1990년대 이후 한국 사회의 변화를 주도해 온 거대한 두 가지의 물줄기, 즉 민주주의의 공고화와 세계화의 확산이라는 흐름 속에서 한국 사회복지 정책은 변화하였다. 이 연구의 목적은 소득보장과 사회복지서비스 영역에서 이루어진 변화를 통해 1990년 이후 전개된 한국 사회복지정책의 변화양상을 가능하면 정확하게 묘사하고 해석하는 것이다. 분석의 결과 다음과 같은 점들이 확인되었다. 첫째, 1990년 이후 사회복지 정책 영역에 대한 투입량은 크게 증가하였다. 특히 1998년에는 GDP 대비 11%선으로까지 사회복지비 지출 규모가 늘어났다. 둘째, 이러한 전환은 복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할 재조정을 의미하며, 그것은 바로 '낙후된 국가-성장한 시장'이라는 한국 사회복지체제의 중요한 특성을 변화시키는 것이었다. 셋째, 이러한 전환의 핵심적 내용은 소득보장제도의 발전으로 요약된다. 소득보장제도의 빈곤감소 효과와 불평등 완화 효과의 증대가 실증적으로 확인되었다. 넷째, 소득보장제도의 발전과는 대조적으로 한국의 사회복지서비스 영역은 상대적으로 정체되어 있다. 가족을 비롯한 공동체의 책임으로 남겨져 비상품화되어 있던 사회복지서비스 부문은 주로 기업에 위임되었던 소득보장 부문과는 대조적으로 크게 변화하지 않은 것이다. 그러므로 1990년 이후 한국 사회복지정책의 변화는 주목할 만한 것이었지만, 그것을 통해 체제의 변화까지 이루어진 것은 아니다.
1990년대 이후 한국 사회의 변화를 주도해 온 거대한 두 가지의 물줄기, 즉 민주주의의 공고화와 세계화의 확산이라는 흐름 속에서 한국 사회복지 정책은 변화하였다. 이 연구의 목적은 소득보장과 사회복지서비스 영역에서 이루어진 변화를 통해 1990년 이후 전개된 한국 사회복지정책의 변화양상을 가능하면 정확하게 묘사하고 해석하는 것이다. 분석의 결과 다음과 같은 점들이 확인되었다. 첫째, 1990년 이후 사회복지 정책 영역에 대한 투입량은 크게 증가하였다. 특히 1998년에는 GDP 대비 11%선으로까지 사회복지비 지출 규모가 늘어났다. 둘째, 이러한 전환은 복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할 재조정을 의미하며, 그것은 바로 '낙후된 국가-성장한 시장'이라는 한국 사회복지체제의 중요한 특성을 변화시키는 것이었다. 셋째, 이러한 전환의 핵심적 내용은 소득보장제도의 발전으로 요약된다. 소득보장제도의 빈곤감소 효과와 불평등 완화 효과의 증대가 실증적으로 확인되었다. 넷째, 소득보장제도의 발전과는 대조적으로 한국의 사회복지서비스 영역은 상대적으로 정체되어 있다. 가족을 비롯한 공동체의 책임으로 남겨져 비상품화되어 있던 사회복지서비스 부문은 주로 기업에 위임되었던 소득보장 부문과는 대조적으로 크게 변화하지 않은 것이다. 그러므로 1990년 이후 한국 사회복지정책의 변화는 주목할 만한 것이었지만, 그것을 통해 체제의 변화까지 이루어진 것은 아니다.
This article examines the continuity and change of Korean welfare regime during 1990s. Democracy, globalization and the financial crisis changed the landscape of Korean society as a whole and provided a catalyst for the change of the Korean welfare regime. In order to show how and what changed in Ko...
