2004년에 세계에서 5번째로 한국에서 고속철도를 운영하게 되었으며, 2011년 서울~부산간 전구간의 철도건설이 완공되어 고속철도가 운행되고 있다. 경부고속철도와 같은 대형국책사업에 있어 계획된 공기에 영향을 미치는 요소는 다양하였다. 국내에서는 처음으로 시행된 고속철도 건설사업으로서 본 사업과정상에 잦은 국가정책의 변경, 설계 및 시공상 사업관리의 어려움, 환경단체나 지역주민 등 이해관계자와의 갈등 등이 철도건설공기에 영향을 주는 주요 요소로 볼 수 있으며 경부고속철도를 통해 경험한 지연요소에 대한 종류, 문제점 등을 분석하여 향후 대형국책사업 등의 시행에 있어서 사업관리 및 추진의 효율성 향상에 기여하고자 한다. 특히, 사업단계에서부터 철저한 공기관리가 필요하며, 아울러 최근 중요시되는 환경문제 등에 관해서는 사업전반에 걸쳐 관리가 필요한 것으로 나타났다.
2004년에 세계에서 5번째로 한국에서 고속철도를 운영하게 되었으며, 2011년 서울~부산간 전구간의 철도건설이 완공되어 고속철도가 운행되고 있다. 경부고속철도와 같은 대형국책사업에 있어 계획된 공기에 영향을 미치는 요소는 다양하였다. 국내에서는 처음으로 시행된 고속철도 건설사업으로서 본 사업과정상에 잦은 국가정책의 변경, 설계 및 시공상 사업관리의 어려움, 환경단체나 지역주민 등 이해관계자와의 갈등 등이 철도건설공기에 영향을 주는 주요 요소로 볼 수 있으며 경부고속철도를 통해 경험한 지연요소에 대한 종류, 문제점 등을 분석하여 향후 대형국책사업 등의 시행에 있어서 사업관리 및 추진의 효율성 향상에 기여하고자 한다. 특히, 사업단계에서부터 철저한 공기관리가 필요하며, 아울러 최근 중요시되는 환경문제 등에 관해서는 사업전반에 걸쳐 관리가 필요한 것으로 나타났다.
In 2004, KTX operated in Korea on the 5th in the world. But there are various factor on planed schedule delay of Big National Construction Project like Seoul-Busan High Speed Rail Project(Seoul-Busan HSR). For example, Often change of government policy, project management control problem of design a...
In 2004, KTX operated in Korea on the 5th in the world. But there are various factor on planed schedule delay of Big National Construction Project like Seoul-Busan High Speed Rail Project(Seoul-Busan HSR). For example, Often change of government policy, project management control problem of design and construction, conflict of interested party like environmental organization/resident are the main delay factors. The suggestions for improvement of the construction schedule through the Seoul-Busan HSR will help to make a new leap forward in rail construction.
In 2004, KTX operated in Korea on the 5th in the world. But there are various factor on planed schedule delay of Big National Construction Project like Seoul-Busan High Speed Rail Project(Seoul-Busan HSR). For example, Often change of government policy, project management control problem of design and construction, conflict of interested party like environmental organization/resident are the main delay factors. The suggestions for improvement of the construction schedule through the Seoul-Busan HSR will help to make a new leap forward in rail construction.
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문제 정의
본 연구는 사업기간의 연장과 사업비의 증가가 불가피하였던 경부고속철도 사례를 바탕으로 문제점을 분석하였으며, 향후 시행되는 철도사업이 원활히 수행될 수 있도록 아래와 같이 개선방안을 제시한다.
또한, IMF와 같은 국가적 위기와 정부의 여건변동에 따라 투자 우선순위가 변경됨으로서 사업이 지연되는 경우가 빈번하게 되며, 현장의 시공관리 미흡으로 발생되는 부실을 만회하기 위한 추가기간 소요가 발생하게 되기도 하며, 계획 및 설계·건설과정에서 주민·환경단체·지자체 요구에 대한 갈등이 철도건설사업의 장기화가 원인이라 할 수 있다. 이러한 사항들을 고려하여 본 논문에서는 그간 진행된 경부고속철도 사례를 바탕으로 철도건설사업의 예산이나, 공사 기간 대부분을 차지하는 노반 건설에 대하여 보다 효율적인 건설사업 추진방안을 연구하고자 한다.
