[논문]주민참여예산제도에 관한 인식차이

김겸훈; 이은구

doi:10.5392/jkca.2009.9.2.289

주민참여예산제도에 관한 인식차이
Gap of Understanding on Citizen Participatory Budgeting 원문보기

한국콘텐츠학회논문지 = The Journal of the Korea Contents Association, v.9 no.2, 2009년, pp.289 - 300

초록
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주민참여예산제도는 참여를 통한 자치의 투명성과 책임성의 제고라는 본래의 기대와 달리 참여의 형식화나 새로운 형태의 주민갈등이 나타나는 등 역기능도 공존한다. 이에 본 연구는 한국식 주민참여예산제 운영과정에서 관련 당사자로 부딪치는 공무원과 주민참여위원들 간에 어떤 인식적 차이가 존재하고 있는가를 실증적으로 확인코자 하였다. 그 결과 주민참여위원들은 주민참여의 활성화와 예산낭비의 억제 및 예방 등에 긍정적인 인식을 갖고 있는 반면 공무원들은 인기영합적 예산편성과 예산수요의 증가, 집행부 권한 약화와 의사결정의 곤란 및 참여의 형식화 등을 걱정하였다. 이와 같은 분석결과가 시사하는 점은 우선 공무원 집단의 경우 이 제도가 지방의회의 예산심의권을 침해 할 것이라는 인식에서 본 것처럼 제도에 대한 잘못된 이해와 기존의 행정행태에 기반한 인식에 의존하고 있고, 주민참여위원의 경우도 제도에 대한 잘못된 인식을 갖고 있기 때문에 이를 바로잡는 것이 시급한 과제라는 점이다.

Abstract ▼ AI-Helper

In contrary to the expectation of which it has a role to increase the transparency of and the responsibility of self-governing, the participatory budgeting even though aggravates perfunctoriness of participation and local conflicts in Korea. The problems are caused not from the institutional vices of participatory budgeting but from others which each part of people, participating in the budgeting process, have a misunderstanding on the participatory budgeting. Under the consideration that the misunderstandings of citizen and local officials are one of main reasons of a derailing of the participatory budgeting, the study aims to examine empirically the gap between the citizen's understanding on the participatory budgeting and the official's, focused on Daeduck-ku, Daejeon.

주제어

AI 본문요약
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문제 정의

이와 같은 주민참여예산제도 도입과정에서 제기되는 문제점들에 대한 인식이 이 제도에 대한 인식을 결정하고, 결과적으로 제도의 조기정착 및 합리적인 운용을 위한 전략의 도출에 영향을 미치기 때문이다. 실제 주민참여예산제도의 운용을 경험한 구민위원과 지방공무원을 대상으로 각 요인별 어떤 인식차를 가지고 있으며, 그 원인은 무엇인가를 실증적으로 검증해 보고자 한다.
이 연구는 궁극적으로 주민참여예산제의 시행과정에 참여하여 직접 경험한 주민참여위원과 지방공무원들의 인식을 분석함으로써 제도의 조기정착과 성과 창출에 장애가 되는 문제점을 도출코자 하는 것이다.
이 연구의 기본방향은 주민참여예산제도를 운영하고 있는 선진국의 사례에 대한 선행연구결과들이 공통적으로 지적하고 있는 선행과제들에 대한 문제를 주민참여예산제 주민위원들과 행정관료들 간의 인식의 차이가 어떠하며, 이러한 인식의 차이가 어떤 형태의 장애요인으로 나타나고 있는 가를 탐색해 보고자 하는 것이다.
이 제도는 예산편성과정에 주민의 참여를 확대함으로써 지방재정운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고하고, 재정민주주의의 이념을 구현하는데 그 목적이 있다.
이와 같은 배경으로부터 본 연구는 지방자치단체에서 앞 다투어 도입 시행하고 있는 주민참여예산제도에 대해 관련주체들 간에 어떤 인식적 차이가 존재하고 있는가를 실증적으로 확인하는데 그 목적이 있다.
주민참여예산제도의 정착과 운용 과정에 직간접적으로 영향을 미치는 요인은 브라질의 포르투 알레그리시의 운용사례 분석을 통해 도출코자 한다. 포르투 알레그리시는 이 제도를 최초로 도입해 성공적으로 운용하여 상당한 성과를 거두었으며, 제도의 생성과정도 자생적이고 운영과정도 독특한 특성을 갖기 때문이다.

