경부고속철도 대구~경주~울산~부산 구간 노선 및 역사 선정의 합리성에 관한 연구 A Study on the Rationality for Choosing Proper Routes & Stations of the KTX Gyeongbu Line (Daegu, Gyeongju, Ulsan and Busan)원문보기
경부고속철도 대구~부산 구간에 대해 그 노선과 역사 선정의 과정에서 일어난 갈등을 분석하여 대규모 국책사업의 효과적인 노선결정 방안을 제시함이 본 연구의 목적이다. 본 연구에서는 경부고속철도 대구~부산 구간 건설과정에 일어났던 쟁점을 대상으로 정책과정과 갈등을 분석하였다. 그 쟁점 다섯 가지는 1) 계획 초기의 대구~경주~부산 노선 선정, 2) 계획 발표 이후에 쟁점사항으로 떠올랐던 새로운 경주경유 노선과 역사의 선정, 3) 경부고속철도의 2단계 건설계획 결정, 4) 경부고속철도 울산역 추가 설치와 5) 양산 천성산 노선의 분쟁이다. 각 쟁점에 대한 분석은 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성에 대해서 다루었다. 이 분석을 바탕으로, 본 연구에서는 광역교통로 노선 선정에 대한 합리적인 모델을 제시하였다. 대규모 사업은 관련 기술검토와 경제성분석을 우선 계량적으로 종합평가하고, 사회적 합의를 통해 갈등을 예방하여야 할 것이다.
경부고속철도 대구~부산 구간에 대해 그 노선과 역사 선정의 과정에서 일어난 갈등을 분석하여 대규모 국책사업의 효과적인 노선결정 방안을 제시함이 본 연구의 목적이다. 본 연구에서는 경부고속철도 대구~부산 구간 건설과정에 일어났던 쟁점을 대상으로 정책과정과 갈등을 분석하였다. 그 쟁점 다섯 가지는 1) 계획 초기의 대구~경주~부산 노선 선정, 2) 계획 발표 이후에 쟁점사항으로 떠올랐던 새로운 경주경유 노선과 역사의 선정, 3) 경부고속철도의 2단계 건설계획 결정, 4) 경부고속철도 울산역 추가 설치와 5) 양산 천성산 노선의 분쟁이다. 각 쟁점에 대한 분석은 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성에 대해서 다루었다. 이 분석을 바탕으로, 본 연구에서는 광역교통로 노선 선정에 대한 합리적인 모델을 제시하였다. 대규모 사업은 관련 기술검토와 경제성분석을 우선 계량적으로 종합평가하고, 사회적 합의를 통해 갈등을 예방하여야 할 것이다.
The purpose of this study is to propose an effective approach of making route decisions for the large-scale national project (i.e. the KTX Gyeongbu line between Daegu and Busan) by analyzing the conflicts that had occurred in the process of selecting the routes and stations. This study investigated ...
The purpose of this study is to propose an effective approach of making route decisions for the large-scale national project (i.e. the KTX Gyeongbu line between Daegu and Busan) by analyzing the conflicts that had occurred in the process of selecting the routes and stations. This study investigated policy making processes and conflicts during the construction of the KTX Gyeongbu line. The five contentious issues were 1) selecting the route between Daegu~Busan line, 2) developing a new route through Gyeongju areas, 3) making decisions of the first and second phases of construction, 4) setting up an extra station in Ulsan, and 5) conflicts of the Mt. Cheonseong route in Yangsan. In terms of analyzing these issues, the current study focuses on dealing with notions of technical, economical, legal, social, and practical rationality. Based on such analyses and implications, this study proposes a relatively reasonable model of line decision making especially for long-distance intercity routes. It also turns out that the large-scale project like the development of KTX Gyeongbu line should be conducted after receiving enough quantitative evaluation by reviewing relevant technical research studies and economic analyses, and having social agreements to prevent plausible conflicts.
