한국지방정부 공공서비스의 효율성 측정 및 영향요인분석 : Bootstrapped DEA 및 panel data analysis의 적용 (A) study on efficiency & its affecting factors of Korean local governments' public services : applications of bootstrapped DEA & panel data analysis원문보기
이 연구는 1995년의 제1회 동시지방선거를 계기로 본격적인 지방자치시대를 개막하게 된 1996년부터 자료획득이 가능한 최근시기인 2008년까지의 한국지방정부 유형 중 일반시의 종합적 공공서비스의 효율성을 Simar & Wilson(1998, 1999, 2000, 2007)이 제시한 부트스트랩 자료포락분석(Bootstrapped Data Envelopment Analysis: Bootstrapped DEA)을 활용하여 연도별로 추정한 후, 추정된 효율성계수에 대하여 패널분석(...
이 연구는 1995년의 제1회 동시지방선거를 계기로 본격적인 지방자치시대를 개막하게 된 1996년부터 자료획득이 가능한 최근시기인 2008년까지의 한국지방정부 유형 중 일반시의 종합적 공공서비스의 효율성을 Simar & Wilson(1998, 1999, 2000, 2007)이 제시한 부트스트랩 자료포락분석(Bootstrapped Data Envelopment Analysis: Bootstrapped DEA)을 활용하여 연도별로 추정한 후, 추정된 효율성계수에 대하여 패널분석(Panel Data Analysis: PDA)을 적용하여 지방정부의 세 가지 특성(재정적, 정치적, 지역적 특성)에 근거한 영향요인을 살펴봄으로써, 한국지방정부의 효율성을 제약하는 제도적 혹은 구조적인(institutional or structural) 요인을 드러내는데 목적이 있다. 이를 통해 행정계층의 조정 혹은 지방정부의 통합과 같은 외형적 구조의 변화가 아닌, 지방정부의 내부적 변화를 통한 효율성제고대안을 제공하는 계기가 될 수 있다. 분석결과는 미시적인 측면에서 인구밀도가, 거시적인 측면에서 지역적 특성이 일반시에 해당되는 한국지방정부의 효율성에 가장 커다란 영향력을 행사하는 개별적 영향요인 및 특성임을 제시하는 가운데, 한국지방정부의 효율성에 대한 기존 연구 대부분이 간과한 재정적 및 정치적 특성의 영향요인도 한국지방정부의 효율성에 대한 설명력에 있어서 간과되지 말아야 할 만큼, 상당한 의미가 있음을 시사한다. 영향요인 추정계수의 유의미성 및 방향성을 살펴보면, 인구밀도 및 지역주민 일인당 재산세와 같은 영향요인만이 연구가설의 기대처럼 유의미하게 긍정적인 영향력을 행사하는 가운데, 여타 영향요인은 서구국가 대부분의 지방정부를 대상으로 한 연구에서 주로 논의된 이론으로 설정된 연구가설의 기대와 달리, 유의미하게 상이하거나 무의미한 영향력을 행사하고 있음을 알 수 있다. 즉, 인구밀도 및 지역주민 일인당 재산세 등은 서구국가 대부분의 지방정부와 한국지방정부간의 차이를 드러내지 않는 영향요인에 해당되는 반면에, 여타 영향요인은 서구국가 대부분의 지방정부와 한국지방정부간의 차이를 직․간접적으로 드러내는 영향요인에 해당된다. 특히, 유의미하면서도 연구가설의 기대와 상이한 방향성이 제시된 지역주민 일인당 지방세, 보통교부세 교부단체여부, 지방선거투표율 등은 서구국가 대부분의 지방정부와 상이한 한국지방정부특성을 직접적으로 나타내는 영향요인에 해당되고, 무의미한 영향력을 행사하는 것으로 제시된 재정압박강도, 단체장 당적의 집권여당여부, 지방의원 정원수, 지난 선거에서의 단체장과 차점자간의 득표율 차이, 통합여부 등도 한국지방정부특성을 간접적으로 나타내는 영향요인에 해당된다. 