제안 방법

따라서 본 연구에서는 이와 같은 이론적 논의와 포르투 알레그리시의 운용사례 분석을 통해 확인한 제도에 미치는 영향요인을 중심으로 크게 예산편성부문과 자치행정부문으로 구분하였다.
따라서 이 연구에서 사용한 측정도구는 앞에서 언급한 주민참여예산제도의 분석틀을 형성하는 구성요인들을 바탕으로 각 요인들을 세부화 하여 제작하였다.
새로운 주민참여기제로써 각광받고 있는 주민참여예산제도가 지방자치에 미칠 영향에 대한 설문은 지방자치발전에 미칠 영향과 주민참여 활성화에 미칠 영향으로 구분하였다.
이러한 배경으로부터 예산정보공개에 대한 집단 간 인식차이를 검증하기 위하여 ①예산을 통한 구정이해 제고, ②예산관련 정보제공의 충분성, ③예산 자료 및 정보의 적시 제공 및 ④이해가 쉬운 예산관련 정보의 제공 등 4가지 세부지표로 측정하였다.
이러한 배경으로부터 주민참여예산제도가 자치행정 부문에 미치는 영향을 중심으로 주민과 지방공무원간의 어떠한 인식차이는 보이고 있는가를 분석하기 위하여 행정관리력, 행정비용중가 및 주민참여 등 세 차원으로 구분하여 설문하였다.
그러나 전통적으로 권한 집중적이고 지배적 지치문화에 익숙한 우리사회의 특성으로 인하여 예산편성부문에서 제기되고 있는 제도적 강점에 대한 비판적 인식이 우려로 나타나고 있다. 이와 같은 배경으로부터 예산편성부문에 대한 주민과 공무원간의 인식차를 분석하기 위하여 예산수요, 재원배분 및 예산정보공개 등 3개 차원으로 세분하여 설문하였다.
조사내용은 주민참여예산제도의 시행과정에서 제기되었던 문제점 위주로 구성하였으며, 예산편성부문과 자치행정부문 등 두 개의 큰 범주로 나누었다.
즉 이 제도가 원활히 작동하기 위해서는 예산편성 단계에 미치는 영향요인으로는 적정한 예산정보의 공개와 재원의 합리적인 배분 및 폭증하는 예산수요를 조정하는 문제 등을 확인하였다.
지금까지 대전 대덕구청의 주민참여예산제도 운영에 참여하고 있는 주민참여위원과 공무원들에 대한 설문조사결과를 활용하여 이 제도의 정착과정에서 발생하였던 두 집단 간의 인식의 차이에 대한 분석을 실시하였다.

대상 데이터

설문조사는 규격화된 설문지를 이용하였고, 2006년 대덕구 주민참여예산제 분과별 토론회가 진행된 기간(2006년 10월 13일부터 18일까지)동안에 주민대표로 선출된 100명의 주민참여위원2과 대덕구청의 6급 이상(중간간부급 이상) 공무원 149명을 대상으로 실시하였다.
여기서 관련주체라 함은 제도의 운용과정에 직접 관여하는 1차적 이해당사자인 주민대표로 참석하고 있는 주민참여위원과 기초자치단체의 중간간부급인 지방직 7급 이상 공무원으로 한정하였다.

데이터처리

둘째, 주민참여예산제도가 갖고 있는 재원배분의 효율적 기능에 대한 인식을 조사하기 위하여 ①예산배분의 집단갈등 초래, ②예산편성과정에서의 편파성 야기 및 ③인기영합 위주의 예산편성 등으로 세분하여 측정하고, 그 결과를 T-검증하였다.
따라서 이 제도가 주민참여의 활성화에 기여할 것이라는 인식을 조사하기 위하여 ①주민참여의 확대, ②주민참여의 형식화 초래 및 ③지방재정 운용에 대한 시민참여 강화 등으로 세분하여 측정하고, 그 결과를 T-검증하였다.
먼저 예산수요측면에서의 집단 간 인식차이를 검증하기 위하여 ①예산 수요(요구)의 증가, ②예산낭비의 예방과 억제, ③예산편성 시 주민의견의 반영 및 ④예산편성 시 지역 형평성 제고 등 4가지 변수를 가지고 측정하여 그 결과를 T-검증하였다.
먼저 주민참여예산제도가 자치행정의 관리력 차원에서 나타나는 인식차이를 검증하기 위하여 ①집행부의 권한 약화, ②지방의회 예산심의권 침해, ③자치예산 학습기회 제공 및 ④구정에 대한 신뢰도 개선 등 4가지의 세부변수를 가지고 측정해 그 결과를 T-검증하였다.
이와 같은 문제를 행정비용의 증가라는 차원에서 나타나는 인식차이를 검증하기 위하여 ①신속한 의사결정 저해, ②공무원 업무부담 증가, ③지방재정 운용의 투명성 제고 및 ④지방재정 운용의 책임성 확보 등 4가지의 세부변수를 가지고 측정해 그 결과를 T-검증하였다.
각 문항은 5점 척도('전혀 아니다' 1부터 '매우 그렇다' 5까지)를 활용하였다. 조사자료의 분석에 활용한 통계기법은 t-검증과 빈도분석을 활용하여 집단 간 차이를 검증하고자 하였다.