철도건설과 운영에 대한 기존 연구내용을 살펴보면 재원조달방안이나 갈등해결 방안 등 국부적인 항목에 중점을 두고 연구한 것을 알 수 있으며, 본 논문에서는 완전 개통된 경부고속철도 사례를 통해 사업계획과 설계·시공과정에서 발생되는 전반적인 문제점 분석을 통해 종합적인 개선방안에 대한 연구를 수행하고자 한다.
제안 방법
1996년 8월 고속철도 건설의 안전성 문제가 제기되어 시공과 품질확보를 위해 안전진단 전문기관인 미국 WJE사에서 시공 구조물에 대한 안전진단을 실시하였다.
경부고속철도는 예산확보와 집행의 효율을 기하기 위해 1단계와 2단계로 구분하였다. 1단계는 이미 2004년 완료되었으며, 1단계 시행착오를 2단계에 적용하여 사업비관리 시스템 등 향상된 관리체계를 적용하였다. 그러나 대부분의 사업비 증가요인은 관리체계에 문제점이 있어 발생한 것이 아니라 중간역 추가, 관계기관 협의결과 등 사업계획변경과 민원으로 인한 내용이라 할 수 있다.
균열침목의 보수공법으로는 균열 부위를 제거하고 앵커볼트를 사용하는 방법과 침목의 철근 부위까지 콘크리트를 제거한 후 다시 타설하는 방법 등 여러 가지가 있으나 균열 부위를 제거하고 특수콘크리트를 타설한 후 철제 매립전(스틸볼트카바)을 설치하는 공법이 최적안으로 검토되었으며, 균열침목이 여러 개 연속되어 있을 경우에는 침목 3개와 TCL 층(침목을 고정하는 상부, 콘크리트층)을 한꺼번에 제거하고 침목을 교체하여 재시공하는 방법을 적용하도록 제안하였다. 또한, 균열여부와 상관없이 부설된 15만여 개 침목 모두에 대해 매립전 내에 침투수의 결빙압이 발생하지 않도록 보강하기 위해 매립전내의 흡수성 충전재(스펀지)를 모두 제거하고 성능을 검증받은 그리스를 주입하는 보강공법을 적용하였다.
균열침목의 보수공법으로는 균열 부위를 제거하고 앵커볼트를 사용하는 방법과 침목의 철근 부위까지 콘크리트를 제거한 후 다시 타설하는 방법 등 여러 가지가 있으나 균열 부위를 제거하고 특수콘크리트를 타설한 후 철제 매립전(스틸볼트카바)을 설치하는 공법이 최적안으로 검토되었으며, 균열침목이 여러 개 연속되어 있을 경우에는 침목 3개와 TCL 층(침목을 고정하는 상부, 콘크리트층)을 한꺼번에 제거하고 침목을 교체하여 재시공하는 방법을 적용하도록 제안하였다. 또한, 균열여부와 상관없이 부설된 15만여 개 침목 모두에 대해 매립전 내에 침투수의 결빙압이 발생하지 않도록 보강하기 위해 매립전내의 흡수성 충전재(스펀지)를 모두 제거하고 성능을 검증받은 그리스를 주입하는 보강공법을 적용하였다. 이러한 침목균열은 단계별 품질관리 절차를 준수하지 않은 것이 원인이며, 부실문제를 해결하기위한 시간적, 경제적 손실이 발생하였으며, 궁극적으로 고속철도에 대한 국민의 불안감 조성의 원인이 되었다[6].
토지보상 민원, 인·허가 행정협의 지연 등을 포함한 현안사항을 중점관리 대상(8건)으로 선정하여 정기적으로 현장점검 확인을 하고 관계기관과 긴밀한 대응으로 원활하게 사업추진이 될 수 있도록 중점관리 하였다. 또한, 천성산 구간에 대한 환경갈등 해결을 위하여 3차례 공사가 중단되기도 하였으며, 이러한 환경갈등 요소를 제거하고 공사중 환경훼손을 최소화하기 위하여 터널굴착의 차수공법 적용 등 친환경공법 적용, 자연생태변화 모니터링, 사후환경 영향조사 및 점검 등 공사를 친환경적으로 시행하였다. 그 결과 서울~부산간 총사업비는 20조 4,873억원으로 이중 1단계는 12조 7,377억원 2단계는 7조 7,496억원이 소요되었다.
부실방지에 대한 대책으로 향후 설계·시공·감리 등 분야별 책임소재를 명백히 할 수 있도록 공사실명제를 도입하고, 도급한도액이 낮고 시공경험이 없는 업체의 참여 억제를 위해 도급한도액 및 시공능력평가 공시액을 상향조정하였다.
