지난 제21차 기후변화협약 당사국총회에서는 파리협정이 채택되었다. 기존의 교토의정서와는 달리 파리협정에서는 모든 당사국이 온실가스 감축 노력에 참여하게 된다. 그러나 파리협정은 당사국들에게 법적 구속력을 가지는 구체적인 감축 목표와 방법을 부과하고 있지는 못하며, 각 당사국은 국가별 기여방안에서 자신이 선택한 감축목표와 방법에 따라 온실가스 감축에 참여하게 된다. 그 결과 국가들의 온실가스 감축노력의 수준과 방식은 다수의 현행 지역무역협정에서처럼 다양해지고 복잡해질 것으로 예상된다. 문제는 이처럼 국가마다 상이한 기후정책이 비대칭적으로 시행될 경우 탄소누출이 발생할 가능성이 있다는 점이다. 탄소 배출규제가 심한 국가에 위치한 산업․기업들은 탄소배출을 줄이려 노력하는 대신 단순히 생산기반을 탄소 배출규제가 낮은 국가로 이전하려 할 것이다. 일부 학자들은 탄소누출 문제를 해결하기 위한 방안으로 “탄소국경조정”(Border Carbon Adjustment: BCA)을 주장해왔다. 탄소국경조정은 일국이 자신의 탄소배출규제로 인해 국내상품이 부담하게 된 탄소비용을 다른 국가로부터의 수입상품에도 부과하고, 국내상품이 수출될 시에는 기존에 부과되었던 탄소비용을 환급해줌으로써 자국산 상품과 외국산 상품의 경쟁조건을 공정하게 만드는 조치이다. 탄소국경조정의 대표적인 예로는 (ⅰ) ...
지난 제21차 기후변화협약 당사국총회에서는 파리협정이 채택되었다. 기존의 교토의정서와는 달리 파리협정에서는 모든 당사국이 온실가스 감축 노력에 참여하게 된다. 그러나 파리협정은 당사국들에게 법적 구속력을 가지는 구체적인 감축 목표와 방법을 부과하고 있지는 못하며, 각 당사국은 국가별 기여방안에서 자신이 선택한 감축목표와 방법에 따라 온실가스 감축에 참여하게 된다. 그 결과 국가들의 온실가스 감축노력의 수준과 방식은 다수의 현행 지역무역협정에서처럼 다양해지고 복잡해질 것으로 예상된다. 문제는 이처럼 국가마다 상이한 기후정책이 비대칭적으로 시행될 경우 탄소누출이 발생할 가능성이 있다는 점이다. 탄소 배출규제가 심한 국가에 위치한 산업․기업들은 탄소배출을 줄이려 노력하는 대신 단순히 생산기반을 탄소 배출규제가 낮은 국가로 이전하려 할 것이다. 일부 학자들은 탄소누출 문제를 해결하기 위한 방안으로 “탄소국경조정”(Border Carbon Adjustment: BCA)을 주장해왔다. 탄소국경조정은 일국이 자신의 탄소배출규제로 인해 국내상품이 부담하게 된 탄소비용을 다른 국가로부터의 수입상품에도 부과하고, 국내상품이 수출될 시에는 기존에 부과되었던 탄소비용을 환급해줌으로써 자국산 상품과 외국산 상품의 경쟁조건을 공정하게 만드는 조치이다. 탄소국경조정의 대표적인 예로는 (ⅰ) 탄소세에 대한 수입 및 수출 측면의 국경세조정(border tax adjustments: BTAs)과 (ⅱ) 배출권거래제 하에서 국내업자들이 부담하는 배출책임에 상응하여, 외국에서 생산된 탄소집약상품의 수입업자에게도 배출권을 매입하여 수입국 관할당국에 제출할 의무를 부과하는 조치(“배출권 매입․제출 요건”)가 논의되어 왔다. 한편 이러한 기후정책들은 상품의 국제무역에 직접적으로 영향을 미치는 조치이기도 하므로 WTO협정의 제 의무를 준수하는 것이어야 한다. 예를 들어 기후변화 완화 목적으로 부과된 탄소세에 대해 수입 및 수출 국경세조정을 실시하는 경우 WTO회원국은 그러한 조치를 GATT와 WTO보조금협정의 국경세조정 근거규정에 합치시켜야 할 것이다. 문제는 탄소세나 배출권거래제에서의 배출권이 ‘탄소’에 대해 부과된 조치라는 데 있다. 탄소는 상품생산과정에서 발생하였으나 최종상품에는 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소에 해당된다. 그런데 WTO협정상 국경세조정의 적용범위에 이러한 요소에 대해 이루어진 내국과세가 포함되는지에 관해서는 논란이 있다. 만약 근거규정의 해석상 국경세조정이 허용될 수 없다면, 수입상품에 대해 국경에서 부과된 탄소세나 배출권거래제에서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입․제출 요건은 WTO협정에 합치하지 못할 가능성이 높다. 이러한 배경에서, 본고의 주된 연구목적은 탄소세나 배출권거래제를 시행하는 회원국이 탄소누출을 방지하고 자국 기후정책의 실효성을 확보하기 위해 WTO협정의 수입 및 수출 국경세조정제도를 활용할 수 있는지를 검토하는 데 있다. 또한 부차적으로, 최근 일부 학자들이 주장하고 있는 “탄소국경조정” 개념이 WTO협정상 허용될 수 있는지를 살펴보고자 한다. 이 개념은 특히 배출권거래제 하에서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입․제출 요건의 WTO협정 합치성을 확보하기 위한 방안으로서 논의되어 왔다. 상기 연구목적을 위해, 제1장에서는 탄소국경세조정의 필요성을 탄소누출 문제를 중심으로 논의한다. 제2장에서는 탄소에 가격을 설정하는 방법으로서 탄소세제와 배출권거래제에 관해 이론과 국가실행을 중심으로 살펴본다. 일례로 유럽연합 배출권거래제에서는 2009년에 역외 항공사들을 포함하여, 국제항공부문을 일종의 “탄소국경조정”으로서 동 제도 내로 편입시키려는 움직임이 있었다. 미국도 연방 차원의 다수 배출권거래제 및 탄소세 법안들에 탄소집약상품의 수입업자를 대상으로 하는 배출권 매입․제출 요건 또는 탄소국경세조정 규정을 포함시켜 왔다. 제3장에서는 수입 측면과 수출 측면의 국경세조정의 근거규정 분석을 통해 국경세조정의 적용범위와 발동요건을 검토한다. 특히 상품생산과정에서 배출된 탄소와 같이 최종상품에 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소에 부과된 내국간접세에도 WTO협정상 국경세조정이 가능한지 여부를 살펴본다. 수입 국경세조정의 경우 제III조 2항 1문의 “상품에 [...] 간접적으로 적용되는”이라는 표현을 통해 최종상품에 물리적으로 포함되지 않은 요소에도 수입 국경세조정이 허용될 가능성이 있다. 단 수입 국경세조정은 제III조 2항 1문의 “초과하는” 요건과 제I조 1항 최혜국대우의무에도 합치하는 것이어야 한다. 그리고 수출 측면에서는 WTO보조금협정상 전단계 누적간접세의 형태로 생산과정에서 사용된 “에너지, 연료와 기름, 수출품을 얻기 위해 이들이 사용되는 과정에서 소비된 촉매제”에 간접세가 부과된 경우에는 수출 국경세조정이 허용된다. 반면 그 외 다른 형태의 간접세가 부과된 경우에는 아직까지 허부가 분명하지 않다. 따라서 탄소세의 구체적 유형에 따라, 화석연료의 탄소함량에 대해 과세가 이루어지는 탄소세제에서는 전단계 누적간접세 형식으로 과세가 이루어지는 한 수출 국경세조정이 가능할 것이나, 상품생산에 사용된 화석연료를 연소하는 과정에서 실제 발생된 탄소배출량이나 최종상품에의 내포탄소량을 기준으로 과세가 이루어지는 탄소세제에서는 전단계 누적간접세 형식을 취하더라도 수출 국경세조정이 허용될 수 없다. 이처럼 수출 측면에서 탄소국경세조정을 운영하는 경우 WTO보조금협정에 불합치하게 될 가능성이 수입 측면의 탄소국경세조정보다 상당히 높다고 보인다. 또한 수출 측면의 탄소국경세조정은 국내 생산업자들이 상품생산과정에서 보인 탄소감축노력을 상품 수출시 수입국이 스스로 무효화시키겠다는 의미가 되므로, 국내산업의 보호를 위한 조치이지 진정한 의미에서 기후변화 완화라는 환경목적에서 실시된 ‘탄소’국경세조정에 해당된다고 볼 수 없다. 