이 연구의 영향요인의 분석결과에 대한 해석은 다음과 같다. 첫 번째, 한국지방정부체제 하에서는 지역주민의 감시 및 통제의 경향이 전반적으로 저조한 가운데, 일인당 지방세가 높은 지방정부의 경우, 지방세 수입증대에 따른 재정적 여분의 증대로 말미암아 소속조직 및 관료 스스로의 효용극대화가 용이하게 발생되어 효율성이 감소된다는 것이다. 두 번째, 보통교부세 불교부지방정부에 비해 교부지방정부에서 지방정부의 비효율성을 야기하는 기제, 즉 지역주민의 재정적 착각 및 지역주민에 대한 약화된 지방정부의 책무성은 한국지방정부체제 하에서는 발생하지 않거나 발생하더라도, 보통교부세 교부지방정부와 불교부지방정부간 유의미한 차이가 명확히 드러낼 만큼의 수준에는 미치지 못하는 가운데, 중앙정부의 감시 및 통제가 가해지는 보통교부세 교부지방정부의 효율성은 높아지게 된다는 것이다. 세 번째, 외부로부터 공식적인 예산지원이 기대되는 연성예산제약 하에 놓여 있는 한국지방정부체제의 경우, 방만한 재정운영의 책임이 지방정부의 수장인 단체장 및 지방의원 등 지방정치인의 차기 선거결과에 직결되지 않기 때문에, 지방정부에 대한 단체장 및 지방의원의 강도 높은 재정효율화 요구는 기대되지 않는다는 것이다. 네 번째, 중앙정부와 지방정부간의 핵심적인 의사소통 통로의 경우, 정치적 통로에 비해 행정적 통로일 가능성이 높다는 것이다. 이는 한국사회에서의 중앙정부는 지방정부의 효율성제고에 있어서 비당파적 객관성에 근거하여 독립적이고 객관적인 전문직업적 판단, 즉 정치적 고려를 배제한 전문직업적 중립주의(professional neutralism)를 지향하고 있음을 의미한다. 다섯 번째, 연구가설에서 기대한 의원정원수에 따른 지방정부의 효율성 감소효과는 반대효과인, 지방의회가 갖는 통제기능으로 인한 의원정원수에 따른 지방정부의 효율성 증대효과에 의해 상쇄된다는 것이다. 이로 인해 지방정부 효율성에 대한 의원정원수에 따른 지방정부 효율성 효과는 통계적으로 무의미한 결과를 제시하고 있다. 여섯 번째, 연성예산제약 하의 한국지방정부체제의 경우, 지대추구행위 등을 비롯한 지방정부의 비효율성이 향후 지방정부의 수장인 단체장의 재공천 및 낙선과 직결되지 않기 때문에, 관리적 탁월성보다 정치적 탁월성이 재선을 위한 단체장의 핵심기제에 해당된다는 것이다. 일곱 번째, 중앙정치에 예속된 특성을 갖는 한국지방선거의 경우, 중앙정치에 대한 관심의 증대로 지역주민이 지방선거에 적극적으로 참여하는 경우, 반대로 지방정치에 대한 관심은 적기 때문에, 그 지방정부의 비효율성을 야기할 지방정부 관료의 도덕적 해이를 정작 차단하지 못한다는 것이다. 여덟 번째, 지방정부에 거주하는 주민이 부동산에 관한 과세로 간주되는 재산세를 많이 부담하는 경우, 보유부동산의 교환가치를 보존하기 위한 지방정부와의 이해관계가 증대되어 지방정부에 대한 감시와 통제의 일환인 주민접촉이 보다 활성화되기 때문에, 그 지방정부의 효율성은 높아진다는 것이다. 아홉 번째, 인구밀도가 높은 지방정부의 경우, 자본집약적 혹은 노동집약적 공공서비스의 유형과 상관없이, 공공서비스에 소요되는 단위비용이 보다 절감되기 때문에, 지방정부의 효율성이 높아진다는 것이다. 마지막으로, 1995년의 시군통합의 경우, 당시 시군통합의 독려를 위하여 한국사회의 정치권 및 중앙정부가 내세운 불이익 배제원칙 및 자본집약적인 공공서비스의 비중이 높지 않는 지방정부 공공서비스의 특성으로 통합이 지방정부의 효율성을 제고하는 기제, 즉 행정비용절감효과 및 규모의 경제효과가 구현되지 않았다는 것이다. 