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이 논문은 박근혜 정부 시기 기초연금 도입과 제4차 공무원연금 개혁 사례를 연구 대상으로 삼아 보수 정치세력의 연금정치에 대해 분석하였다. 복지제도 변화에 대한 기존 연구들은 제도와 행위자 중 주로 하나의 요인을 강조해왔기 때문에 제도의 구속성과 행위자의 역동성을 함께 포착하는 분석을 제시하는 데 한계를 보였다. 이에 이 논문은 복지국가 재편에 관한 제도주의 접근과 정당정치 접근을 종합한 분석틀을 통해 기존 연구의 한계를 극복하고자 했다. 이 논문은 저부담 조세체제와 공적연금의 제도적 유산에 의해 구성된 정책적 배경 위에서 복지 축소 지향을 가진 보수 정치세력이 공적연금 정책공간에 내재된 갈등 요소를 전략적으로 활용하여 의도한 제도 변화를 관철시키는 데 성공하였다고 주장한다. 이 논문의 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 한국의 저부담 조세체제와 공적연금의 제도적 유산은 박근혜 정부의 연금정치를 구성하는 주요 제도적 요인이었다. 저부담 조세체제가 형성된 배경은 한국 발전국가의 산업화 전략에 기인한 것이기도 하였지만, 조세 재정에 의존하지 않으면서 국가책임을 최소화하려는 보수 정치세력의 의도적 정책 선택의 결과이기도 했다. ...

이 논문은 박근혜 정부 시기 기초연금 도입과 제4차 공무원연금 개혁 사례를 연구 대상으로 삼아 보수 정치세력의 연금정치에 대해 분석하였다. 복지제도 변화에 대한 기존 연구들은 제도와 행위자 중 주로 하나의 요인을 강조해왔기 때문에 제도의 구속성과 행위자의 역동성을 함께 포착하는 분석을 제시하는 데 한계를 보였다. 이에 이 논문은 복지국가 재편에 관한 제도주의 접근과 정당정치 접근을 종합한 분석틀을 통해 기존 연구의 한계를 극복하고자 했다. 이 논문은 저부담 조세체제와 공적연금의 제도적 유산에 의해 구성된 정책적 배경 위에서 복지 축소 지향을 가진 보수 정치세력이 공적연금 정책공간에 내재된 갈등 요소를 전략적으로 활용하여 의도한 제도 변화를 관철시키는 데 성공하였다고 주장한다. 이 논문의 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 한국의 저부담 조세체제와 공적연금의 제도적 유산은 박근혜 정부의 연금정치를 구성하는 주요 제도적 요인이었다. 저부담 조세체제가 형성된 배경은 한국 발전국가의 산업화 전략에 기인한 것이기도 하였지만, 조세 재정에 의존하지 않으면서 국가책임을 최소화하려는 보수 정치세력의 의도적 정책 선택의 결과이기도 했다. 박정희, 전두환 정부에 의해 형성되고 구조화된 저부담 조세체제는 후속 정권의 정책 행위를 제약하는 요인으로 작용했다. 또한 국민연금과 기초연금, 공무원연금의 도입과 발전 궤적의 상이함은 한국의 독특한 연금정치의 성격을 구성하였다. 국민연금은 도입이 한 번 미뤄진 뒤 1988년에 도입되어 연금 급여의 수준이 높지 않으며, 두 차례의 연금 개혁을 통해 소득대체율이 급격히 삭감되었다. 사회보험 일원형의 국민연금은 노동시장 내부자와 외부자 사이의 불평등을 심화시켰을 뿐만 아니라, 인구고령화와 미비한 노인복지에 따른 노인 빈곤 문제를 효과적으로 해결하지 못했다. 이에 대한 대책으로서 기초노령연금이 2008년 도입되었으나 급여 수준이 낮아 노인 빈곤 문제를 해결하는 데 근본적인 한계가 있었다. 인사정책 수단으로 도입된 공무원연금은 제도 성숙에 따라 재정적자가 발생하였으며, 이를 보전하기 위해 정부재정이 사용됨으로써 국가의 재정 부담이 점차적으로 증가하게 되었다.
둘째, 박근혜 정부의 기초연금 도입은 복지재원 마련의 어려움에 따라 국민연금 가입기간과 연계하여 급여를 감액하는 조치가 함께 이루어졌다. 국민연금과 기초노령연금이 현 노인세대의 노후소득보장 기능을 제대로 수행하지 못하는 상황에서 기초연금의 도입은 노인세대에게 매우 시급한 과제였다. 이에 정부는 기초연금 공약을 통해 2012년 대선에서 다수표를 획득하는 데 성공하였다. 집권 이후 정부는 한정된 재정 상황 속에서도 기초연금 재원을 조달하는 데 ‘증세 없는 복지’ 기조를 그대로 유지하면서 노인 부양자로서 복지납세자의 지위를 갖는 청·장년세대의 이해관계를 거스르지 않는 정치 전략을 사용하였다. 국민연금 가입기간과 연계하여 기초연금을 감액하는 제도는 현 국민연금 가입자인 청·장년세대의 이해관계에 배치되는 것이었다. 하지만 ‘증세 없는 복지’를 선언한 박근혜 정부는 재원 마련의 어려움을 이유로 연계 감액 제도가 불가피했음을 설명함으로써 복지 축소 시도를 정당화할 수 있었다. 또한 정부는 제도의 지속가능성과 미래세대 부담을 강조함으로써 복지제도에 정부재정이 크게 소요되어서는 안 된다는 도덕적 담론을 형성하였다.
셋째, 제4차 공무원연금 개혁은 세입 규모의 축소와 국가부채의 증가라는 상황 속에서 국가재정 문제를 해결하기 위한 차원에서 도입되었다. 1960년대에 도입된 공무원연금은 저부담-고급여 체계로 도입되어 연금재정 적자가 필연적으로 발생할 수밖에 없었다. 정부·여당은 공무원연금 재정수지 적자와 연금충당부채 등의 논의를 통해 국민부담을 강조함으로써 공무원연금 개혁을 지금 당장 해결해야 하는 국가적 과제로 여기도록 하였다. 공무원노조는 공무원연금과 국민연금이 상생하는 ‘공적연금 강화’ 프레임으로 맞서며 정부·여당의 일방적인 복지 축소 시도에 대해 복지 확대라는 개혁 의제를 제시하였다. 이 과정에서 국민연금 소득대체율 50% 인상에 대한 의제가 새로 등장하였다. 이에 대해 정부는 ‘보험료 두 배 인상’, ‘미래세대 부담’, ‘세대 간 도적질’, ‘세금 폭탄’ 등의 부정적인 프레임을 동원하여 국민연금에 내재된 세대 간 갈등 요인을 촉발시켰다. 그에 따라 국민연금 강화와 공무원연금 개혁을 연계하려고 했던 대항세력의 전략은 실패로 돌아갔으며, 결국 공무원연금을 축소하는 개혁만 이뤄진 채 논의가 마무리되었다.