따라서 WTO협정상 국경세조정은 원칙적으로 수입 및 수출 측면 모두에서 허용되나, 적어도 ‘탄소’국경세조정이라는 구체적인 맥락에서는 오로지 수입 측면에서만 국경세조정제도를 운영해야 한다. 제4장에서는 제3장에서 검토하였던 WTO협정 국경세조정 규정에 관한 일반적인 논의를 바탕으로, 배출권거래제 하에서 부과된 배출권에 대해 수입 국경세조정이 가능한지를 검토한다. 수입 국경세조정의 적용대상은 내국간접세로 한정된다. 따라서 배출권에 대해 수입 국경세조정이 가능하기 위해서는 배출권이 ‘조세’이어야 하고, 보다 구체적으로 상품에 대해 적용된 ‘간접세’이어야 한다. 그러나 배출권은 조세라 보기 어렵고, 배출권거래제에서는 배출책임이 탄소배출을 야기한 인(人)과 탄소배출 행위를 기준으로 부과되므로 배출권을 상품에 대하여 또는 상품에 관련성을 가지고 적용된 간접세라 보기 어렵다. 따라서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입․제출 요건은 WTO협정상 수입 국경세조정으로 인정될 수 없으며, 상품의 수입에 대해 부과된 수입제한조치로서 GATT 제XI조 1항에 불합치할 가능성이 있다. 또한 제4장에서는 일부 학자들이 주장하고 있는 “탄소국경조정” 개념을 검토한다. 이 주장에 따를 경우 Ad Article III가 배출권 매입․제출 요건에도 적용될 수 있으며, 따라서 동 조치는 제XI조 1항이 아니라 제III조 4항의 적용범위에 속하게 되어 WTO협정상 적법한 것으로 인정될 가능성이 높아지게 된다. 그러나 Ad Article III는 문제된 조치가 최종‘상품’에 대해 일정한 관련성을 가지는 경우에만 적용될 수 있으므로 배출권 매입․제출 요건이 Ad Article III를 통해 제III조 4항의 적용범위로 포섭될 가능성은 낮아 보인다. 제5장에서는 제3장에서 검토한 WTO협정 관련 규정의 분석결과를 바탕으로, 탄소세가 수입 국경세조정의 적용대상이 될 수 있는지를 검토한다. 탄소세는 최종상품에 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소인 탄소에 대해 부과된 조치이나, 직접적인 과세대상이 되는 최종상품을 매개로 하여 즉 최종상품에 일정한 관련성을 가질 수 있는 방식으로 과세가 이루어지므로 “상품에 대하여 적용”된 재정조치로서 간접세에 해당될 수 있다. 따라서 앞서 검토한 배출권 매입․제출 요건과는 달리, 최종‘상품’에 대해 부과되는 탄소세는 Ad Article III를 통해 제II조 2항 (a)호와 제III조 2항의 적용을 받는 재정적 국내조치, 보다 구체적으로 수입 국경세조정으로서 인정받을 수 있다. 한편 탄소세가 수입 국경세조정의 적용범위에 속한다 하더라도, 수입 국경세조정이 WTO협정상 적법하게 이루어지기 위해서는 추가적으로 충족되어야 하는 법정 요건들이 있다. 제III조 2항과 제I조 1항이 대표적인 예이다. 그런데 하나의 동종상품군 내에 속해있는 상품들을 생산과정에서의 탄소배출수준을 기준으로 세부 분류하여 차등적으로 과세할 경우, 이 조치는 제III조 2항과 제I조 1항에 일견 불합치할 가능성이 있다. 따라서 궁극적으로 수입 탄소국경세조정의 WTO협정 합치성을 확보하는 데에는 GATT 제XX조 (b)항과 (g)항 및 동 조 두문의 요건을 충족시킬 수 있는지 여부가 중요하다. 특히 판례의 입장에 비추어 볼 때 “엄격하고 유연하지 못한” 일방조치는 제XX조 두문의 요건을 충족시키지 못할 가능성이 높으므로, 탄소국경세조정의 세부 유형 중 다른 국가(수출국)가 보인 탄소감축노력 수준을 탄소국경세조정의 부과수준에 반영하는 ‘세율상당성’ 접근법이 과세수준을 수입국이 일방적으로 결정하는 ‘비용상당성’ 접근법보다 제XX조를 통해 정당화될 가능성이 높다. 마지막으로 제6장에서는 본고의 연구결과를 요약․정리하고 다자무역규범과 다자기후규범 차원에서 탄소국경세조정이 가질 수 있는 시사점을 논의한다. 탄소누출 문제를 해결하는 ‘가장 이상적인’ 해결책은 전지구적으로 적용되는 단일 탄소가격의 설정에 국가들이 합의하는 것이다. 그러나 다른 한편으로는 파리협정에서의 탄소가격 설정에 관한 논의와는 별도로, 탄소국경세조정과 같이 기후변화 완화 목적으로 취해진 무역조치들의 WTO협정 합치성에 관한 국제법적 검토가 앞으로도 지속적으로 필요하다. 파리협정에서는 국가 차원의 기후변화 완화 노력에만 주목하고 있으므로 상품 및 산업 차원에서는 여전히 탄소누출이 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 파리협정이 본격적으로 출범한 이후에도, 탄소누출로 인해 산업경쟁력 손실을 입게 된 WTO회원국이 이를 상쇄시키고자 무역조치를 활용할 가능성이 여전히 남아있다. 파리협정의 이행준수체제는 집행적 성격을 배제하고 오로지 촉진적 성격만을 가지므로, 다른 당사국들의 탄소배출감축 노력 유무에 대해 일정한 ‘견제수단’을 두고자 하는 국가에게는 탄소국경세조정이 과도적으로 효과적인 정책수단이 될 수 있을 것이다. 나아가 탄소국경세조정은 파리협정과는 또 다른 측면인 국제상품무역의 차원에서 형평을 추구하고 회원국의 시장경쟁적 공정성과 환경목적 모두를 달성하는 데 기여할 수 있을 것이라 기대된다.
지난 제21차 기후변화협약 당사국총회에서는 파리협정이 채택되었다. 기존의 교토의정서와는 달리 파리협정에서는 모든 당사국이 온실가스 감축 노력에 참여하게 된다. 그러나 파리협정은 당사국들에게 법적 구속력을 가지는 구체적인 감축 목표와 방법을 부과하고 있지는 못하며, 각 당사국은 국가별 기여방안에서 자신이 선택한 감축목표와 방법에 따라 온실가스 감축에 참여하게 된다. 그 결과 국가들의 온실가스 감축노력의 수준과 방식은 다수의 현행 지역무역협정에서처럼 다양해지고 복잡해질 것으로 예상된다. 문제는 이처럼 국가마다 상이한 기후정책이 비대칭적으로 시행될 경우 탄소누출이 발생할 가능성이 있다는 점이다. 탄소 배출규제가 심한 국가에 위치한 산업․기업들은 탄소배출을 줄이려 노력하는 대신 단순히 생산기반을 탄소 배출규제가 낮은 국가로 이전하려 할 것이다. 일부 학자들은 탄소누출 문제를 해결하기 위한 방안으로 “탄소국경조정”(Border Carbon Adjustment: BCA)을 주장해왔다. 탄소국경조정은 일국이 자신의 탄소배출규제로 인해 국내상품이 부담하게 된 탄소비용을 다른 국가로부터의 수입상품에도 부과하고, 국내상품이 수출될 시에는 기존에 부과되었던 탄소비용을 환급해줌으로써 자국산 상품과 외국산 상품의 경쟁조건을 공정하게 만드는 조치이다. 탄소국경조정의 대표적인 예로는 (ⅰ) 탄소세에 대한 수입 및 수출 측면의 국경세조정(border tax adjustments: BTAs)과 (ⅱ) 배출권거래제 하에서 국내업자들이 부담하는 배출책임에 상응하여, 외국에서 생산된 탄소집약상품의 수입업자에게도 배출권을 매입하여 수입국 관할당국에 제출할 의무를 부과하는 조치(“배출권 매입․제출 요건”)가 논의되어 왔다. 한편 이러한 기후정책들은 상품의 국제무역에 직접적으로 영향을 미치는 조치이기도 하므로 WTO협정의 제 의무를 준수하는 것이어야 한다. 예를 들어 기후변화 완화 목적으로 부과된 탄소세에 대해 수입 및 수출 국경세조정을 실시하는 경우 WTO회원국은 그러한 조치를 GATT와 WTO보조금협정의 국경세조정 근거규정에 합치시켜야 할 것이다. 