This article examines the continuity and change of Korean welfare regime during 1990s. Democracy, globalization and the financial crisis changed the landscape of Korean society as a whole and provided a catalyst for the change of the Korean welfare regime. In order to show how and what changed in Korean welfare regime, this study concentrates on the transformations of income maintenance programmes and social welfare services. The changed aspects are as follow: (1) The ratio of social expenditure to GDP has increased during 1990s and now stood at ten percent level. (2)Rather than backing up the company welfare, government strove to build and expand income maintenance devices for all citizens. (3) The poverty and inequality reduction effects of income maintenance programs are very weak in early 1990s, but they are gradually getting stronger impact on poverty and inequality. But, there are also continuance. (1) In spite of the relative development of income maintenance programs, social welfare services are still poorly designed as before. (2) The expenditure level of social welfare services shows sharp contrast to income maintenance programs and lagged behind the other OECD countries. (3) The expansion of social service sector employment are also not so salient. In 2002, social service employment is only at close to 2.5 per cent of the total employment. Accordingly, korean welfare regime is now characterized by a model which is to curb poverty and inequality by engaging in direct government provision of income maintenance programs, but refrain from expanding social service by relying on net welfare which encourage the provision of services within the family. A implication of our analysis is that the expansion of social welfare Korea saw after 1997 was not really an regime shift. According to the arguments of Peter Hall, first and second order changes in policy do not automatically lead to third order changes which imply regime shift. Policy changes which occurred during 1990s was not accompanied by a shift in policy paradigms. Family dependency in welfare is not yet changed.
This article examines the continuity and change of Korean welfare regime during 1990s. Democracy, globalization and the financial crisis changed the landscape of Korean society as a whole and provided a catalyst for the change of the Korean welfare regime. In order to show how and what changed in Korean welfare regime, this study concentrates on the transformations of income maintenance programmes and social welfare services. The changed aspects are as follow: (1) The ratio of social expenditure to GDP has increased during 1990s and now stood at ten percent level. (2)Rather than backing up the company welfare, government strove to build and expand income maintenance devices for all citizens. (3) The poverty and inequality reduction effects of income maintenance programs are very weak in early 1990s, but they are gradually getting stronger impact on poverty and inequality. But, there are also continuance. (1) In spite of the relative development of income maintenance programs, social welfare services are still poorly designed as before. (2) The expenditure level of social welfare services shows sharp contrast to income maintenance programs and lagged behind the other OECD countries. (3) The expansion of social service sector employment are also not so salient. In 2002, social service employment is only at close to 2.5 per cent of the total employment. Accordingly, korean welfare regime is now characterized by a model which is to curb poverty and inequality by engaging in direct government provision of income maintenance programs, but refrain from expanding social service by relying on net welfare which encourage the provision of services within the family. A implication of our analysis is that the expansion of social welfare Korea saw after 1997 was not really an regime shift. According to the arguments of Peter Hall, first and second order changes in policy do not automatically lead to third order changes which imply regime shift. Policy changes which occurred during 1990s was not accompanied by a shift in policy paradigms. Family dependency in welfare is not yet changed.
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문제 정의
구체적인 분석에 앞서, 소득보장제도의 투입 측면이 어떻게 변화해 왔는지를 전체 사회복지 투입 측면의 변화와 함께 살펴본 것이 이다.
따라서 이 연구에서는 1990년 이후 한국 소득보장제도의 빈곤 감소효과와 불평등 완화효과, 그리고 선별성의 변화추세를 통해 사회복지정책의 변화양상을 살펴볼 것이다. 소득보장제도의 빈곤 감소효과와 불평등 완화효과는 가구의 소득과 지출 정보를 포함한 미시자료의 분석을 통해 측정될 수 있다.
특히 여러 종류의 사회보험과 공공부조, 그리고 사회수당(Demogrant)으로 구성된 소득보장제도는 빈곤의 감소와 소득불평등의 완화, 그리고 생애주기의 변동에 따른 소득불안정성의 감소를 목표로 하는 것으로 예산의 규모나 수혜인구의 범위, 전달체계 등에서 사회복지정책의 핵심 영역이다. 민주주의의 공고화와 세계화의 확산이라는 거대한 변환의 과정에서 나타난 한국 사회복지정책의 변화 양상을 묘사하고 평가하기 위해 이 연구가 우선 택한 방법은 소득보장제도의 효과성이 어떻게 변화해 왔는가를 살펴보는 것이다.
소득보장제도의 영역에서 커다란 변화가 있었음을 염두에 두면서, 이제는 사회복지 서비스 영역에서의 변화를 살펴보자. 소득보장제도와의 분석의 일관성을 생각한다면 사회복지서비스의 효과성에 초점을 두어야겠지만, 측정도구와 분석자료의 문제를 고려하여 여기에서는 투입 측면 위주로 분석을 진행한다.
우선, 빈곤의 추세부터 살펴보자. 1960년대 이후의 권위주의적 산업화가 산출한 고도성장이 다양한 문제점을 산출했지만, 동시에 그것이 절대빈곤층을 줄이고 소득불평등을 완화시켰다는 것은 대내외적으로 알려진 사실이다.
