[논문]정치가와 관료측면에서 한국 중앙부처의 조직재편에 관한 연구 -이명박 정부의 관료조직 재편성 사례를 중심으로-

류상일; 이민규

doi:10.5392/jkca.2013.13.09.143

정치가와 관료측면에서 한국 중앙부처의 조직재편에 관한 연구 -이명박 정부의 관료조직 재편성 사례를 중심으로-
Reorganization of Central Office Group in Korea from the Perspective of Politicians and Bureaucrats 원문보기

한국콘텐츠학회논문지 = The Journal of the Korea Contents Association, v.13 no.9, 2013년, pp.143 - 154

초록
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이 연구는 이명박 정부 초기의 관료조직 재편성 사례를 정치가와 관료의 관계측면에서 살펴보았다. 즉, 2008년 한국 중앙부처 재편 사례를 정치가 입장에서의 정치적 의도를 지닌 책임추궁과 관료 입장에서의 책임회피를 통한 조직방어 간의 관계로 분석하였다. 결과적으로, 첫째, 조직이 분리 또는 폐지된 사례는 대통령(여당)에 의한 책임추궁의 결과라는 말이다. 둘째, 조직이 통합된 경우는 대통령이 그 관청에 대한 강력한 통제권을 원하던가, 아니면, 그 관청을 통해 공약(정책)을 실현하기 위해서이다. 셋째, 조직해체의 대상이 되었음에도 불구하고 현상에 변화가 없는 경우는 조직방어에 성공했기 때문이다. 이를 통해 알 수 있듯이, 정부 조직재편을 놓고 정치가와 관료 간에 일종의 게임을 펼친다는 것이다. 우선, 정치가가 책임추궁에 성공하여 승리하는 경우에는 관료조직의 분리 또는 폐지가 되고, 다음, 관료가 자기방어에 성공하는 경우에는 조직이 확대되며, 마지막, 정치가와 관료가 팽팽한 경우 부처가 별다른 변화가 없게 된다는 것을 알 수 있었다.

Abstract ▼ AI-Helper

This study reviewed reorganization of bureaucrats in the beginning of Lee Myung bak's government from the perspective of the relationship between politicians and bureaucrats. In other words, it analyzed the reorganization of central office group of Korean government in 2008 as the relationship between calling to account by politicians and avoiding calling to account by bureaucrats. Conclusively, first, separation or abolition of a certain organization was resulted from calling to account by president (the ruling party). Second, merging organizations was done because president wanted strong control on that agency or he wanted to realize presidential election pledge (policy) through the agency. Third, if an organization was not changed even though it was selected as the target of abolition, it meant that the organization succeeded in defense. As seen from the above cases, it was found that politicians and bureaucrats played a kind of game for reorganization of government organizations. First of all, if politicians succeeded in calling to account, the bureaucratic organization was separated or abolished. If bureaucrats succeeded in self defense, the organization became expanded. Finally, if both parties were even, corresponding organizations would not have changes.