문제는 탄소세나 배출권거래제에서의 배출권이 ‘탄소’에 대해 부과된 조치라는 데 있다. 탄소는 상품생산과정에서 발생하였으나 최종상품에는 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소에 해당된다. 그런데 WTO협정상 국경세조정의 적용범위에 이러한 요소에 대해 이루어진 내국과세가 포함되는지에 관해서는 논란이 있다. 만약 근거규정의 해석상 국경세조정이 허용될 수 없다면, 수입상품에 대해 국경에서 부과된 탄소세나 배출권거래제에서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입․제출 요건은 WTO협정에 합치하지 못할 가능성이 높다. 이러한 배경에서, 본고의 주된 연구목적은 탄소세나 배출권거래제를 시행하는 회원국이 탄소누출을 방지하고 자국 기후정책의 실효성을 확보하기 위해 WTO협정의 수입 및 수출 국경세조정제도를 활용할 수 있는지를 검토하는 데 있다. 또한 부차적으로, 최근 일부 학자들이 주장하고 있는 “탄소국경조정” 개념이 WTO협정상 허용될 수 있는지를 살펴보고자 한다. 이 개념은 특히 배출권거래제 하에서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입․제출 요건의 WTO협정 합치성을 확보하기 위한 방안으로서 논의되어 왔다. 상기 연구목적을 위해, 제1장에서는 탄소국경세조정의 필요성을 탄소누출 문제를 중심으로 논의한다. 제2장에서는 탄소에 가격을 설정하는 방법으로서 탄소세제와 배출권거래제에 관해 이론과 국가실행을 중심으로 살펴본다. 일례로 유럽연합 배출권거래제에서는 2009년에 역외 항공사들을 포함하여, 국제항공부문을 일종의 “탄소국경조정”으로서 동 제도 내로 편입시키려는 움직임이 있었다. 미국도 연방 차원의 다수 배출권거래제 및 탄소세 법안들에 탄소집약상품의 수입업자를 대상으로 하는 배출권 매입․제출 요건 또는 탄소국경세조정 규정을 포함시켜 왔다. 제3장에서는 수입 측면과 수출 측면의 국경세조정의 근거규정 분석을 통해 국경세조정의 적용범위와 발동요건을 검토한다. 특히 상품생산과정에서 배출된 탄소와 같이 최종상품에 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소에 부과된 내국간접세에도 WTO협정상 국경세조정이 가능한지 여부를 살펴본다. 수입 국경세조정의 경우 제III조 2항 1문의 “상품에 [...] 간접적으로 적용되는”이라는 표현을 통해 최종상품에 물리적으로 포함되지 않은 요소에도 수입 국경세조정이 허용될 가능성이 있다. 단 수입 국경세조정은 제III조 2항 1문의 “초과하는” 요건과 제I조 1항 최혜국대우의무에도 합치하는 것이어야 한다. 그리고 수출 측면에서는 WTO보조금협정상 전단계 누적간접세의 형태로 생산과정에서 사용된 “에너지, 연료와 기름, 수출품을 얻기 위해 이들이 사용되는 과정에서 소비된 촉매제”에 간접세가 부과된 경우에는 수출 국경세조정이 허용된다. 반면 그 외 다른 형태의 간접세가 부과된 경우에는 아직까지 허부가 분명하지 않다. 따라서 탄소세의 구체적 유형에 따라, 화석연료의 탄소함량에 대해 과세가 이루어지는 탄소세제에서는 전단계 누적간접세 형식으로 과세가 이루어지는 한 수출 국경세조정이 가능할 것이나, 상품생산에 사용된 화석연료를 연소하는 과정에서 실제 발생된 탄소배출량이나 최종상품에의 내포탄소량을 기준으로 과세가 이루어지는 탄소세제에서는 전단계 누적간접세 형식을 취하더라도 수출 국경세조정이 허용될 수 없다. 이처럼 수출 측면에서 탄소국경세조정을 운영하는 경우 WTO보조금협정에 불합치하게 될 가능성이 수입 측면의 탄소국경세조정보다 상당히 높다고 보인다. 또한 수출 측면의 탄소국경세조정은 국내 생산업자들이 상품생산과정에서 보인 탄소감축노력을 상품 수출시 수입국이 스스로 무효화시키겠다는 의미가 되므로, 국내산업의 보호를 위한 조치이지 진정한 의미에서 기후변화 완화라는 환경목적에서 실시된 ‘탄소’국경세조정에 해당된다고 볼 수 없다. 따라서 WTO협정상 국경세조정은 원칙적으로 수입 및 수출 측면 모두에서 허용되나, 적어도 ‘탄소’국경세조정이라는 구체적인 맥락에서는 오로지 수입 측면에서만 국경세조정제도를 운영해야 한다. 제4장에서는 제3장에서 검토하였던 WTO협정 국경세조정 규정에 관한 일반적인 논의를 바탕으로, 배출권거래제 하에서 부과된 배출권에 대해 수입 국경세조정이 가능한지를 검토한다. 수입 국경세조정의 적용대상은 내국간접세로 한정된다. 따라서 배출권에 대해 수입 국경세조정이 가능하기 위해서는 배출권이 ‘조세’이어야 하고, 보다 구체적으로 상품에 대해 적용된 ‘간접세’이어야 한다. 그러나 배출권은 조세라 보기 어렵고, 배출권거래제에서는 배출책임이 탄소배출을 야기한 인(人)과 탄소배출 행위를 기준으로 부과되므로 배출권을 상품에 대하여 또는 상품에 관련성을 가지고 적용된 간접세라 보기 어렵다. 따라서 수입업자에게 부과되는 배출권 매입․제출 요건은 WTO협정상 수입 국경세조정으로 인정될 수 없으며, 상품의 수입에 대해 부과된 수입제한조치로서 GATT 제XI조 1항에 불합치할 가능성이 있다. 또한 제4장에서는 일부 학자들이 주장하고 있는 “탄소국경조정” 개념을 검토한다. 이 주장에 따를 경우 Ad Article III가 배출권 매입․제출 요건에도 적용될 수 있으며, 따라서 동 조치는 제XI조 1항이 아니라 제III조 4항의 적용범위에 속하게 되어 WTO협정상 적법한 것으로 인정될 가능성이 높아지게 된다. 그러나 Ad Article III는 문제된 조치가 최종‘상품’에 대해 일정한 관련성을 가지는 경우에만 적용될 수 있으므로 배출권 매입․제출 요건이 Ad Article III를 통해 제III조 4항의 적용범위로 포섭될 가능성은 낮아 보인다. 제5장에서는 제3장에서 검토한 WTO협정 관련 규정의 분석결과를 바탕으로, 탄소세가 수입 국경세조정의 적용대상이 될 수 있는지를 검토한다. 탄소세는 최종상품에 물리적으로 포함되어 있지 않은 요소인 탄소에 대해 부과된 조치이나, 직접적인 과세대상이 되는 최종상품을 매개로 하여 즉 최종상품에 일정한 관련성을 가질 수 있는 방식으로 과세가 이루어지므로 “상품에 대하여 적용”된 재정조치로서 간접세에 해당될 수 있다. 따라서 앞서 검토한 배출권 매입․제출 요건과는 달리, 최종‘상품’에 대해 부과되는 탄소세는 Ad Article III를 통해 제II조 2항 (a)호와 제III조 2항의 적용을 받는 재정적 국내조치, 보다 구체적으로 수입 국경세조정으로서 인정받을 수 있다. 한편 탄소세가 수입 국경세조정의 적용범위에 속한다 하더라도, 수입 국경세조정이 WTO협정상 적법하게 이루어지기 위해서는 추가적으로 충족되어야 하는 법정 요건들이 있다. 제III조 2항과 제I조 1항이 대표적인 예이다. 그런데 하나의 동종상품군 내에 속해있는 상품들을 생산과정에서의 탄소배출수준을 기준으로 세부 분류하여 차등적으로 과세할 경우, 이 조치는 제III조 2항과 제I조 1항에 일견 불합치할 가능성이 있다. 따라서 궁극적으로 수입 탄소국경세조정의 WTO협정 합치성을 확보하는 데에는 GATT 제XX조 (b)항과 (g)항 및 동 조 두문의 요건을 충족시킬 수 있는지 여부가 중요하다. 