이어, 2002년 12월 ‘천성산과 금정산을 관통하는 경부고속철도 노선을 전면 재검토 백지화 하겠다’고 대통령 후보자가 공약하여 당선되었으며, 이후 노선재검토위원회를 구성하여 기존노선과 대안노선에 대하여 경제성 및 환경성 등을 전면 재검토하였다.
일명 ‘도롱뇽 소송’ 항고심 판결시 원심대로 기각이 결정(발주처 승소) 되어 일시 중단된 원효터널 공사를 2004년 11월 30일부터 재개하였으며, 2004년 10월 27일부터 시작한 지율승의 단식 장기화, 국회 건설교통위원회의 ‘지율승 살리기와 천성산 환경영향공동조사촉구 결의안’을 채택(2005년 2월 3일), 종교계 지도자들의 권고 및 언론과 국민여론을 고려하여 정부에서 환경영향공동조사를 시행하였다.
정부에서는 같은 해 2월 16일 침목균열의 원인 및 대책마련을 위하여 산·학·연 민간 전문가 10인으로 정부 합동조사단을 구성하여 객관적이고 과학적인 방법으로 침목균열의 원인 조사에 착수하게 되었다. 정부와 발주처에서는 합동조사단의 조사와는 별도로 같은 해 2월 23일부터 독일 레일원사 기술자가 방한한 가운데 침목에 대한 전수 비파괴검사를 시행, 4월 8일 중간 조사결과를 발표하였다. 조사결과 매립전에 물에 의한 부피 팽창을 최소화하기 위해 압축성 방수충 전재나 그리스를 사용해야 하지만 물을 흡수하는 스펀지가 사용돼 겨울에 얼면서 침목에 균열이 생겼음을 확인하였다.
토지보상 민원, 인·허가 행정협의 지연 등을 포함한 현안사항을 중점관리 대상(8건)으로 선정하여 정기적으로 현장점검 확인을 하고 관계기관과 긴밀한 대응으로 원활하게 사업추진이 될 수 있도록 중점관리 하였다.
대상 데이터
1997년 4월 17일 미국 WJE사의 안전점검 결과가 발표되었으며, 안전점검은 1992년 6월부터 1996년 4월까지 시공된 구조물 1,012개소가 대상이었으며, 점검항목은 교량 18개, 터널 15개, 토공 13개 등 총 46개였다. 안전점검 결과총 1,012개소 중 567개소가 지적되었다.
2004년 하반기부터 건설교통부(현 국토해양부), 한국철도 시설공단 합동으로 기본계획변경T/F팀을 구성·운영하여 기본계획변경(안)을 마련하고 같은 해 11월부터 사전협의에 착수하였다.
2009년 1월 2단계사업 4공구(대구~울산)에서 사용된 15만 3천여 개 콘크리트 침목 중 일부에 균열을 발견하고 문제된 구간을 포함하여 전수(全數)조사를 시행하였다. 침목균열은 3차례의 조사 시행결과 전체 수량 20만6천5백여 개 중 시공 15만3천여 개에서 균열발생 332개(0.
성능/효과
그 결과 2003년 9월 국정현안정책조정 회의에서 기존노선으로 재결정하고 공사를 재개하였으나, 천성산대책위측 지율승은 이에 불복하여 소송 제기 및 단식을 지속하여 2004년 8월 발주처와 지율승은 ‘공사중지 및 단식중단’을 하기로 합의하였으며 공사를 중지하였다.
또한, 천성산 구간에 대한 환경갈등 해결을 위하여 3차례 공사가 중단되기도 하였으며, 이러한 환경갈등 요소를 제거하고 공사중 환경훼손을 최소화하기 위하여 터널굴착의 차수공법 적용 등 친환경공법 적용, 자연생태변화 모니터링, 사후환경 영향조사 및 점검 등 공사를 친환경적으로 시행하였다. 그 결과 서울~부산간 총사업비는 20조 4,873억원으로 이중 1단계는 12조 7,377억원 2단계는 7조 7,496억원이 소요되었다.
조사결과 매립전에 물에 의한 부피 팽창을 최소화하기 위해 압축성 방수충 전재나 그리스를 사용해야 하지만 물을 흡수하는 스펀지가 사용돼 겨울에 얼면서 침목에 균열이 생겼음을 확인하였다. 또한 15만여 개에 스펀지가 사용되었고 이중 침수량이 40cc를 넘어 균열 발생 가능성이 있는 침목은 1만6천 개이며 실제 470여 개에서 균열이 발생했다는 결론이 나왔다. 침목균열이 발생된 데에는 침목 생산업체가 매립전에 잘못 넣은 스펀지를 감리자나 독일기술자들이 정밀 확인을 거치지 않았기 때문이라는 점도 확인되었다.