주제어

AI 본문요약
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문제 정의

둘째, 통합된 부처의 경우 국·실 단위까지 변화가 있었는가를 분석함으로써 한국의 정치와 행정 관계를 고찰하는 것이다.
최초의 무대에서는 인수위원회와 여당 및 관료가 주요 액터라 한다면, 두 번째 무대는 여당과 야당이 주요 액터가 된다. 여기서는 국회 심의과정을 통해 인수위원회의 조직폐지 결정이 번복된 통일부와 여성가족부의 사례를 검토한다.
이상의 사례에서 한국의 부처재편의 과정은 대통령과 인수위원회 및 여당과 야당이라는 정치행위자에 의해 연출되는 정치과정인 점을 확인했다. 부처 재편이 정치주도에 의한 과정이라면, 부처를 구성하고 있는 국과 과까지 정치적 의도가 반영될까? 바꿔 말하면, 행정은 정치 의도에 따라 내부조직을 변화시킬까? 여기서는 통합되어 새롭게 설치된 기획재정부와 국토해양부를 중심으로 2008년 2월 29일에 공포된 정부조직법에 규정된 바와 같이 내부 부서가 변화했는가를 살펴본다.
요컨대, 이 연구의 연구 목적은 행정조직이 용이하게 형태를 바꾸는 이유는 무엇일까에 대한 명확한 해답을 찾고자, 2008년 이루어진 조직 재편성 사례를 정치와 행정과의 관계 분석을 통하여 분석하고, 이를 통하여 행정조직개편에 있어, 정치와의 관계 작용으로 조직 재편성 형태가 이루어진다는 것을 시사하고자 한다.
위에서는 중앙부처의 조직재편의 논리로써 정치가 입장에서의 정치적 의도를 지닌 책임추궁과 함께 관료 입장에서는 책임회피를 통한 조직방어에 대해서 이론적으로 고찰해 보았다. 이를 종합하여 이 연구에서는 이명박 정부의 관료조직 재편성 사례를 다음의 분석틀과 같이 정치가와 관료 간에 일종의 게임을 통해 정치가가 책임추궁에 성공하여 승리하는 경우에는 조직 분리 또는 폐지가 되고, 관료가 방어에 성공하는 경우에는 조직의 확대되며, 정치가와 관료가 팽팽한 경우, 부처가 별다른 변화가 없게 될 것이라는 가정 하에 2008년 이명박 정부의 중앙부처 재편 사례를 분석해 보고자 한다.
이 논문은 2008년 이루어진 관료조직 재편성에 있어① 조직이 폐지된 국정홍보처, ② 조직이 통합된 기획재정부와 국토해양부, ③ 입법부나 행정부로부터 독립시킬지 아니면 행정부에 배치할지를 두고 문제가 됐던 방송통신위원회, ④ 조직의 폐지 또는 축소가 예측되었음에도 불구하고 오히려 확대된 행정안전부, ⑤ 폐지 직전에 여·야의 타협으로 존치된 통일부와 여성부를 사례로 개별 조직의 변화를 규정한 요인이 무엇일까, 또 통합된 기획재정부와 국토해양부는 정부조직법에 규정된 바와 같이 내부부서가 변화했을까 등 이 연구는 두 가지 문제의식에 초점을 맞추어, 부처의 재편을 둘러싼 정치와 행정과의 관계를 분석하고자 한다.
위에서는 중앙부처의 조직재편의 논리로써 정치가 입장에서의 정치적 의도를 지닌 책임추궁과 함께 관료 입장에서는 책임회피를 통한 조직방어에 대해서 이론적으로 고찰해 보았다. 이를 종합하여 이 연구에서는 이명박 정부의 관료조직 재편성 사례를 다음의 분석틀과 같이 정치가와 관료 간에 일종의 게임을 통해 정치가가 책임추궁에 성공하여 승리하는 경우에는 조직 분리 또는 폐지가 되고, 관료가 방어에 성공하는 경우에는 조직의 확대되며, 정치가와 관료가 팽팽한 경우, 부처가 별다른 변화가 없게 될 것이라는 가정 하에 2008년 이명박 정부의 중앙부처 재편 사례를 분석해 보고자 한다.
이어서 부처재편 전후 과의 변화에 대해 명칭이 변경 되지 않은 정책조정국과 국고국 및 명칭이 변경된 공공정책국과 재정정책국을 검토해보자¹⁰⁾. [표 2]에서 [표 5]까지에서 알 수 있듯이 이전의 과 명칭이 그 대로 사용된 곳이 있는 반면, 신설된 과도 있다.
이 논문의 목적은 크게 두 가지로 제시할 수 있다. 첫째, 왜 이러한 변화가 일어났는가를 개개의 조직변화 사례를 통해 분석하는 것이다. 둘째, 통합된 부처의 경우 국·실 단위까지 변화가 있었는가를 분석함으로써 한국의 정치와 행정 관계를 고찰하는 것이다.

가설 설정

구체적으로 첫째, 조직이 분리 또는 폐지된 사례는 대통령(여당)에 의한 책임추궁의 결과라는 말이다. 둘째, 조직이 통합된 경우는 대통령이 그 관청에 대한 강력한 통제권을 원하던가, 아니면, 그 관청을 통해 공약(정책)을 실현하기 위해서 일 것이다. 셋째, 조직해체의 대상이 되었음에도 불구하고 현상에 변화가 없는 경우는 조직방어에 성공했기 때문이라고 볼 수 있다.

제안 방법

즉, 관료조직이 장기적인 조직존속과 단기적인 조직존속 중 어느 쪽을 추구할지는 정치가가 관료조직의 존속에 치명적인 제제를 단기간 내에 가할 수 있는 제도가 기능하고 있는지에 의해 규정된다는 것이다. 또 금융기관의 경영위기에 대한 정치가의 책임추궁을 염려한 대장성(大蔵省)이 조직을 방어하기 위해 금융문제의 실태를 은폐하고, 문제해결을 뒤로 미루는 단기적 정책을 선택했다. 그러나 금융문제를 영구히 은폐하는 것은 불가능하며, 정치가가 금융문제의 실태를 인식하고, 정치적인 결정을 단행한 시점에서 대장성은 정치가로부터 감독책임을 추궁 당했고, 결과적으로 대장성 조직이 분리되게 되었다고 설명했다.
관료조직의 변화요인에 관해서는 다양한 접근방법으로 여러 주장이 제기되어 왔다. 이 논문에서는 사회경제적인 환경에 주목한 거시적 설명과 정치가나 관료 등 정치행위자의 행동에 주목한 미시적 설명, 또 정책결정의 우연성과 네트워크를 강조한 중간적(mezzo) 설명의 세 가지로 나눠, 간단히 개관하고 이 중에서도 관료조직의 변화요인을 가장 잘 설명한다고 여겨지는 미시적 설명을 중심으로 검토하겠다.
이는 더욱이 통합을 주도하고, 통합의 효과를 꾀하고자 했던 정치적 의도가 실현되지 못한 것이기도 하다. 이를 확인하기 위해 논문의 후반부에서는 두 개의 부처가 통합된 기획재정부와 국토해양부를 예로 국과 과까지 정치적 의도가 반영되었는가를 정부조직법의 규정과 내부부서를 대응시켜 분석했다. 과 수준까지 범위를 확장해 살펴본 결과 관료는 외부(정치)로부터의 압력에 저항하지 않고, 기구개혁에 발 빠르게 반응한 것을 확인할 수 있었다.
지금까지 관료조직의 재편성에 대한 선행연구를 정치가와 관료조직의 관계를 중심으로 살펴보았다. 정치가는 무언가의 목적을 달성하기 위해 관료조직을 장악하려는 유인(incentive)을 갖으며, 관료조직의 잘못에 대해 책임을 물으려 한다.