특히 판례의 입장에 비추어 볼 때 “엄격하고 유연하지 못한” 일방조치는 제XX조 두문의 요건을 충족시키지 못할 가능성이 높으므로, 탄소국경세조정의 세부 유형 중 다른 국가(수출국)가 보인 탄소감축노력 수준을 탄소국경세조정의 부과수준에 반영하는 ‘세율상당성’ 접근법이 과세수준을 수입국이 일방적으로 결정하는 ‘비용상당성’ 접근법보다 제XX조를 통해 정당화될 가능성이 높다. 마지막으로 제6장에서는 본고의 연구결과를 요약․정리하고 다자무역규범과 다자기후규범 차원에서 탄소국경세조정이 가질 수 있는 시사점을 논의한다. 탄소누출 문제를 해결하는 ‘가장 이상적인’ 해결책은 전지구적으로 적용되는 단일 탄소가격의 설정에 국가들이 합의하는 것이다. 그러나 다른 한편으로는 파리협정에서의 탄소가격 설정에 관한 논의와는 별도로, 탄소국경세조정과 같이 기후변화 완화 목적으로 취해진 무역조치들의 WTO협정 합치성에 관한 국제법적 검토가 앞으로도 지속적으로 필요하다. 파리협정에서는 국가 차원의 기후변화 완화 노력에만 주목하고 있으므로 상품 및 산업 차원에서는 여전히 탄소누출이 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 파리협정이 본격적으로 출범한 이후에도, 탄소누출로 인해 산업경쟁력 손실을 입게 된 WTO회원국이 이를 상쇄시키고자 무역조치를 활용할 가능성이 여전히 남아있다. 파리협정의 이행준수체제는 집행적 성격을 배제하고 오로지 촉진적 성격만을 가지므로, 다른 당사국들의 탄소배출감축 노력 유무에 대해 일정한 ‘견제수단’을 두고자 하는 국가에게는 탄소국경세조정이 과도적으로 효과적인 정책수단이 될 수 있을 것이다. 나아가 탄소국경세조정은 파리협정과는 또 다른 측면인 국제상품무역의 차원에서 형평을 추구하고 회원국의 시장경쟁적 공정성과 환경목적 모두를 달성하는 데 기여할 수 있을 것이라 기대된다.
At the 21th session of the Conference of the Parties (COP) of the UNFCCC the Paris Agreement was adopted. Unlike the previous Kyoto regime, under the Paris Agreement all Parties will get to participate in greenhouse gas emission reduction efforts. However, the Paris Agreement does not provide for an...
At the 21th session of the Conference of the Parties (COP) of the UNFCCC the Paris Agreement was adopted. Unlike the previous Kyoto regime, under the Paris Agreement all Parties will get to participate in greenhouse gas emission reduction efforts. However, the Paris Agreement does not provide for any legally binding obligations in terms of specific emission reduction targets or methods. Instead, each Party is free to decide upon its own reduction targets and methods through its Nationally Determined Contribution (NDC) submitted to the UNFCCC. As a result, it is expected that national climate policies of many countries will get increasingly diversified and complicated. The problem then lies in the fact there is a possibility of carbon leakage on account of this asymmetries between and amongst countries' greenhouse gas emission efforts. When carbon leakage occurs, carbon- and energy-intensive industries and enterprises which operate within the jurisdiction of higher emission costs will simply move its production abroad to other jurisdiction of lower emission costs, instead of seeking to cut down on carbon emissions within the former jurisdiction. Some authors have suggested the concept of "Border Carbon Adjustments" or "BCAs" as a solution to prevent carbon leakage. BCAs aim to level the playing field between domestic and foreign producers, by allowing an importing country to impose an additional tax on imported products up to the equivalent amount of carbon costs that domestic producers bear under its national greenhouse gas reduction policy and by allowing an exporting country to rebate the previously collected carbon costs on domestic producers upon the exportation of products. The leading examples of BCAs are first, border tax adjustments (BTAs) on the import and export sides; and second, "allowance requirements" under a greenhouse gas emission trading system, which oblige importers of foreign products to surrender carbon emission allowances at the border. In the meantime, to the extent that these measures directly or indirectly affect international trade in goods, they are also required to be in conformity with WTO law: if a WTO Member intends to apply BTAs to imported products equivalent to its domestic carbon tax, it needs to make sure that such BTAs are consistent with relevant provisions of GATT 1994, including Articles II:2(a) and III:2; Similarly, a WTO Member also needs to make sure that its