이 같은 영향요인의 분석결과에 대한 해석을 바탕으로 한국지방정부의 효율성을 제약하는 제도적 혹은 구조적인 요인은 다음과 같이 설명된다. 우선, 중앙정부로부터 제한적인 과세자율권만을 보장받을 뿐만 아니라, 공공서비스에 소요되는 부족한 재원을 지방교부세 등으로 충당하는 연성예산제약 하에 놓인 한국지방정부체제 하의 지역주민은 지방정부가 예산을 비효율적으로 운영하더라도 지방세를 많이 부담하지 않으며, 반대로 지방정부가 예산을 효율적으로 운영한다고 해서 지방세를 적게 부담하지도 않는 상황에 놓여 있다. 이로 인해 지역주민은 지방정부를 감시 및 통제할 필요성을 느끼지 못하며, 지방정부의 방만한 예산운영이 지역주민의 감시 및 통제 없이, 그대로 방치되는 경우가 발생된다. 게다가, 지방정부에 대한 지역주민의 감시 및 통제 유인이 약화된 상황에서 지방정부의 수장인 선출직 단체장 및 지방의원 등과 같은 지방정치인은 지방정부가 방만한 예산운영을 하더라도, 차기 지방선거에서의 낙선과 같은 정치적인 제재를 지역주민으로부터 거의 받지 않기 때문에, 지방정부의 예산이 효율적으로 운영되는 것, 소위 예산사용의 경제적 효율성(economic efficiency)보다 정치적 지지를 획득하기 위한 전시적인 사업 등에 예산이 투입되는 것, 소위 예산활용의 정치적 효율성(political efficiency)을 보다 중시하게 된다. 이로 인해 지방정치인은 재정효율화보다 정치적 기반을 견고하게 넓혀 줄 선거구 사업재원의 예산편성을 지방정부에게 요구하여 불필요한 사업이 빈번하게 추진되는 경우가 빈번하게 발생한다. 요컨대, 제한적 과세자율권 및 연성예산제약에 의해 지역주민의 감시 및 통제 유인이 약하고 정치적 효율성이 보다 중시되는 제도적 혹은 구조적인 제약으로 지방정부가 비효율적으로 운영될 수밖에 없는 가운데, 전문직업적 중립주의를 지향하는 중앙정부의 감시 및 통제가 지방정부가 극단적으로 비효율적으로 운영되는 것을 그나마 차단하고 있는 것이 현 한국지방정부체제의 실상이라는 것이다. 이 같은 실상에 대한 신중한 고려는 지방정부의 내부적 변화를 통한 효율성제고대안을 제공하는 계기가 될 수 있다.
이 연구는 1995년의 제1회 동시지방선거를 계기로 본격적인 지방자치시대를 개막하게 된 1996년부터 자료획득이 가능한 최근시기인 2008년까지의 한국지방정부 유형 중 일반시의 종합적 공공서비스의 효율성을 Simar & Wilson(1998, 1999, 2000, 2007)이 제시한 부트스트랩 자료포락분석(Bootstrapped Data Envelopment Analysis: Bootstrapped DEA)을 활용하여 연도별로 추정한 후, 추정된 효율성계수에 대하여 패널분석(Panel Data Analysis: PDA)을 적용하여 지방정부의 세 가지 특성(재정적, 정치적, 지역적 특성)에 근거한 영향요인을 살펴봄으로써, 한국지방정부의 효율성을 제약하는 제도적 혹은 구조적인(institutional or structural) 요인을 드러내는데 목적이 있다. 이를 통해 행정계층의 조정 혹은 지방정부의 통합과 같은 외형적 구조의 변화가 아닌, 지방정부의 내부적 변화를 통한 효율성제고대안을 제공하는 계기가 될 수 있다. 분석결과는 미시적인 측면에서 인구밀도가, 거시적인 측면에서 지역적 특성이 일반시에 해당되는 한국지방정부의 효율성에 가장 커다란 영향력을 행사하는 개별적 영향요인 및 특성임을 제시하는 가운데, 한국지방정부의 효율성에 대한 기존 연구 대부분이 간과한 재정적 및 정치적 특성의 영향요인도 한국지방정부의 효율성에 대한 설명력에 있어서 간과되지 말아야 할 만큼, 상당한 의미가 있음을 시사한다. 