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북한은 2018년 기준 주민의 60%가 절대빈곤에 시달리며 경제적 어려움을 호소하는 한편, 일부 계층은 비공식적으로 자발적 경제활동을 통해 생활을 영위하면서 계층화 현상이 일어나고 있다. 통일 이후 남한 주민들과의 경제적 차이까지 고려한다면 북한의 절대빈곤 문제는 사회통합의 저해요소로 작용할 것으로 예상되며, 북한지역의 최저생활보장의 문제는 중요한 쟁점이 될 것이다. 이에 본 연구는 서로 다른 체제하에서 운영되어온 남북한의 사회보장법제의 통합 ...

북한은 2018년 기준 주민의 60%가 절대빈곤에 시달리며 경제적 어려움을 호소하는 한편, 일부 계층은 비공식적으로 자발적 경제활동을 통해 생활을 영위하면서 계층화 현상이 일어나고 있다. 통일 이후 남한 주민들과의 경제적 차이까지 고려한다면 북한의 절대빈곤 문제는 사회통합의 저해요소로 작용할 것으로 예상되며, 북한지역의 최저생활보장의 문제는 중요한 쟁점이 될 것이다. 이에 본 연구는 서로 다른 체제하에서 운영되어온 남북한의 사회보장법제의 통합 방안을 구상하여, 통일 이후 빈곤에 시달리는 북한주민들의 최저생활보장을 위한 법적 공백을 방지하는 것을 목적으로 한다.

빈곤문제는 우리 헌법 제10조 인간의 존엄성의 보장과 제34조의 인간다운 생활을 할 권리 등에서 국가적 책임으로 명시하고 있다. 이는 복지국가원리를 바탕으로 국가가 국민의 행복을 증진시키는데 도움을 주기 위해 적극적으로 사회적 기본권을 보장하여야 하며, 특히 빈곤에 관하여는 헌법 제34조 5항에서 생활유지능력이 없는 빈민을 보호하기 위한 최저생활보장의 기본권을 규범화하였다. 이는 입법을 통하여 구체화되는데 우리나라 법제도상 최저생활보장의 목적으로 「국민기초생활 보장법」이 제정되었으며, 그 외 「의료급여법」과 사회보험제도인 「국민연금법」, 「고용보험법」, 「국민건강보험법」, 「노인장기요양보험법」, 「산업재해보상보험법」 등과 「아동복지법」, 「노인복지법」, 「장애인복지법」 등 사회복지서비스법은 간접적으로 최저생활보호의 기능을 하고 있다. 한편, 북한은 사회주의 체제의 특성상 공식적으로 빈곤을 인정하지 않아 최저생활유지를 위한 특수목적법이 따로 존재하지 않는다. 다만, 북한헌법에 모든 북한주민들에게 의·식·주 배급제와 무상치료제를 보장하고 있으며, 북한의 근로자들에게 노동능력을 잃었을 경우를 대비하여 실업수당, 연로연금 등 남한의 사회보험제도에 상응하는 제도가 운영되고 있다. 북한의 법제도상 최저생활 보장의 내용을 담고 있는 제도들이 확인되지만, 실상은 극심한 경제난으로 현실적으로 북한의 제도는 전혀 기능하기 못하고 있으며, 북한 주민들의 최저생활 보장은 보호받지 못하고 있다.

이러한 남북한 제도의 이질성과 남북한 경제적·사회적 격차, 북한 내 빈곤의 심각성의 현실을 고려할 때 통일의 부작용을 최소화하기 위하여 과도기를 두는 것은 타당하다. 사회보장과 관련하여 과도기에는 북한지역에 북한의 제도를 적용하기 보다는 남한의 제도를 중심으로 적용하되 당시 북한의 경제적 상황과 북한 주민들의 소득수준 등을 고려하여 북한주민들에게 사회보장급여의 수준 등에 차등을 두는 방안이 더 타당하다. 이 때 남북한 주민들에게 차등을 둠으로 인한 법적인 문제는 평등권의 합리적 차별의 가능성으로 극복 가능하다.

그러나, 통일은 과도기적 단계에 머물 수 없으며 궁극적으로는 남북한의 정치·경제·사회 영역의 진정한 통합의 단계까지 나아가야 하며 이를 위한 방안이 마련되어야 한다. 특히, 사회보장제도의 영역에서는 북한 지역에 적용될 최저생활 보장 제도가 새롭게 구상되어야 한다. 최저생활보장을 위한 제도는 북한주민들의 실질적 평등을 보장하고, 최저생활이 건강하고 문화적인 생활을 유지할 수 있는 수준에서 보장되어야 하고, 이를 위해 국가는 사회보장재정의 투입에 적극적인 태도를 취하여야 한다. 최저생활보장제도의 새로운 구상은 남한의 현행 제도를 개선하는 안과 기본소득이라는 제도를 새롭게 도입하는 안을 고려할 수 있다. 기본소득 도입안은 남한에서도 아직 논의가 초기 단계에 머물러 있어 사회정책으로 구체화하기 위해서는 더 많은 담론이 필요하다. 현재 단계에서는 현행의 남한의 제도가 가지는 한계점과 이를 북한지역에 확장적용할 경우를 중심으로 개선안을 고찰하는 것이 바람직하다. 즉, 국민기초생활 보장법과 국민연금법상 수급의 사각지대 문제를 해결하여야 한다.