BTAs on the export side are consistent with WTO Subsidies Agreement, especially with paragraphs (g) and (h) of Annex I. Yet, regarding carbon taxes and allowance requirements there is a legal issue under WTO law which is to be addressed intensively in this paper: these are measures that are applied to 'carbon emissions'. Carbon is emitted during production process of goods, but it does not remain in the final products. That is, carbon is not an element "physically incorporated" into or "physically present" in the final products. Under WTO law, there still remains a range of controversies as regards the applicability of BTAs to taxes imposed on such non-product-related elements. If relevant WTO provisions are to be interpreted to prevent BTAs from applying to taxes on these elements, it would become highly likely that carbon tax imposition on imported products at the border and allowance requirements imposed under the ETS run afoul of WTO law. Against this backdrop, in this thesis the author mainly focuses on whether it is legally possible for WTO Members to utilize import- and export-side BTA system of WTO law in order to prevent carbon leakage and to maintain effectiveness of their carbon tax or emission trading systems; and also examines the academic concept of BCAs and its acceptability under WTO law. This concept has been suggested primarily in an attempt to justify allowance requirements imposed on importers under the emission trading systems. To achieve these objectives, in Chapter I this thesis discusses the necessity of carbon-related BTAs as a solution for carbon leakage; in Chapter 2 it focuses particularly on carbon tax and emission trading systems and examines leading examples including federal climate change bills of the United States, EU ETS, and Korea's emission trading system. In Chapter 3 the author interprets import- and export-side BTA provisions under the GATT and the WTO Subsidies Agreement and sheds light on academic opinions and relevant GATT/WTO panel and Appellate Body findings, particularly focusing on the material scope of import- and export-side BTAs. In case of the import-side BTAs the author expresses that BTAs can be imposed upon non physically incorporated elements (like emitted carbon) via the wording "applied [...] indirectly" of Article III:2 GATT. In case of the export side, however, only prior-stage cumulative indirect taxes imposed on "energy, fuels and oil used in the production process and catalysts which are consumed" are eligible for BTAs; accordingly carbon taxes on carbon footprint of energy products can be adjusted for the exported products but if the same tax is imposed on the basis of embedded carbon (the actual amount of carbon emitted during the manufacturing process) it cannot be adjusted for the exported products. For such asymmetries, in addition to the problems that export-side carbon-related BTAs are no more than offsetting the domestic climate change mitigation efforts to secure competitiveness of its exported products, in the author's opinion there is a high probability that WTO panels and Appellate Body will approve only the import-side carbon-related BTAs as a legitimate measure aimed genuinely for the climate change mitigation purposes. In Chapters 4 and 5, based on the conclusion in Chapter 3 the author discusses the possibility the carbon taxes and carbon emission allowances can be adjusted. In order for carbon emission allowances to be border tax adjustable it needs to be an indirect tax imposed directly or indirectly on products. While some scholars argue that carbon emission