성능/효과

T-검증 결과 '예산 자료 및 정보의 적시제공'(유의확률=0.113>0.05)이나 '이해가 쉬운 예산관련 정보의 제공'(유의확률=0.725>0.05)은 통계적 유의미성이 없는 것으로 나타났다.
그 결과 '예산편성 시 주민의견의 반영'(유의수준=0.210>0.05)과 '예산편성 시 지역 형평성 제고'(유위수준=0.095> 0.05)는 통계적 유의성이 없는 것으로 나타났다.
둘째, 예산편성 부문에 대한 인식에서 공무원들은 예산수요가 증가하고 배분과정에서 갈등이 초래되며, 편파적이고 인기영합적인 예산편성을 우려한 반면 주민참여위원들은 예산낭비를 억제ㆍ예방할 것이라는 반응을 보임으로써 입장에 따라 확연한 인식의 차이가 있음이 발견되었다.
따라서 시민들은 자신들의 참여를 통해 스스로의 문제를 해결하는 것을 경험하게 되었고, 예산편성을 통해 부와 재원의 재분배를 경험할 수 있었다.
따라서 예산수요측면에서의 집단 간 인식차이는 주민대표인 주민참여위원의 경우 자치행정 예산의 낭비 예방과 억제 기능에 대해 긍정적인 인식을 갖고 있는 반면 지방공무원들은 예산편성과정에 주민이 직접 참여함으로써 정제되지 않은 요구의 증가로 인한 예산수요가 급격하게 팽창할 것을 우려하는 인식이 지배적인 것으로 분석되었다.
따라서 지방공무원이나 구민위원 모두 주민참여예산제를 통해 자치예산에 대한 세부적인 내용을 이해하고 학습할 수 있는 기회로 활용할 수 있는 점이나, 열린 행정을 통한 자치행정의 신뢰도를 제고할 수 있다는 점에 대해서 일치된 인식을 갖고 있는 것으로 나타났다.
또한 정보공개와 관련하여 제기되는 문제점은 얼마나 정확하고 충분한 정보가 제공되고 있느냐 하는 문제인데, 주민참여예산과 관련한 예산관련 정보의 충분성에 대한 인식에서 지방공무원(3.59)이 주민참여위원(3.23)보다 상대적으로 높게 나타났다(유의확률=0.049<0.05).
또한 주민참여예산제가 실제 주민참여활성화에 얼마나 기여할 것인가에 대한 평가의견에서 부정적 평가의견이 주민참여위원들은 3.6%인 반면 공무원들은 12.4%로 상대적으로 높았고, 특히 긍정적인 평가의견에서는 주민참여위원이 76.3%였고 공무원은 55.8%인 것으로 나타났다.
반면 주민참여예산제도의 시행과정에서 다양한 자치행정예산관련 정보를 접하게 됨으로써 구정에 대한 이해를 높이게 될 것이라는 인식에 대해서 두 집단 모두 긍정적인 태도를 모였으나, 특히 주민참여위원(4.11)이 지방공무원(3.77)보다 상대적으로 높게 나타났다(유의확률=0.043<0.05).
셋째, 일반주민들이 예산편성과정에 참여하여 실효성을 거두기 위해서는 우선 자치행정 관련예산정보에 대한 어느 정도의 이해가 전제되어야 한다.
셋째, 자치행정부문에 대한 인식에서 공무원들은 집행부의 권한 약화와 의사결정 곤란, 업무부담의 가중 등을 지적하면서 특히 지방의회의 예산권 침해를 우려하였다.
셋째, 주민참여예산제도의 가장 중요한 가치는 주민참여이다. 자치행정서비스의 실질적인 소비자이며 고객인 주민으로 하여금 직접 행정서비스 산출과정에 참여토록 하는 참여기제이다.
우선 주민참여예산제가 지방자치 발전에 미칠 영향에 대한 질문에서 부정적인 평가의견은 주민참여위원이 1.9%인 반면 공무원은 7.9%였고, 긍정적인 기여를 할 것이라는 평가의견에서는 주민참여위원이 92.4%, 공무원들은 63.2%로 나타나 두 집단 간에 뚜렷한 차이를 보였다.
이 분석결과로부터 주민참여예산제도가 지방자치에서 주민의 참여를 양적 질적인 측면에서 확대하는 계기를 제공하는 데는 의견을 같이하고 있으나, 제도적 한계와 기능적 미비점으로 인하여 자칫 확대된 주민참여가 내용적으로는 형식화라는 부정적 결과를 초래할 개연성이 있음을 우려가 반영된 것이라고 판단된다.