셋째, 경부고속철도하면 천성산 갈등관리를 연상할 정도로 갈등해결에 많은 어려움을 겪어야 했다. 이것은 공기지연은 물론이고 손실비용도 2조 5천억원 정도로 추산되고 있다[11].
정부와 발주처에서는 합동조사단의 조사와는 별도로 같은 해 2월 23일부터 독일 레일원사 기술자가 방한한 가운데 침목에 대한 전수 비파괴검사를 시행, 4월 8일 중간 조사결과를 발표하였다. 조사결과 매립전에 물에 의한 부피 팽창을 최소화하기 위해 압축성 방수충 전재나 그리스를 사용해야 하지만 물을 흡수하는 스펀지가 사용돼 겨울에 얼면서 침목에 균열이 생겼음을 확인하였다. 또한 15만여 개에 스펀지가 사용되었고 이중 침수량이 40cc를 넘어 균열 발생 가능성이 있는 침목은 1만6천 개이며 실제 470여 개에서 균열이 발생했다는 결론이 나왔다.
2009년 1월 2단계사업 4공구(대구~울산)에서 사용된 15만 3천여 개 콘크리트 침목 중 일부에 균열을 발견하고 문제된 구간을 포함하여 전수(全數)조사를 시행하였다. 침목균열은 3차례의 조사 시행결과 전체 수량 20만6천5백여 개 중 시공 15만3천여 개에서 균열발생 332개(0.0021%)인 것으로 집계되었으며 주로 응달이 심한 산악지대의 북쪽 사면에 위치하고 2008년 4월~5월 경 부설되어 우기를 거친 상선 측에서 발생한 것으로 나타났다. 발주처는 같은 해 1월 29일 시공사, 감리단, 독일기술자 등이 참석한 가운데원인분석 및 보수방안을 검토하고 이어 시공사, 감리단, 외부전문가 등이 참석한 가운데 조치방안에 대한 협의와 현장 정밀조사 및 후속 처리방안을 마련하였다.
후속연구
이제 경부고속철도가 완료되고 호남고속철도 및 수도권 고속철도가 본격적인 추진단계에 접어들고 있으므로 그동안의 사업실적을 분석하여 경험 자료로 활용한다면, 향후 계획 수립 시 정확성을 기할 수 있는 계기가 될 것이다. 경부고속철도와 같은 잦은 계획변경으로 인한 사업비 증가와 국민불신을 해소하기 위해서라도 계획수립단계에서부터 흔들리지 않는 정책적 수립이 필요하다 할 것이다.
조직이 아닌 담당자의 성향에 따라 갈등해결의 결과는 판이하게 결정되게 되며, 천성산의 경우도 마찬가지였다고 판단된다. 앞으로는 보다 체계적이고 노선선정에 있어 갈등영향을 우선적으로 분석하여 갈등관리전문가로 갈등관리위원회를 구성하여 조정안을 도출하여 이해관계자와의 협의를 통해 해결하는 절차가 필요하다 할 것이다.
경부고속철도 당초 사업계획 수립시 기술적인 정확성보다는 정치적인 성향이 우선시 되어 정확도가 실제 추진과정에서는 계획과 실적간의 차이가 너무 커 계획으로서의 역할이 떨어져 있었다. 이제 경부고속철도가 완료되고 호남고속철도 및 수도권 고속철도가 본격적인 추진단계에 접어들고 있으므로 그동안의 사업실적을 분석하여 경험 자료로 활용한다면, 향후 계획 수립 시 정확성을 기할 수 있는 계기가 될 것이다. 경부고속철도와 같은 잦은 계획변경으로 인한 사업비 증가와 국민불신을 해소하기 위해서라도 계획수립단계에서부터 흔들리지 않는 정책적 수립이 필요하다 할 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
철도가 미래의 교통 대안으로 주목받게 된 이유는?
높은 친환경성과 장거리 수송, 에너지 효율성이 부각되면서 철도는 명실상부한 미래의 교통 대안으로 떠올랐다. 또한 남북철도 연결과 유라시아 철도연결 등의 국가간 철도망 구축 움직임 등으로 교통·물류·관광 분야에서 관심이 집중되고 있다.