The purpose of this study is to propose an effective approach of making route decisions for the large-scale national project (i.e. the KTX Gyeongbu line between Daegu and Busan) by analyzing the conflicts that had occurred in the process of selecting the routes and stations. This study investigated policy making processes and conflicts during the construction of the KTX Gyeongbu line. The five contentious issues were 1) selecting the route between Daegu~Busan line, 2) developing a new route through Gyeongju areas, 3) making decisions of the first and second phases of construction, 4) setting up an extra station in Ulsan, and 5) conflicts of the Mt. Cheonseong route in Yangsan. In terms of analyzing these issues, the current study focuses on dealing with notions of technical, economical, legal, social, and practical rationality. Based on such analyses and implications, this study proposes a relatively reasonable model of line decision making especially for long-distance intercity routes. It also turns out that the large-scale project like the development of KTX Gyeongbu line should be conducted after receiving enough quantitative evaluation by reviewing relevant technical research studies and economic analyses, and having social agreements to prevent plausible conflicts.
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문제 정의
이 때 준수할 3가지 기본전제 조건으로 1) 문화재훼손을 최소화하는 노선, 2) 기술적·경제적 타당성이 있는 노선, 3) 역은 경주시 행정구역내에 두도록 함을 제시했고, 이외에도 가능한 한 경주, 울산, 포항지역의 장래 발전 방향에 부합되도록 4) 경주권역내 지역인 포항·울산주민의 교통편익을 도모할 수 있는 위치일 것, 5) 지역교통체계의 중심지일 것, 6) 역사 소요면적의 용지 확보가 가능하고 기존 교통시설과 연계가 용이한 지역일 것을 추가적으로 고려하도록 제시했다.
국토공간구조를 크게 변화시킬 경부고속철도 건설사업은 1990년 6월 서울~부산간 노선이 확정되어 2010년 말에 완전히 개통될 우리나라 역사상 최대 규모의 사회간접자본시설 국책사업이다. 경부고속철도 노선 중 대구~부산 구간에 대해 그 노선과 역사 선정의 과정과 갈등을 분석하여 국책사업의 효과적인 노선결정 방안을 제시함이 본 연구의 목적이다.
경부고속철도 사업의 대구~부산 구간 노선의 노선 및 역사 선정 에서 본 것과 같이 타당성 조사 때는 입안담당자가 객관적으로 의견을 제시하였으나, 확정 과정 때는 정치적 영향을 많이 받아 상위 책임자의 예상방침에 치우치는 기술검토와 경제성분석 결과를 제시한 하향식 결정 과정을 거쳐 사업을 진행하였다. 그리고 사업 중도에 생긴 여러 문제를 법적, 사회적 갈등관리의 측면에서 해결하려 하여 결과적으로 합리성을 결여하게 되었다. 이에 앞에서 논한 쟁점별 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성 검토 결과를 고찰하면서 새로운 개선방안을 모색해보고자 한다.
경부고속철도의 건설은 그 노선과 역사 위치가 선정되고 공사에 착수해 다섯 정부 18년여에 걸쳐 여러 논란을 거치면서 진행된 우리나라 최대 국책사업이다. 본 연구는 경부고속철도 대구~부산 구간 노선 및 역사 선정에서 생긴 중요한 쟁점사항의 경과를 살펴보면서 정책의 합리성을 분석 고찰하고 앞으로의 대규모 국책사업에서 개선되어야 할 방안을 제시하였다.
경부고속철도사업의 대구~부산 구간 노선 및 역사 선정과 관련되어 일어난 다섯 차례 쟁점사항의 정책과제에 대한 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성을 검토한 것을 표 3과 같이 정리하였다. 이를 바탕으로 대규모 국책사업의 노선선정 등과 같은 입지선정에 대한 합리적 개선방안을 제시하고자 한다.
그리고 사업 중도에 생긴 여러 문제를 법적, 사회적 갈등관리의 측면에서 해결하려 하여 결과적으로 합리성을 결여하게 되었다. 이에 앞에서 논한 쟁점별 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성 검토 결과를 고찰하면서 새로운 개선방안을 모색해보고자 한다.