핵심어: 복지정치, 연금정치, 공적연금, 기초연금, 국민연금, 공무원연금, 정책공간, 저부담 조세체제, 정책 유산, 보수 정치세력
이 논문은 박근혜 정부의 연금정치를 분석하여 한국 복지정치에 대한 다음과 같은 함의를 끌어냈다. 첫째, 보수 정치세력은 연금개혁 의제에 대해 공적연금의 약화를 동반하는 구조개혁안을 일관되게 지향해 왔으며, 이러한 정책 지향은 박근혜 정부 시기 기초연금 도입과 공무원연금 개혁 사례에 그대로 반영되었다. 둘째, ‘낮은 조세-낮은 국가책임’의 역사적 유산은 보편 증세와 보편 복지를 제약하는 환경으로 작용하였고, 보수 정치세력은 이러한 역사적 유산을 전략적으로 활용하여 축소 지향의 복지정치 논리를 관철시키는 데 성공하였다. 셋째, 두 연금정치의 사례에서 청와대와 정부는 정책결정과정에 중요한 역할을 수행하였으며, 이러한 연구결과는 제2차 국민연금 개혁에서 주요 역할을 수행한 정당 행위자의 중요성이 예외적일 수 있음을 보여준다.

Abstract ▼ AI-Helper

This paper analyzed the pension politics of conservative political forces by case analysis of the introduction of basic pension and the fourth reform of civil service pension in the Park Geun-hye administration. Until now, existing studies on the change of welfare institutions have been limited in c...

