trust: Is there trust among school members about the process and results of evaluation?
▪ Professionalism: Is there effective professional development using the evaluation results?
□ Tasks
▪ Establishment of the system for evaluation of teacher competency development as a true formative evaluation
▪ Addition of external evaluation factors

F. Performance-based pay system for teachers
□ Issues
▪ Trust: Does the performance-based pay system have a negative effect on trust among school members?
▪ Responsibility: Can the value of ‘responsibility’ be realized through the performance-based pay system?
□ Tasks
▪ Review of the abolition of the performance-based pay system
▪ Expansion of the research sabbatical year system for teachers to develop school autonomy competencies

G. Shift in teachers’ status to local government officers
□ Issues
▪ Responsibility: Does the shift in teachers’ status to local government officers reinforce ‘responsibility’ for education?
▪ Subsidiarity(autonomy): Does the shift in teachers’ status to local government officers guarantee the subsidiarity(autonomy) of school autonomy?
▪ Professionalism: Does the shift in teachers’ status to local government officers contribute to teacher professional development?
▪ Independence: Does the shift in teachers’ status to local government officers negatively affect educational independence?
□ Tasks
▪ Efficient operation of the teacher system through the temporary teacher qualification system
▪ Improvement of teacher qualification system to develop various educational models reflecting regional characteristics

(source : Abstract 321p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머리말 ... 5
• 연 구 요 약 ... 7
• 목차 ... 17
• 표목차 ... 19
• 그림목차 ... 24
• Ⅰ. 서 론 ... 27
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 29
• 2. 연구 문제 ... 31
• 3. 연구의 내용 및 제한점 ... 32
• 4. 연구 절차 및 방법 ... 34
• Ⅱ. 학교자치 관련 이론적 배경 ... 41
• 1. 학교자치의 개념 ... 43
• 2. 학교자치의 관점과 지향 가치 ... 50
• 3. 학교자치와 교원정책 ... 58
• Ⅲ. 학교자치 실태 및 이슈 흐름 분석 ... 71
• 1. 학교자치 실태 국제비교 분석 ... 73
• 2. 언론 기사 분석을 통한 학교자치 이슈 분석 ... 118
• Ⅳ. 학교자치의 의미와 실천 ... 143
• 1. 초점집단인터뷰(FGI: Focus Group Interview) 개요 ... 145
• 2. 학교자치에 대한 이해 ... 149
• 3. 학교자치에 대한 경험과 인식 ... 158
• 4. 학교자치 실천을 위한 교원정책 요구 ... 176
• 5. 소결 ... 181
• Ⅴ. 학교자치의 수준 및 효과, 쟁점 분석 ... 185
• 1. 설문조사 개요 ... 187
• 2. 배경 변인별 학교자치 현황 분석 ... 201
• 3. 학교자치 효과 분석 ... 219
• 4. 쟁점 분석 ... 226
• Ⅵ. 학교자치의 관점에서 교원정책의 쟁점 및 과제 ... 259
• 1. 논의의 전제: ‘목적’이 아닌 ‘수단’으로서의 학교자치 ... 261
• 2. 교원양성 교육 ... 264
• 3. 교사 연수 체제 ... 268
• 4. 교장 공모제 ... 272
• 5. 순환전보제 ... 277
• 6. 교원능력개발평가 ... 281
• 7. 교원 성과급제 ... 286
• 8. 교원의 지방직화 ... 290
• Ⅶ. 요약 및 결론 ... 295
• 1. 요약 ... 297
• 2. 결론 ... 309
• 참고문헌 ... 311
• Abstract ... 321
• 부록 ... 333
• 부록1. FGI 질문지 ... 335
• 부록2. 학교자치에 대한 교원의 인식 및 실태파악 조사지 ... 336
• 끝페이지 ... 348