우선, 이 연구는 GDP 대비 사회복지비의 규모나 적용대상의 확대, 급여체계의 변화 등 정책의 투입 측면보다는 실제로 그 정책이 가져온 효과의 측면에 초점을 두어 사회복지정책의 변화양상을 살펴볼 것이다. 여러 연구들(Kohl, 1982; Mitchell, 1992; Korpi and Palme, 1998)에서 주목하는 바와 같이 사회복지정책의 변화양상이나 발전정도를 투입 측면에서 볼 때와 효과 측면에서 볼 때 나타나는 편차는 대단히 크다.
그러나 그것이 차지하는 비중이 상대적으로 크지 않았기 때문에 소득보장제도에 대한 관심과 비교하면 소홀히 다루어져 왔던 감이 없지 않다. 이 연구의 궁극적인 목적이 한국 사회복지체제의 변화양상을 파악하는 데에 있다면, 그것을 구성하는 핵심 영역의 하나인 사회복지서비스의 변화양상도 점검3)되어야 한다는 것이 이 연구가 가진 또 하나의 기본 시각이다.
이런 측면을 고려하여 는 사회서비스 영역에 종사하는 취업자의 비중이 어떻게 변화하여 왔는가를 살펴본 것이다.
결국, <그림 4>와 <그림 5>를 통해 소득보장의 빈곤감소 효과와 소득불평등 완화 효과가 1998년 이후 일관되게 커지고 있음을 확인할 수 있다. 이제는 이 두 가지 효과의 변화정도를 종합적으로 살펴보자. 아래의 <그림 6>에서 위쪽에 있는 두 개의 그림은 서로 다른 두 개의 빈곤 지표로 표시한 소득보장의 빈곤감소 효과를 종축으로, 소득보장의 불평등 완화 효과를 횡축으로 하여 그 변화추세를 살펴본 것이다.
이 연구의 목적은 바로 그것이다. 즉, 1990년 이후 전개된 한국 사회복지정책의 변화양상을 두 가지 측면에 초점을 두어 가능하면 정확하게 묘사하고 해석하는 것이 이 연구의 목적이다.1)
이 연구에서는 이런 점에 주목하여 사회복지서비스 부문 종사자수의 변화 양상을 투입 측면의 또 다른 지표로 활용할 것이다. 즉, 사회복지서비스 부문 종사자 수의 증감 정도를 전체 산업의 종사자, 혹은 서비스 산업 부문 종사자의 증감과 비교해 보는 것이다.
투입 측면에서 나타난 소득보장제도의 변화를 염두에 두면서 이제는 효과 측면에서 발생한 변화의 양상을 살펴보자. 먼저 <그림 4>는 소득보장제도의 빈곤감소효과를 1989년과 1994년, 1996년, 1998년, 2000년, 2002년의 도시가계조사자료를 통해 추정한 결과이다.
한국의 사회복지 서비스가 상대적으로 정체되어 있음을 보다 뚜렷하게 확인하기 위해 은 OECD 9개 회원국의 사회복지서비스 발전 정도를 GDP 대비 사회복지서비스 지출의 비중과 전체 취업자 대비 사회복지서비스 종사자 비중을 통해 비교해 본 것이다.
가설 설정
: 사회복지서비스 지출에 대한 정의는 과 같으며, 그 비중은 1998년의 지출규모를 GDP 대비로 나타낸 것임.
기업복지의 축소는 법정외복지비를 현금급여에 비교할 경우 더 뚜렷하게 나타나는데, 경기가 호전된 1999년 이후에도 현금급여 대비 기업복지비는 계속 감소하는 추세에 있다. 그렇다면 사회복지에 대한 국가와 기업간의 역할분담 방식의 변화를 이끌어낸 배경은 무엇인가? 그것은 세계화의 확산과 밀접한 관련을 가진다는 것이 이 연구의 가정이다.
제안 방법
이 연구를 통해 밝혀진 한국 복지정책구조의 변화는 프로그램 수준에서의 변화임에는 틀림없다. 더나아가 사회성원으로부터 제기되는 복지요구를 기업에 전가시키는 방식으로 구성된 정책 수단 또한 변화하였다. 소득보장제도의 확대를 통해 복지를 둘러싼 국가와 기업의 역할을 재조정하는 정책 수단이 활용되기 시작했다는 것이다.