allowances de facto bear the identical or similar quality as a tax in terms of economic impacts or effects on producers and manufacturers, the author concludes that they cannot be seen as a tax stricto sensu; and even assuming arguendo, they cannot be considered to be "applied [...] on" products. Accordingly carbon emission allowances cannot be border adjusted under WTO Agreement. In contrast, since carbon taxes are calculated on a per-unit basis and imposed indirectly on the final products per se, they are eligible for BTAs provided that they are implemented consistently with the most-favoured nation treatment and national treatment obligations respectively provided for under Articles I:1 and III:2 GATT. In Chapter 5 the author also examines legal solutions that can justify possible non-conformity with WTO law, in case where such BTAs fail to meet the aforementioned requirements. A number of suggestions have been made including a waiver, authoritative interpretation, or amendment under the WTO Agreement; a general exception under Article XX GATT; and a regional exception under Article XXIV GATT. Among these propositions the author submits that justification under paragraph (b) or (g) of Article XX GATT is the most plausible solution provided that carbon-related BTAs on the import side is designed and implemented to encourage climate change mitigation, prevent risk of carbon leakage, and ensure effectiveness of WTO Members' domestic mitigation efforts. Lastly in Chapter 6, the author discusses the practical implications of carbon-related BTAs that can bear relevance in the upcoming Paris regime and subsequent multilateral climate negotiations. He comes to the conclusion that while the most ideal approach to solve carbon leakage is to implement a global carbon pricing and to further discuss ways to strengthen implementation and compliance of the Parties under the Paris Agreement, such multilateral approach under the climate regime will not be able to solve effectively carbon leakage problem at product and/or industry levels. Accordingly once implemented in conformity with WTO law, carbon-related BTAs can still be relevant and be utilized as an effective policy tool to solve carbon leakage in the context of international trade in goods and to further encourage multilateral cooperation under the Paris Agreement.
At the 21th session of the Conference of the Parties (COP) of the UNFCCC the Paris Agreement was adopted. Unlike the previous Kyoto regime, under the Paris Agreement all Parties will get to participate in greenhouse gas emission reduction efforts. However, the Paris Agreement does not provide for any legally binding obligations in terms of specific emission reduction targets or methods. Instead, each Party is free to decide upon its own reduction targets and methods through its Nationally Determined Contribution (NDC) submitted to the UNFCCC. As a result, it is expected that national climate policies of many countries will get increasingly diversified and complicated. The problem then lies in the fact there is a possibility of carbon leakage on account of this asymmetries between and amongst countries' greenhouse gas emission efforts. When carbon leakage occurs, carbon- and energy-intensive industries and enterprises which operate within the jurisdiction of higher emission costs will simply move its production abroad to other jurisdiction of lower emission costs, instead of seeking to cut down on carbon emissions within the former jurisdiction. Some authors have suggested the concept of "Border Carbon Adjustments" or "BCAs" as a