제안 방법
1안은 서울에서 대전까지만 고속철을 건설하는 방안이며, 2안은 대구까지만 건설하는 방안이다. 3안은 대전까지 고속철을 신설한 뒤 대전 이남은 기존 철도를 전철화해 고속철을 저속으로 운행하는 방법이고, 4안은 대구 이남만 기존 철도를 이용하는 방안이다. 나중에 4안은 대구까지 고속철을 건설하고 대구 이남은 1단계로 기존선을 전철화 하고 2단계로 경주노선을 고속철로 완성시키는 단계별 건설안으로 수정되었다.
본 연구에서는 경부고속철도 대구~부산 구간 건설과정에 일어났던 다섯 가지 쟁점, 즉 1) 계획 초기의 대구~경주~부산 노선 선정, 2) 계획 발표 이후에 쟁점사항으로 떠올랐던 새로운 경주경유 노선과 역사의 선정, 3) 경부고속철도의 2단계 건설계획 결정 그리고 4) 경부고속철도 울산역 추가 설치와 5) 경남 양산 천성산 노선의 분쟁을 대상으로 정책과정과 갈등을 분석하였다.
각 쟁점에 대한 정책과정과 갈등의 분석은 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성에 대해서 다루었고, 이를 바탕으로 고속철도나 고속도로와 같은 선형(線形)인 대규모 국책사업의 갈등예방에 의한 실질적인 노선결정 방안을 도출하였다.
경부고속철도 사업의 대구~부산 구간 노선의 노선 및 역사 선정 에서 본 것과 같이 타당성 조사 때는 입안담당자가 객관적으로 의견을 제시하였으나, 확정 과정 때는 정치적 영향을 많이 받아 상위 책임자의 예상방침에 치우치는 기술검토와 경제성분석 결과를 제시한 하향식 결정 과정을 거쳐 사업을 진행하였다. 그리고 사업 중도에 생긴 여러 문제를 법적, 사회적 갈등관리의 측면에서 해결하려 하여 결과적으로 합리성을 결여하게 되었다.
노선의 최소곡선반경은 속도가 350~240km/h일 때 7,000~3,000m로, 정차장 전후는 600m로 설정하고, 노선구배 기준은 15~25‰로, 최소정차장 거리는 열차최고속도 350km/h일 때의 최소거리인 55km로 정하였다. 노선 선정기준에 의거 지도상에서 후보 안을 선정한 후 그중 평가대상 대안으로 줄여서 비용-편익분석 결과 2개 대안만 가지고 비교하여 최적대안을 선정하였고, 최종적으로 서울-천안-대전-대구-밀양-부산 노선 안을 결정하였다.1)
10) 개편된 기획사업단은 기술조사 후 노선을 서울-천안-대전-대구-경주-부산으로 채택하였다. 노선의 항공사진촬영측량에 이어 실시설계를 하였다. 한국고속철도건설공단이 발족되고 경부고속철도 세부노선이 확정 발표되고, 천안~대전간 1차 시험선구간 기공식이 열렸다(1992.
새로운 노선설정의 가능한 범위와 역사 후보지)에 따른 4개의 노선대안을 설정하였다. 대안별로 역위치, 연장거리, 최급구배, 정차장구배, 토공, 교량 및 터널의 연장과 개소, 이주대책 및 소음대책 필요 가구수 등 특징과 연계 교통시설을 조사하였다. 논란 끝에 다시 도심노선에서 건천 화천리 노선으로 바뀜에 따라 기술조사의 자의성을 보여주었다.
서울~부산간을 25,000분의 1 지도상에 108개 대안을 설정하고 중북되거나 비현실적인 대안을 제외하여 33개 대안을 평가대상으로 하였다. 비용/편익분석 결과 그림 1에서 보는 것과 같이 대구~부산 구간의 최적대안으로 제시된 서울~대구~밀양~부산 최적노선(A안)과 서울~대구~경주~부산 최적노선(B안)에 대해 기술적 검토를 먼저 하였다.