이상의 설문결과로부터 발견할 수 있는 공통점은 주민참여예산제의 지방자치 발전에 대한 기대나 주민참여의 활성화에 대한 기대가 주민참여위원과 공무원집단 간에 높은 인식의 차이가 존재함을 확인할 수 있으며, 주민참여예산제도에 대한 관료집단의 불신이 뿌리가 깊게 작용하고 있는 것은 실제 제도 운영과정에서 경험할 수 있었다.
또한 주민들의 활발한 참여를 이끌어낼 수 있는 가장 큰 동력은 참여한 주민들에게 스스로의 결정권을 체험토록 하였고, 자신들의 요구가 관철되는 과정을 느끼도록 했다. 즉 주민들로 하여금 자신들의 결정이 최종적이고 우선적이라는 인식을 심어줌으로써 시민들의 절대적 지지를 확보할 수 있었다. 그 결과 조례나 법과 같은 제도로 보장되지 않고도 그 효용성을 인정한 주민들에 의하여 성공적으로 운영 발전하고 있는 것이다.
우선 주민참여위원과 공무원간의 인식의 차이에서 주민참여예산제도에 대한 기대감이 큰 차이가 존재함을 발견할 수 있다. 첫째, 주민참여예산제도가 지방자치의 발전이나 주민참여의 활성화에 기여할 것이라는 기대감은 주민참여위원이 상대적으로 높았고, 공무원들의 평가는 재정민주주를 달성할 것이라는 보편적 사실에서 조차 부정적인 인식을 보였다. 둘째, 예산편성 부문에 대한 인식에서 공무원들은 예산수요가 증가하고 배분과정에서 갈등이 초래되며, 편파적이고 인기영합적인 예산편성을 우려한 반면 주민참여위원들은 예산낭비를 억제ㆍ예방할 것이라는 반응을 보임으로써 입장에 따라 확연한 인식의 차이가 있음이 발견되었다.
평균값을 비교한 집단 간 차이를 검증결과 '지방재정 운용의 투명성 제고'(유의확률=0.571>0.05)와 '지방재정 운용의 책임성 확보'(유의확률=0.566>0.05)는 각각 통계적으로 유의미하지 않은 것으로 나타났다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	주민참여예산제도의 역기능은 무엇인가?	주민참여예산제도는 참여를 통한 자치의 투명성과 책임성의 제고라는 본래의 기대와 달리 참여의 형식화나 새로운 형태의 주민갈등이 나타나는 등 역기능도 공존한다. 이에 본 연구는 한국식 주민참여예산제 운영과정에서 관련 당사자로 부딪치는 공무원과 주민참여위원들 간에 어떤 인식적 차이가 존재하고 있는가를 실증적으로 확인코자 하였다.
	포르투 알레그리시의 운용사례 분석을 통해 주민참여예산제도의 정착과 운용 과정에 직간접적으로 영향을 미치는 요인을 도출하는 이유는?	주민참여예산제도의 정착과 운용 과정에 직간접적으로 영향을 미치는 요인은 브라질의 포르투 알레그리시의 운용사례 분석을 통해 도출코자 한다. 포르투 알레그리시는 이 제도를 최초로 도입해 성공적으로 운용하여 상당한 성과를 거두었으며, 제도의 생성과정도 자생적이고 운영과정도 독특한 특성을 갖기 때문이다.
	한국식 주민참여예산제 운영과정에서 관련 당사자로 부딪치는 공무원과 주민참여위원들 간에 어떤 인식적 차이가 존재하고 있는가를 확인해본 결과는?	이에 본 연구는 한국식 주민참여예산제 운영과정에서 관련 당사자로 부딪치는 공무원과 주민참여위원들 간에 어떤 인식적 차이가 존재하고 있는가를 실증적으로 확인코자 하였다. 그 결과 주민참여위원들은 주민참여의 활성화와 예산낭비의 억제 및 예방 등에 긍정적인 인식을 갖고 있는 반면 공무원들은 인기영합적 예산편성과 예산수요의 증가, 집행부 권한 약화와 의사결정의 곤란 및 참여의 형식화 등을 걱정하였다. 이와 같은 분석결과가 시사하는 점은 우선 공무원 집단의 경우 이 제도가 지방의회의 예산심의권을 침해 할 것이라는 인식에서 본 것처럼 제도에 대한 잘못된 이해와 기존의 행정행태에 기반한 인식에 의존하고 있고, 주민참여위원의 경우도 제도에 대한 잘못된 인식을 갖고 있기 때문에 이를 바로잡는 것이 시급한 과제라는 점이다.

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