solution to prevent carbon leakage. BCAs aim to level the playing field between domestic and foreign producers, by allowing an importing country to impose an additional tax on imported products up to the equivalent amount of carbon costs that domestic producers bear under its national greenhouse gas reduction policy and by allowing an exporting country to rebate the previously collected carbon costs on domestic producers upon the exportation of products. The leading examples of BCAs are first, border tax adjustments (BTAs) on the import and export sides; and second, "allowance requirements" under a greenhouse gas emission trading system, which oblige importers of foreign products to surrender carbon emission allowances at the border. In the meantime, to the extent that these measures directly or indirectly affect international trade in goods, they are also required to be in conformity with WTO law: if a WTO Member intends to apply BTAs to imported products equivalent to its domestic carbon tax, it needs to make sure that such BTAs are consistent with relevant provisions of GATT 1994, including Articles II:2(a) and III:2; Similarly, a WTO Member also needs to make sure that its BTAs on the export side are consistent with WTO Subsidies Agreement, especially with paragraphs (g) and (h) of Annex I. Yet, regarding carbon taxes and allowance requirements there is a legal issue under WTO law which is to be addressed intensively in this paper: these are measures that are applied to 'carbon emissions'. Carbon is emitted during production process of goods, but it does not remain in the final products. That is, carbon is not an element "physically incorporated" into or "physically present" in the final products. Under WTO law, there still remains a range of controversies as regards the applicability of BTAs to taxes imposed on such non-product-related elements. If relevant WTO provisions are to be interpreted to prevent BTAs from applying to taxes on these elements, it would become highly likely that carbon tax imposition on imported products at the border and allowance requirements imposed under the ETS run afoul of WTO law. Against this backdrop, in this thesis the author mainly focuses on whether it is legally possible for WTO Members to utilize import- and export-side BTA system of WTO law in order to prevent carbon leakage and to maintain effectiveness of their carbon tax or emission trading systems; and also examines the academic concept of BCAs and its acceptability under WTO law. This concept has been suggested primarily in an attempt to justify allowance requirements imposed on importers under the emission trading systems. To achieve these objectives, in Chapter I this thesis discusses the necessity of carbon-related BTAs as a solution for carbon leakage; in Chapter 2 it focuses particularly on carbon tax and emission trading systems and examines leading examples including federal climate change bills of the United States, EU ETS, and Korea's emission trading system. In Chapter 3 the author interprets import- and export-side BTA provisions under the GATT and the WTO Subsidies Agreement and sheds light on academic opinions and relevant GATT/WTO panel and Appellate Body findings, particularly focusing on the material scope of import- and export-side BTAs. In case of the import-side BTAs the author expresses that BTAs can be imposed upon non physically incorporated elements (like emitted carbon) via the wording "applied [...] indirectly" of Article III:2 GATT. In case of the export side, however, only prior-stage cumulative indirect taxes