경부고속철도의 새로운 경주노선을 선정함에 있어서 기술적 측면으로는 당초 고속전철 경주권 노선 설정시 건설비가 저렴했던 건천노선에 역사를 설치할 경우 경주 통과지점의 회전반경이 작아 역사의 입지로 부합하며 노선 통과지역에 산재한 자연부락의 이주대책 수립과 근접한 국립공원을 훼손한다면서 도심노선을 택하였다. 새로운 노선설정의 가능한 범위와 역사 후보지)에 따른 4개의 노선대안을 설정하였다. 대안별로 역위치, 연장거리, 최급구배, 정차장구배, 토공, 교량 및 터널의 연장과 개소, 이주대책 및 소음대책 필요 가구수 등 특징과 연계 교통시설을 조사하였다.
정부는 계획 초기에 열차운행 최고속도, 시종점 및 중간 정차장 위치, 주변지역 교통연결체계와 고속전철 정차장간선로에 촛점을 맞추어 노선구상과 선정기준을 정하였다. 열차운행 최고속도와 승객의 승차감을 양호하게 하기 위하여 노선의 최소곡선반경은 열차최고 설계속도에 맞추어 산정하였고, 노선구배는 차량동력의 출력크기, 에너지소비, 노선보수 및 열차운전 보안을 고려했다. 열차의 최고속도, 가속제어거리, 타력운전거리, ATC신호감속제동거리, 열차길이와 여유길이를 합하여 최소정차거리를 산출하였다.
열차운행 최고속도와 승객의 승차감을 양호하게 하기 위하여 노선의 최소곡선반경은 열차최고 설계속도에 맞추어 산정하였고, 노선구배는 차량동력의 출력크기, 에너지소비, 노선보수 및 열차운전 보안을 고려했다. 열차의 최고속도, 가속제어거리, 타력운전거리, ATC신호감속제동거리, 열차길이와 여유길이를 합하여 최소정차거리를 산출하였다. 노선의 최소곡선반경은 속도가 350~240km/h일 때 7,000~3,000m로, 정차장 전후는 600m로 설정하고, 노선구배 기준은 15~25‰로, 최소정차장 거리는 열차최고속도 350km/h일 때의 최소거리인 55km로 정하였다.
대상 데이터
당초 경부고속철도 중간역 발표에서 울산이 제외되자 역 추가 설치를 주장하였었고, 새로운 경주노선 선정 때도 울산 인근에 역사를 둘 것을 주창했었으나 문화계의 강력한 요구로 경주 건천역 노선이 확정되었다. 2002년 4월과 12월의 지방선거와 대통령선거를 통해 울산역 유치를 선거공약화 하도록 건의하고 실제로 유력한 시장후보와 대선후보가 모두 수용하였다.
경부고속철도 노선선정은 노선선정 구상과 선정기준에 의거해 노선평면작도 → 노선종단도작도 → 노선구축물 검토 → 정차장 검토 → 지역개발 검토 → 노선조건 전산입력 자료작성 → 노선대안별 물량 약산 → 건설공사비 추정 → 수송수요에 따른 열차운용계획 → 노선대안병 비용편익분석 및 종합평가 → 최적노선 선정의 과정을 거쳤다. 서울~부산간을 25,000분의 1 지도상에 108개 대안을 설정하고 중북되거나 비현실적인 대안을 제외하여 33개 대안을 평가대상으로 하였다. 비용/편익분석 결과 그림 1에서 보는 것과 같이 대구~부산 구간의 최적대안으로 제시된 서울~대구~밀양~부산 최적노선(A안)과 서울~대구~경주~부산 최적노선(B안)에 대해 기술적 검토를 먼저 하였다.
울산시와 양산시의 경계에 위치한 정족산, 천성산과 원효산을 지나는 일대는 무제치늪, 화엄늪, 밀밭늪 등 22개의 늪이 있는 국내 최고 최다의 습원지역이다. 정부는 당초 세부노선으로 이 지역의 지하 약 300m 위치에 13.275km 길이의 원효터널을 계획하였다. 천성산 터널통과 구간의 환경영향평가는 1992.