영향요인 추정계수의 유의미성 및 방향성을 살펴보면, 인구밀도 및 지역주민 일인당 재산세와 같은 영향요인만이 연구가설의 기대처럼 유의미하게 긍정적인 영향력을 행사하는 가운데, 여타 영향요인은 서구국가 대부분의 지방정부를 대상으로 한 연구에서 주로 논의된 이론으로 설정된 연구가설의 기대와 달리, 유의미하게 상이하거나 무의미한 영향력을 행사하고 있음을 알 수 있다. 즉, 인구밀도 및 지역주민 일인당 재산세 등은 서구국가 대부분의 지방정부와 한국지방정부간의 차이를 드러내지 않는 영향요인에 해당되는 반면에, 여타 영향요인은 서구국가 대부분의 지방정부와 한국지방정부간의 차이를 직․간접적으로 드러내는 영향요인에 해당된다. 특히, 유의미하면서도 연구가설의 기대와 상이한 방향성이 제시된 지역주민 일인당 지방세, 보통교부세 교부단체여부, 지방선거투표율 등은 서구국가 대부분의 지방정부와 상이한 한국지방정부특성을 직접적으로 나타내는 영향요인에 해당되고, 무의미한 영향력을 행사하는 것으로 제시된 재정압박강도, 단체장 당적의 집권여당여부, 지방의원 정원수, 지난 선거에서의 단체장과 차점자간의 득표율 차이, 통합여부 등도 한국지방정부특성을 간접적으로 나타내는 영향요인에 해당된다. 이 연구의 영향요인의 분석결과에 대한 해석은 다음과 같다. 첫 번째, 한국지방정부체제 하에서는 지역주민의 감시 및 통제의 경향이 전반적으로 저조한 가운데, 일인당 지방세가 높은 지방정부의 경우, 지방세 수입증대에 따른 재정적 여분의 증대로 말미암아 소속조직 및 관료 스스로의 효용극대화가 용이하게 발생되어 효율성이 감소된다는 것이다. 두 번째, 보통교부세 불교부지방정부에 비해 교부지방정부에서 지방정부의 비효율성을 야기하는 기제, 즉 지역주민의 재정적 착각 및 지역주민에 대한 약화된 지방정부의 책무성은 한국지방정부체제 하에서는 발생하지 않거나 발생하더라도, 보통교부세 교부지방정부와 불교부지방정부간 유의미한 차이가 명확히 드러낼 만큼의 수준에는 미치지 못하는 가운데, 중앙정부의 감시 및 통제가 가해지는 보통교부세 교부지방정부의 효율성은 높아지게 된다는 것이다. 세 번째, 외부로부터 공식적인 예산지원이 기대되는 연성예산제약 하에 놓여 있는 한국지방정부체제의 경우, 방만한 재정운영의 책임이 지방정부의 수장인 단체장 및 지방의원 등 지방정치인의 차기 선거결과에 직결되지 않기 때문에, 지방정부에 대한 단체장 및 지방의원의 강도 높은 재정효율화 요구는 기대되지 않는다는 것이다. 네 번째, 중앙정부와 지방정부간의 핵심적인 의사소통 통로의 경우, 정치적 통로에 비해 행정적 통로일 가능성이 높다는 것이다. 이는 한국사회에서의 중앙정부는 지방정부의 효율성제고에 있어서 비당파적 객관성에 근거하여 독립적이고 객관적인 전문직업적 판단, 즉 정치적 고려를 배제한 전문직업적 중립주의(professional neutralism)를 지향하고 있음을 의미한다. 다섯 번째, 연구가설에서 기대한 의원정원수에 따른 지방정부의 효율성 감소효과는 반대효과인, 지방의회가 갖는 통제기능으로 인한 의원정원수에 따른 지방정부의 효율성 증대효과에 의해 상쇄된다는 것이다. 이로 인해 지방정부 효율성에 대한 의원정원수에 따른 지방정부 효율성 효과는 통계적으로 무의미한 결과를 제시하고 있다. 여섯 번째, 연성예산제약 하의 한국지방정부체제의 경우, 지대추구행위 등을 비롯한 지방정부의 비효율성이 향후 지방정부의 수장인 단체장의 재공천 및 낙선과 직결되지 않기 때문에, 관리적 탁월성보다 정치적 탁월성이 재선을 위한 단체장의 핵심기제에 해당된다는 것이다. 