imposed on "energy, fuels and oil used in the production process and catalysts which are consumed" are eligible for BTAs; accordingly carbon taxes on carbon footprint of energy products can be adjusted for the exported products but if the same tax is imposed on the basis of embedded carbon (the actual amount of carbon emitted during the manufacturing process) it cannot be adjusted for the exported products. For such asymmetries, in addition to the problems that export-side carbon-related BTAs are no more than offsetting the domestic climate change mitigation efforts to secure competitiveness of its exported products, in the author's opinion there is a high probability that WTO panels and Appellate Body will approve only the import-side carbon-related BTAs as a legitimate measure aimed genuinely for the climate change mitigation purposes. In Chapters 4 and 5, based on the conclusion in Chapter 3 the author discusses the possibility the carbon taxes and carbon emission allowances can be adjusted. In order for carbon emission allowances to be border tax adjustable it needs to be an indirect tax imposed directly or indirectly on products. While some scholars argue that carbon emission allowances de facto bear the identical or similar quality as a tax in terms of economic impacts or effects on producers and manufacturers, the author concludes that they cannot be seen as a tax stricto sensu; and even assuming arguendo, they cannot be considered to be "applied [...] on" products. Accordingly carbon emission allowances cannot be border adjusted under WTO Agreement. In contrast, since carbon taxes are calculated on a per-unit basis and imposed indirectly on the final products per se, they are eligible for BTAs provided that they are implemented consistently with the most-favoured nation treatment and national treatment obligations respectively provided for under Articles I:1 and III:2 GATT. In Chapter 5 the author also examines legal solutions that can justify possible non-conformity with WTO law, in case where such BTAs fail to meet the aforementioned requirements. A number of suggestions have been made including a waiver, authoritative interpretation, or amendment under the WTO Agreement; a general exception under Article XX GATT; and a regional exception under Article XXIV GATT. Among these propositions the author submits that justification under paragraph (b) or (g) of Article XX GATT is the most plausible solution provided that carbon-related BTAs on the import side is designed and implemented to encourage climate change mitigation, prevent risk of carbon leakage, and ensure effectiveness of WTO Members' domestic mitigation efforts. Lastly in Chapter 6, the author discusses the practical implications of carbon-related BTAs that can bear relevance in the upcoming Paris regime and subsequent multilateral climate negotiations. He comes to the conclusion that while the most ideal approach to solve carbon leakage is to implement a global carbon pricing and to further discuss ways to strengthen implementation and compliance of the Parties under the Paris Agreement, such multilateral approach under the climate regime will not be able to solve effectively carbon leakage problem at product and/or industry levels. Accordingly once implemented in conformity with WTO law, carbon-related BTAs can still be relevant and be utilized as an effective policy tool to solve carbon leakage in the context of international trade in goods and to further encourage multilateral cooperation under the Paris Agreement.
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