성능/효과
전구간을 완공하는 기본안과 2단계 건설로 마무리하는 수정안에 대한 경제성 분석결과를 표 2에서 볼 수 있다. 기본안과 수정안의 경제성 분석결과 각각 B/C비가 1.11과 0.85, IRR이 11.81%와 9.49%(기준치 11.0), NPV가 2.1조원과 -2.1조원으로 당연히 기본안을 채택하여야 했으나 당장 투입해야 할 총투자비가 17.5조원과 12.7조원으로 우선 어려운 국가경제 상황의 현실을 고려한 고심하면서 채택한 실질적인 결정이라 할 수 있겠다. 2단계 건설 정책과정 참여자는 정부의 몇 부처의 제한된 범위에 머물렀지만 어려운 경제상황이라 큰 논란은 없었던 합리적인 경제성분석을 적용한 경우라고 할 수 있을 것이다.
기본안과 수정안의 경제성 분석결과 각각 B/C비가 1.11과 0.85, IRR이 11.81%와 9.49%, NPV가 2.1조원과 -2.1조원으로 당연히 기본안을 채택하여야 했으나 당장 투입해야 할 총투자비가 17.5조원과 12.7조원으로 우선 어려운 국가경제상황의 현실을 고려한 고심하면서 채택한 실질적인 결정이라 할 수 있겠다. 2단계 건설 정책과정 참여자는 정부의 몇 부처의 제한된 범위에 머물렀다지만 워낙 어려운 경제상황이라 큰 논란은 없었다.
당초 백지 상태에서 경제성분석을 했을 경우에는 다른 결과도 이끌 수 있었을 것이다. 법적인 측면에서 천성산구간의 환경영향평가 일대의 늪이 습지보호지역으로 지정되기 이전이란 사정이 고려될 수 있었지만 평가 초기에 세부노선을 확정한 것은 합리성을 벗어났다 하겠다. ‘도룡농의 친구들’ 등이 원고가 되어 공사착공 금지 가처분 신청과 항소심까지 진행된 특이한 국책사업의 구간이었다.
최적노선 A안은 삼랑진~부산간이 낙동강변의 험준한 높은 산악지대를 통과해야 하므로 구간연장 119km 중 토공구간이 9%, 교량구간 25%, 터널구간 66%나 되어 터널이 많고 장대하여 난공사이고 열차운행 소요시간 29분중 터널 통과시간이 19분이나 되고, 서울~대구~경주~부산을 연결하는 B안은 구간연장이 136km로 A안에 비해 17km정도 우회하여 건설비가 다소 과다하나 포항, 경주, 울산권을 역세권으로 하는 것이 유리하고 토공구간이 25%, 교량구간이 41%, 터널 구간이 34%로서 공사가 A안보다 휠씬 용이하며 B안으로 결정한 최종보고서를 채택하였다.
후속연구
경제성 분석도 결정하려는 정책에 맞추어 결과를 도출함을 지양하고 비용·편익 특히 편익을 화폐적·계량적으로 측정하는 기법을 개발해야 할 것이다.
다음으로, 정책대안을 탐색하고 선택하는 초기 과정에 이해관계자의 의견수렴을 적극적으로 수렴할 제도적·법적인 장치가 정비되어야 할 것이다.
정치적 접근방법으로 강력한 리더십의 발휘와 비전제시, 그리고 무엇보다도 갈등예방 및 해결의지를 가진 이해 당사자들간의 실질적 협의가 가장 중요하다. 법적 접근방법으로 모호한 법률, 불명확한 절차, 상충되는 기준 등이 문제가 되므로 이를 보다 명확히 규정해주고, 규정 간 충돌을 조정해주는 노력이 필요할 것이다. 그리고 제도적·관리적 접근방법으로 갈등을 관리할 수 있는 제도의 마련과 전문적 조정기구의 운영이 시급하다.
신도시 건설과 같은 어떤 특정지역을 중심으로 하는 입지선정에 비해 고속철도나 고속도로와 같은 장기간 진행되는 광역교통노선 사업에 대해서는 자료수집 작업과 여러 지역별로 다른 이해관계로 인해서 또 다른 연구의 어려움이 있다. 본 연구가 국가적으로 중요하고 사회적으로 큰 파급효과를 갖는 국책사업 정책과정 연구에 의미가 있기를 기대한다.