일곱 번째, 중앙정치에 예속된 특성을 갖는 한국지방선거의 경우, 중앙정치에 대한 관심의 증대로 지역주민이 지방선거에 적극적으로 참여하는 경우, 반대로 지방정치에 대한 관심은 적기 때문에, 그 지방정부의 비효율성을 야기할 지방정부 관료의 도덕적 해이를 정작 차단하지 못한다는 것이다. 여덟 번째, 지방정부에 거주하는 주민이 부동산에 관한 과세로 간주되는 재산세를 많이 부담하는 경우, 보유부동산의 교환가치를 보존하기 위한 지방정부와의 이해관계가 증대되어 지방정부에 대한 감시와 통제의 일환인 주민접촉이 보다 활성화되기 때문에, 그 지방정부의 효율성은 높아진다는 것이다. 아홉 번째, 인구밀도가 높은 지방정부의 경우, 자본집약적 혹은 노동집약적 공공서비스의 유형과 상관없이, 공공서비스에 소요되는 단위비용이 보다 절감되기 때문에, 지방정부의 효율성이 높아진다는 것이다. 마지막으로, 1995년의 시군통합의 경우, 당시 시군통합의 독려를 위하여 한국사회의 정치권 및 중앙정부가 내세운 불이익 배제원칙 및 자본집약적인 공공서비스의 비중이 높지 않는 지방정부 공공서비스의 특성으로 통합이 지방정부의 효율성을 제고하는 기제, 즉 행정비용절감효과 및 규모의 경제효과가 구현되지 않았다는 것이다. 이 같은 영향요인의 분석결과에 대한 해석을 바탕으로 한국지방정부의 효율성을 제약하는 제도적 혹은 구조적인 요인은 다음과 같이 설명된다. 우선, 중앙정부로부터 제한적인 과세자율권만을 보장받을 뿐만 아니라, 공공서비스에 소요되는 부족한 재원을 지방교부세 등으로 충당하는 연성예산제약 하에 놓인 한국지방정부체제 하의 지역주민은 지방정부가 예산을 비효율적으로 운영하더라도 지방세를 많이 부담하지 않으며, 반대로 지방정부가 예산을 효율적으로 운영한다고 해서 지방세를 적게 부담하지도 않는 상황에 놓여 있다. 이로 인해 지역주민은 지방정부를 감시 및 통제할 필요성을 느끼지 못하며, 지방정부의 방만한 예산운영이 지역주민의 감시 및 통제 없이, 그대로 방치되는 경우가 발생된다. 게다가, 지방정부에 대한 지역주민의 감시 및 통제 유인이 약화된 상황에서 지방정부의 수장인 선출직 단체장 및 지방의원 등과 같은 지방정치인은 지방정부가 방만한 예산운영을 하더라도, 차기 지방선거에서의 낙선과 같은 정치적인 제재를 지역주민으로부터 거의 받지 않기 때문에, 지방정부의 예산이 효율적으로 운영되는 것, 소위 예산사용의 경제적 효율성(economic efficiency)보다 정치적 지지를 획득하기 위한 전시적인 사업 등에 예산이 투입되는 것, 소위 예산활용의 정치적 효율성(political efficiency)을 보다 중시하게 된다. 이로 인해 지방정치인은 재정효율화보다 정치적 기반을 견고하게 넓혀 줄 선거구 사업재원의 예산편성을 지방정부에게 요구하여 불필요한 사업이 빈번하게 추진되는 경우가 빈번하게 발생한다. 요컨대, 제한적 과세자율권 및 연성예산제약에 의해 지역주민의 감시 및 통제 유인이 약하고 정치적 효율성이 보다 중시되는 제도적 혹은 구조적인 제약으로 지방정부가 비효율적으로 운영될 수밖에 없는 가운데, 전문직업적 중립주의를 지향하는 중앙정부의 감시 및 통제가 지방정부가 극단적으로 비효율적으로 운영되는 것을 그나마 차단하고 있는 것이 현 한국지방정부체제의 실상이라는 것이다. 이 같은 실상에 대한 신중한 고려는 지방정부의 내부적 변화를 통한 효율성제고대안을 제공하는 계기가 될 수 있다.
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