한편, 소득보장 이전이 이루어지기 전의 빈곤과 소득보장이 이루어진 후의 빈곤을 비교하기 위해서는 빈곤측정과 관련된 몇 가지의 기준이 결정되어야 한다(김환준, 2002). 먼저 빈곤선의 설정 문제인데, 이 연구에서는 중위소득의 50%에 해당하는 소득액을 빈곤선으로 설정한 상대적 빈곤개념을 사용한다.7) 두 번째로, 가구규모에 따른 빈곤선 조정을 위해 전체 가구원 수에 0.
먼저 <그림 4>는 소득보장제도의 빈곤감소효과를 1989년과 1994년, 1996년, 1998년, 2000년, 2002년의 도시가계조사자료를 통해 추정한 결과이다. 선택된 빈곤지수에 따라 빈곤의 정도가 달라질 수 있기 때문에, 여기에서는 빈곤율과 빈곤갭비율, 그리고 FGT지수(α=2)를 활용하여 소득보장제도의 빈곤감소 효과를 추정하였다. 활용한 빈곤지수에 따라 빈곤의 정도와 빈곤감소 효과의 크기는 차이가 나지만, 그 변화양상은 유사하다.
소득보장제도의 영역에서 커다란 변화가 있었음을 염두에 두면서, 이제는 사회복지 서비스 영역에서의 변화를 살펴보자. 소득보장제도와의 분석의 일관성을 생각한다면 사회복지서비스의 효과성에 초점을 두어야겠지만, 측정도구와 분석자료의 문제를 고려하여 여기에서는 투입 측면 위주로 분석을 진행한다. 우선, 아래의 <그림 8>은 GDP 대비 사회복지 서비스 지출 규모의 변화양상을 소득보장 지출 규모의 변화양상과 비교해 본 것이다.
그나마 발표된 1991년 자료에는 비근로자 가구의 소득정보가 누락되어 있다. 이런 점을 고려하여 여기에서는 도시가계조사자료와 가구소비실태조사를 모두 활용하여 소득보장제도의 효과를 분석한다. 자료의 특성 때문에 도시가계조사자료를 통해 파악한 소득보장제도의 효과성은 가구소비실태조사를 통해 파악한 효과성보다는 과소 추정된다.
대상 데이터
두 번째로, 이 연구는 그간 상대적으로 등한시되어 왔던 사회복지 서비스를 분석대상으로 포함한다. 사회복지 서비스는 사회복지 체제를 유형화하거나 복지정치를 분석함에 있어 대단히 중요한 영역이다(Esping-Andersen, 2000; Iversen, 2001, Huber and Stephens, 2001).
한국에서 이러한 분석에 활용될 수 있는 미시자료는 두 가지가 있다. 우선 도시가계조사 자료이다. 도시가계조사 자료는 조사 가구가 직접 가계부를 기장하는 방식을 통해 매 분기별로 가계수지 관련 자료를 수집함으로써, 비교적 신뢰성 있는 소득자료를 제공하는 장점을 가진다.
성능/효과
2): 법정복지비와 법정외복지비는 30인 이상 사업체의 전체 노동비용 대비임.
2): 사회서비스산업 취업자는 한국표준산업분류 6차개정(1991년) 기준의 보건 및 사회복지사업 부분 취업자를 말함.
넷째, 소득보장제도의 발전과는 대조적으로 한국의 사회복지서비스 영역은 상대적으로 정체되어 있다. 이 또한 여러 지표들을 통해 확인된다.
셋째, 이러한 전환의 핵심적 내용은 소득보장제도의 발전으로 요약된다. 사회복지지출 규모의 증대를 초래한 주된 원인은 국민연금의 개보험화와 고용보험의 확대와 같은 사회보험의 발전과 국민기초 생활보장제도의 도입으로 요약되는 공공부조의 정비이다.
그에 따라 1990년대 후반 이후 지난 4~5년 사이에 한국의 사회복지정책은 크게 변화하였다. 실직자의 급증에 대응하여 고용보험의 적용대상과 수급조건, 급여수준이 빠른 시간에 개선되었고, 국민연금은 개 보험화되었으며, 건강보험의 관리운용체계는 단일화되었다. 특히 국민기초생활보장법의 제정과 그에 따른 기초생활보장제도의 시행은 빈곤정책 영역의 획기적인 변화를 초래하였다(홍경준, 2002).