사회적 측면에서 여러 이해 당사자가 직·간접적으로 관여되는 대규모 국책사업의 입지선정을 정부가 모든 것을 일방적으로 해결하려고 하지 말고, 충분한 사회적 합의를 이끌어 냄이 무엇보다도 필요하다. 사업에 대한 충분한 홍보와 참여 그리고 보상과 설득을 가능한 범위내의 다양한 방법을 총동원하여 사회적 합의를 도출해야 할 것이다. 사회적 합의 과정은 가끔 실제로 해결책으로 제시된 대통령의 통치행위의 정당성을 뒷받침할 수 있다.
양산노선은 초기 대안에 대한 장대터널 외 노선에 대한 상세한 기술검토가 결여되었다. 앞으로는 국책사업의 입지 선정과 관련해 기술자가 어떤 선입관이나 고위 정책결정자의 의향에 관계없이 기술자의 양식에 의거한 공정한 기술조사를 수행해야 할 것이다. 이 때 각 대안들에 대해 긍정적인 요소와 부정적인 요소를 비슷한 숫자의 항목만큼 객관적으로 나열하고 기술검토를 실시할 필요가 있다.
경부고속철도 노선이 확정된 초기는 권위정부 시절임을 고려해 의견수렴의 부족했더라도, 문민정부가 시작된 새로운 경주노선 문제기 제기된 시점에 중간역사 증설이나 천성산 노선에 대한 주민과 지방단체나 각계(지역개발, 환경, 문화계 등) 전문가의 의견수렴을 능동적으로 하였다면 여러 갈등도 줄었을 것이다. 정책집행 과정에서 일어나는 갈등관리와 관련한 모호하고 상충되는 법률과 규정도 개선되어야 할 것이다.
경제성분석을 특정 일부 기관에 의존할 것이 아니라 견해가 다른 몇 개 기관에 함께 맡겨 각 분석결과에 대한 토론 과정을 거쳐 합리적으로 단일안 또는 복수안을 도출할 필요가 있다. 편향된 경제성분석이 오히려 더 비경제적일 수도 있으며, 숫자상의 경제성이 다소 부족하더라도 다른 합리성을 고려해 다른 안을 채택할 수도 있음도 받아들여져야 할 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
정책과정은 어떤 단계를 거치는가?
정책과정은 정책문제 정의, 정책대안 탐색, 정책대안 선택, 정책 집행과 정책 평가의 단계를 거친다. 정책과정의 공식적 참여자로 행정수반, 입법부, 공무원, 사법부, 지방자치단체 등이 있고, 비공식적 참여자로 이익집단, 정당, 일반시민, 외부전문가 등이 있다.
정책과정의 참여자로 어떤 사람들이 있는가?
정책과정은 정책문제 정의, 정책대안 탐색, 정책대안 선택, 정책 집행과 정책 평가의 단계를 거친다. 정책과정의 공식적 참여자로 행정수반, 입법부, 공무원, 사법부, 지방자치단체 등이 있고, 비공식적 참여자로 이익집단, 정당, 일반시민, 외부전문가 등이 있다. 다원적 사회에서는 간접적이나마 대중이 정책결정에 영향력을 행사할 있다고 보며 가장 효과적인 장치가 선거이다.
경부고속철도 대구~부산 구간 건설과정에서 일어났던 쟁점 다섯 가지는?
본 연구에서는 경부고속철도 대구~부산 구간 건설과정에 일어났던 쟁점을 대상으로 정책과정과 갈등을 분석하였다. 그 쟁점 다섯 가지는 1) 계획 초기의 대구~경주~부산 노선 선정, 2) 계획 발표 이후에 쟁점사항으로 떠올랐던 새로운 경주경유 노선과 역사의 선정, 3) 경부고속철도의 2단계 건설계획 결정, 4) 경부고속철도 울산역 추가 설치와 5) 양산 천성산 노선의 분쟁이다. 각 쟁점에 대한 분석은 기술적, 경제적, 법적, 사회적 및 실질적 합리성에 대해서 다루었다.
참고문헌 (38)
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