광역도시철도건설을 위한 재원조달방안에 관한 연구(수도권을 중심으로)의 주 내용은?
또한,「광역도시철도건설을 위한 재원조달방안에 관한 연구(수도권을 중심으로)」[2]에서는 수도권 광역도시철도건설에 대한 재원분담체계를 확립하여 중앙정부지원수준을 30% 수준으로 유지하며, 일정부분 적극적인 지자체의 재원분담이 필요하며 중앙정부의 재원지원 확충을 위해서는 유류부담률의 인상을 통한 투자재원을 확충하는 방안 등을 제시하였다. 또한 갈등문제에 있어서「경부고속철도 경남 양산 천성산 구간 노선갈등에 관한 연구」[3]에서는 경부고속철도 건설단계에서 가장 갈등이 심화되었던 천성산 구간에 대한 갈등의 주요쟁점과 갈등예방을 위한 개선방안으로 사후방안인 “갈등관리”가 아닌 “갈등예방”적 차원에서 사회적 합의를 이끌어 가는 것이 중요한 것으로 제시하였으며,「공공 갈등의 주민 참여적 해소 방안에 관한 연구」[4]에서는 청계천 복원사업, 부안 원전수거물시설 건립사업, 새만금간척 사업 등을 사례로 갈등해결의 방안중 하나로 단기간 계획수립 보다는 장기간 계획을 통해 합리적인 해결방안을 제시하였다.
철도사업이 원활히 수행될 수 있도록 하는 개선방안은?
첫째, 철도란 네트워크로서 해당 구간과 연계노선이 같이 완공되어야 효과가 발휘되는 것이 타 교통수단과 다른 점이라 할 수 있다. 따라서 장기적인 안목과 예산집행의 효율성을 등을 고려하여 우선순위를 정하여 사업을 추진하여야 하며 한번 결정된 사업은 전구간 사업이 완료될 때까지 집중적으로 투자하여 적기에 개통되어 이용자 편익의 극대화와 수익을 창출할 수 있도록 하여야 한다.
둘째, 공기지연 요인을 사전에 예방하기 위해서는 사업 계획단계에서부터 체계적인 사업관리가 필요하다. 프로젝트 추진시에는 사업비관리, 공정관리, 품질관리가 시스템화 되어 지속적으로 관리되어야 한다[10]. 고속철도 사업의 경우 초기 사업관리의 부재에 의해 해당사업의 규모, 사업비, 공정에 대한 이해와 구체적인 자료 없이 사업이 착수되었으며, 그로 인해 잦은 사업변경으로 사업비 증가, 공기연장 등 여러 가지 문제점들이 나타나게 되었다.
셋째, 경부고속철도하면 천성산 갈등관리를 연상할 정도로 갈등해결에 많은 어려움을 겪어야 했다. 이것은 공기지연은 물론이고 손실비용도 2조 5천억원 정도로 추산되고 있다[11]. 기본계획이나 설계단계에서 충분한 협의를 통해 이해관계자와의 의견을 수렴하는 것이 중요하며, 갈등관리에 있어서 보다 체계적이고 조직화된 프로세스를 구성하여 활성화 하는 것 또한 필요하다.
참고문헌 (11)
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S.K. Back (1995) A Study on the financing plans for metropolitan railway construction focusing on Seoul Metropolitan Area, Master Thesis, Seoul National University, pp. 90.
M.C. Lee (2009) A Study on Conflict of The Construction of Yangsan Route in the Seoul-Busan High-speed Railway, Master Thesis, Ulsan University, pp. 70.
Y.P. Hong (2007) A Study on the Resolution of public conflict through the participation of residents, Master Thesis, Dongkuk University, pp. 142-145.
S.H. Lee (2004) A Study on the Analysis Methodologies of Delay Influence Factors in Construction of Korea High Speed Railway, Master Thesis, Yonsei University, pp. 163-170.
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Korea Rail Network Authority (2010) Railway business Description Material of 2011.
Korea Chamber of Commerce & Industry (2005) Major national business interruption case analysis and implications.
Y.S. Lee., D.S. Moon (2007) A Study on the development of High Speed Rail(HSR) and its influence, Journal of the Korean Society for Railway, 10(1), pp. 23-37.
Korea Rail Network Authority (2010) Railway Plan & Construction, pp. 25-78.
Korea Rail Network Authority (2009) The Conflict resolution casebook of Public business, pp. 90-108.
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