이상의 분석결과를 종합하여 살펴본다면, 민주주의의 공고화와 세계화의 확산이라는 거대한 변환을 경험하면서 한국의 소득보장제도는 급격하게 변화하였으며, 그 변화는 틀림없는 발전이었다.
첫째, 1990년 이후 사회복지 정책 영역에 대한 투입량은 크게 증가하였다. 특히 1998년에는 GDP 대비 11% 선으로까지 사회복지비 지출 규모가 늘어났다.
한국에서의 변화추세를 살펴본 결과, 또한 다양한 유형의 국가들과 비교해 본 결과 한국의 사회복지서비스는 1990년대의 약 10년 동안 상대적으로 정체되어 있음을 확인할 수 있었다. 더욱이 이 10년 동안 소득보장제도의 영역에서 이루어진 발전에 견주어 본다면, 소득보장제도에서 나타난 한국 사회복지정책의 변화 양상이 사회복지서비스의 측면에서는 유사하게 나타나지 않는다는 점은 더욱 명확해진다.
후속연구
이는 가족구조의 변화와 인구의 노령화, 여성의 노동시장 참여에 따른 사회복지 서비스 욕구의 증가에 의한 것이기도 하지만, 생산성의 증대에 따라 초래된 잉여인력 흡수를 위해 정책적으로 사회복지 서비스 분야의 확대를 추진했기 때문이기도 하다(Iversen and Wren, 1998; Iversen, 2001). 이 연구에서는 이런 점에 주목하여 사회복지서비스 부문 종사자수의 변화 양상을 투입 측면의 또 다른 지표로 활용할 것이다. 즉, 사회복지서비스 부문 종사자 수의 증감 정도를 전체 산업의 종사자, 혹은 서비스 산업 부문 종사자의 증감과 비교해 보는 것이다.
이러한 방법을 통해 가족을 비롯한 공동체의 책임으로 남겨져 비상품화되어 있던 사회복지서비스 부문에 어떤 변화가 이루어졌는지를 살펴보게 될 것이며, 이는 결국 한국 사회복지체제 변화의 전반 적인 성격을 파악하는 중요한 요소로 활용될 것이다.
우선, GDP 대비 사회복지서비스 지출 규모의 변화양상을 소득보장지출 규모의 변화양상과 비교하는 방법이 활용된다. 이러한 비교를 통해 소득보장제도의 확대가 사회복지서비스 영역의 확대를 동반하고 있는지, 또한 그 변화가 유사한 추세를 나타내는지가 점검될 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
한국의 사회복지정책은 1990년대 이후 어떻게 됐는가
1990년대 이후 한국의 사회복지정책의 변화는 매우 급격하고 뚜렷하게 진행되어 왔다. 특히 외환위기와 정권교체라는 이중의 큰 전환기에서 나타난 한국 사회복지정책의 변화는 매우 주목할 만하다.
선진 복지국가들이 사회복지의 축소 지향적 재편을 단행하는 추세 속에서 한국이 선택한 것은?
아직 ‘복지국가’를 자처하기에는 대단히 부족한 상태이지만, 1998년을 고비로 사회복지비의 규모가 국내총생산(GDP) 대비 10% 수준으로 커지고 사회보험과 공공부조의 제도적 기반이 어느 정도 갖추어졌다는 점은 부인할 수 없는 사실이다. 더욱이, 글로벌 이코노미에 적응하려는 선진 복지국가들이 사회복지의 축소 지향적 재편을 단행하는 추세 속에서 한국은 오히려 ‘소폭 확대’라는 역코스를 선택했으며, 그것도 외환위기의 힘든 상황 속에서 추진되었다는 점은 주목할 만하다.
1995년 무렵부터 2000년 무렵 사이에 발생한 변화의 양상이 보여주는 것은?
하지만, 1995년 무렵부터 2000년 무렵 사이에 발생한 변화의 양상은 놀라운 것임을 다른 국가들과의 비교를 통해 알 수 있다. 세계화의 거센 흐름 속에서 멕시코와 캐나다 같은 국가들에서는 소득보장제도의 빈곤감소 효과성이 오히려 줄어들었던 이 시기에 한국에서는 소득보장제도의 빈곤감소 효과성이 매우 큰 폭으로 늘어난 것이다.
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