최저생활보장의 가치는 궁극적으로 북한 주민들이 복지 의존에서 벗어나 새로운 체제에서 진정한 자립과 자기실현을 할 수 있도록 돕는 것이다. 이를 위해 남북한의 통합 사회보장제도는 그 전제 조건으로서 북한지역에 경제적 기반을 마련할 수 있는 환경을 구축하고, 고용제도를 확립함으로써 실업, 고용불안 등 사회적 불안요소를 대응하고, 제도의 이질성 극복하기 위한 방안이 마련되어야 한다. 사회보장제도의 통합 과정에는 필연적으로 북한주민들의 최저생활보장을 위해 공공부조와 사회보장제도에 투입되는 국가재정이 많을 것으로 예상된다. 이로 인해 막대한 통일비용의 부담을 우려할 수 있지만, 통일 후 급부상할 대한민국의 경제적 위상과 통일 효과로 인한 편익이 더 크다고 할 것이다. 북한 지역의 최저생활을 보장하고자 정책적으로는 통일 초기 북한 지역의 빈곤 문제 해결과 새로운 체제 적응을 위해 기초생활보장제도가 우선적으로 확립되어야 하며, 그 중에서도 노인빈곤 문제의 심각성을 고려하여 제도적으로 남한의 기초연금제도가 노인의 최저생활보장의 기능을 할 수 있도록 국민기초생활보장제도와 보완적인 관계로 체계화하여야 한다.

Abstract ▼ AI-Helper

Nowadays, North Korea has 60 percent of its residents suffering from absolute
poverty and complaining of economic difficulties. However, some classes are
living through informal economic activities and stratifications are occurring.
Considering the economic differences with South Korean...

Nowadays, North Korea has 60 percent of its residents suffering from absolute
poverty and complaining of economic difficulties. However, some classes are
living through informal economic activities and stratifications are occurring.
Considering the economic differences with South Koreans after unification, the
absolute poverty of North Koreans is thought to act as a hindrance to social
integration. The issue of minimum living security in North Korea will be an
important issue. Therefore, this study aims to prevent a legal vacuum to
guarantee the minimum living security of North Koreans suffering from poverty
after unification by devising measures to integrate the two different system of
social security between South Korea and North Korea.
The poverty problem is specified as a national responsibility in Article 10
of the Korean Constitution in guaranteeing human dignity and the right to a
humane livelihood under Article 34. Based on the principle of welfare state,
the government should guarantee basic social rights to help increasing the
happiness of people. Article 34 (5) of the Constitution standardized the basic
right to protect the poor without livelihood maintenance ability. This is
embodied through legislation and ‘the National Basic Living Security Act’ was
enacted for the purpose of minimum living security under South Korean legal
system, and other social insurance laws such as ‘the National Pension Act’, ‘the
Employment Protection Act’, ‘the Industrial Accident Compensation Insurance
Act’, and ‘the Social Welfare Act’ indirectly function for guaranteeing minimum
living security.
On the other hand, due to the nature of the socialist system, North Korea
does not recognize poverty, thus there is no special purpose law for
maintaining the minimum living. However, ‘the Socialist Constitution of the
Democratic People’s Republic of Korea’ guarantees all North Koreans the public
distribution system which provides the necessaries of life. Moreover, there is
a system corresponding to South Korea's social insurance system, such as
unemployment benefits and old-age pensions, in case they lose their labor
capacity. But the North Korean system is practically not functioning at all due
to severe economic difficulties, and the North Koreans are not protected from
the minimum living security.
These different systems make sense to have a transition period to minimize
side effects of unification given the serious economic and social gap between
South Korea and North Korea and the serious reality of poverty in North Korea.
Regarding social security system, it is more reasonable to apply the South
Korean system to the North Korean region during that period, with the lower
level of social security benefits to North Koreans in consideration of North's
economic situation and income level. At this time, the legal problem caused by
differentiating the residents of North Korea can be overcome by the possibility
of rational discrimination of equal rights.
Unification cannot remain in a transitional stage, and ultimately, it must
move to the stage of true integration of the political, economic, and social
spheres of South Korea and North Korea, besides new plan must be prepared for
this. A new minimum living security system to be applied to the North Korean
region should be devised. The minimum living security system should guarantee
real equality for North Koreans and to maintain a healthy and cultural life.
The government should take steps to inject social security funds. The new idea
of the minimum living security system can consider a plan to improve the
current system in South Korea and a plan to introduce a new system called
‘basic income’. The introduction of basic income is not suitable because
discussions are still in the early stages in South Korea. Therefore, focusing
on the limitations of the current South Korean system, it should be considered
improvement point of them. As discussed earlier, it is necessary to solve the
problem of blind spots in supply and demand under ‘the National Basic Living
Security Act’ and ‘the National Pension Act’.
The value of minimum living security is ultimately to help North Koreans
escape their dependence on welfare and achieve true independence and
self-realization in the new system. To this end, the integrated social security
system of South Korea and North Korea needs a prerequisite. It is the
establishment of an economic foundation in the North Korean region and
employment system responding to social anxiety factors such as unemployment and
employment instability. In the process of integrating the social security
system, it is expected that there will inevitably be many national finances
that are invested in public assistance and social security systems to ensure
the minimum living of North Koreans. As a result, there may be concerns about
the huge burden of unification costs, but the economic status of North Korea,
which will emerge rapidly after unification, and the benefits of the
unification effect, are greater. To realize the value of minimum living
security in North Korea, the minimum living security system should be
established first to solve the poverty problem and adapt to the new system in
the early days of unification, and among them, the basic pension system in
South Korea should be put in a complementary relationship with the National
Basic Living Security system to function as minimum living security for the
old-age.

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