This paper analyzed the pension politics of conservative political forces by case analysis of the introduction of basic pension and the fourth reform of civil service pension in the Park Geun-hye administration. Until now, existing studies on the change of welfare institutions have been limited in capturing simultaneously the constraint of institutions and the dynamics of the actors. Because they emphasize mainly one factor among institutions and actors. Therefore, this paper theorizes an analysis framework integrating institutions and actors by combining institutional approaches and political party approaches. In this paper, the researcher argues that conservative political actors who aim to reduce welfare actively mobilized the conflict factors inherent in the policy space that structured by the low burden tax system and the institutional legacy of public pensions, so they succeeded in introducing the reduced Basic Pension and reforming the Civil Service Pension. The results of this paper are as follows.
First, Korea's low burden tax system and the institutional legacy of public pension were the major institutional factors that constituted the pension politics of the Park Geun-hye administration. The background of the low burden tax system was attributable to the industrialization strategy of the Korea Developmental State, but also to the intentional policy choice of conservative political forces to minimize state responsibility without relying on tax finance. The low burden tax system, formed and structured by the Park Chung-hee government and Chun Doo-hwan government, acted as a limiting factor in the policy actions of subsequent government. In addition, the difference between the development trajectory of National Pension, Basic Pension, and Civil Service Pension constituted the unique characteristics of Korea's pension politics. The National Pension was introduced in 1988, so the pension benefit level has been low, and the income replacement rate was drastically reduced through two pension reforms. The social insurance-based public pension system deepened not only inequality between labor market insiders and outsiders, but also elderly poverty due to the aging of the population and insufficient public welfare. As a solution, the Basic Old-Age Pension was introduced in 2008, but there was a fundamental limitation in solving the elderly poverty problem due to the low benefit level. The Civil Service Pension, which was introduced as a means of personnel policy, suffered a deficit as the system matured. The government's financial burden was gradually increased to compensate for deficit of the mature Civil Service Pension.
Second, the introduction of the Basic Pension by the Park Geun-hye government took measures to reduce benefits level of the Basic Pension in accordance with the enrollment period of the National Pension, due to the difficulty of raising welfare resources. In the situation where the National Pension and the Basic Old-Age Pension do not function properly for the old age income guarantee, the introduction of the Basic Pension was an urgent task for the elderly. The government succeeded in obtaining a majority vote in the 2012 presidential election through the Basic Pension pledge. Since its inception, the government has used a political strategy that does not go against the interests of the young adults, who have the status of welfare taxpayers as senior caregivers, retaining the “Welfare without a Tax Hike” stances even under limited financial circumstances. The policy for reducing benefits of the Basic Pensions in accordance with the National Pension enrollment period will be resulting in negative effects negative for the young adults who are current pension subscribers. However, the Park Geun-hye administration, which declared “Welfare without a Tax Hike”, was able to justify an attempt to reduce benefits by explaining that a linked reduction policy was inevitable because of difficulty in raising welfare resources. In addition, the government has formed a moral discourse that stresses the sustainability of the welfare institutions and the burden of future generations.
Third, the Fourth Civil Service Pension Reform was introduced to solve the national financial problems in the context of the reduction of revenue and the increase of national debt. The Civil Service Pension introduced in the 1960s was started as a low-burden-high benefit system, which inevitably caused a pension deficit. The government and ruling party emphasized the burden of the public through discussions on the pension deficit and the pension provision, so that the Civil Service Pension reform would be regarded as a national task to be resolved now. The civil service union counteracted by using “public pension reinforcement” frame where the Civil Service Pension and National Pension coexist, and proposed a reform agenda for expanding welfare in contrast to the government's unilateral efforts to reduce welfare. In this process, a new agenda was emerged to raise the National Pension replacement rate by 50%. In response, the government mobilized negative frames such as “double increased insurance premiums”, “future generation burden”, “intergenerational theft”, and “tax bombs” to trigger the intergenerational conflict inherent in the National Pension. As a result, the counterforce strategy that attempted to link the National Pension reinforcement with Civil Service Pension reform failed, and the discussion ended with only reform to reduce the Civil Service Pension.


Keywords: Welfare Politics, Pension Politics, Public Pension, Basic Pension, National Pension, Civil Service Pension, Policy Space, Low Burden Tax System, Policy Legacy, Conservative Party
This paper analyzes the pension politics of the Park Geun-hye government and draws the following implications for the welfare politics of Korea. First, conservative political forces have consistently pursued a structural reform plan with a weakening of the public pension on the pension reform agenda, and this policy orientation was reflected in the case of the introduction of the Basic Pension and the Civil Service Pension reform during the Park Geun-hye administration. Second, the historical leagcy of 'low tax–low state responsibility' acted as an environment for restraining the policy actions of actors, and conservative political forces actively used the legacy to achieve political goals. Third, the Blue House and the government exercised significant influence on decision making process in the two pension politics cases.

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