대상 데이터

2008년 2월 취임한 이명박 대통령은 참여정부의 2원 18부 4처 18청 10 위원회 4실의 중앙정부 조직을 2원 15부 2처 18청 5위원회 3실로 축소·재편하였다.

성능/효과

Ⅴ. 결론 : 행정조직이 용이하게 형태를 바꾸는 이유는 왜일까?
이를 확인하기 위해 논문의 후반부에서는 두 개의 부처가 통합된 기획재정부와 국토해양부를 예로 국과 과까지 정치적 의도가 반영되었는가를 정부조직법의 규정과 내부부서를 대응시켜 분석했다. 과 수준까지 범위를 확장해 살펴본 결과 관료는 외부(정치)로부터의 압력에 저항하지 않고, 기구개혁에 발 빠르게 반응한 것을 확인할 수 있었다. 즉, 관청과 관료가 정치적 의도에 순응하고 있음을 알 수 있었다.
1997년 이후 IMF 체제로 일컬어지는 경제위기 속에서 기획재정부의 전신이었던 재정경제원 내부의 국고 수지 담당 기능과 중앙예산 담당 기관 간 견제 메커니즘이 기능하고 있지 않았기 때문에 재정경제원이 경제위기에 대해 민감하게 대응할 수가 없었던 점과 재정경제원의 금융정책실이 부도유예협약제도 운영에 실패한 것을 이유로 재정경제원의 책임이 추궁되게 되었다[15]. 그 결과 재정경제원이 담당해 왔던 예산기능을 분리하고, 예산기획 기능은 대통령 직속 기획예산위원회에, 예산편성과 집행관리 기능은 재정경제부의 외청인 예산청에 이관되어졌다. 그 후 1999년 5월 3일에 예산편성권은 다시 재정경제부로, 기획예산위원회와 예산청을 통합해 기획예산처로 개편함과 동시에 국무총리 산하로 설치하였다.
둘째, 조직이 통합된 경우는 대통령이 그 관청에 대한 강력한 통제권을 원하던가, 그 관청을 통해 공약(정책)을 실현하기 위해서이다. 셋째, 조직해체의 대상이 되었음에도 불구하고 현상에 변화가 없는 경우는 조직방어에 성공했기 때문이라고 말할 수 있다. 이번 분석사례를 예로 설명하면, 행정안전부는 인수위원회의 무대에서, 통일부와 여성가족부는 국회의 무대에서 각각 조직방어에 성공했다.
둘째, 조직이 통합된 경우는 대통령이 그 관청에 대한 강력한 통제권을 원하던가, 아니면, 그 관청을 통해 공약(정책)을 실현하기 위해서 일 것이다. 셋째, 조직해체의 대상이 되었음에도 불구하고 현상에 변화가 없는 경우는 조직방어에 성공했기 때문이라고 볼 수 있다.
셋째, 조직해체의 대상이 되었음에도 불구하고 현상에 변화가 없는 경우는 조직방어에 성공했기 때문이라고 말할 수 있다. 이번 분석사례를 예로 설명하면, 행정안전부는 인수위원회의 무대에서, 통일부와 여성가족부는 국회의 무대에서 각각 조직방어에 성공했다. 다만, 국회를 무대를 할 경우는 해당 관청 또는 관료의 움직임은 거의 찾을 수 없었다.
이상의 사례에서 한국의 부처재편의 과정은 대통령과 인수위원회 및 여당과 야당이라는 정치행위자에 의해 연출되는 정치과정인 점을 확인했다. 부처 재편이 정치주도에 의한 과정이라면, 부처를 구성하고 있는 국과 과까지 정치적 의도가 반영될까? 바꿔 말하면, 행정은 정치 의도에 따라 내부조직을 변화시킬까? 여기서는 통합되어 새롭게 설치된 기획재정부와 국토해양부를 중심으로 2008년 2월 29일에 공포된 정부조직법에 규정된 바와 같이 내부 부서가 변화했는가를 살펴본다.
기획재정부의 조직통합 목적은 두 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 인수위원회가 지적한 바와 같이 행정 관리적 측면의 강화, 둘째, 국무총리의 영향력 하에 있던 기획예산처가 기획재정부에 통합됨으로써 경제담당관청에 대한 대통령의 영향력을 강화하는 것이다.
이 논문이 분석 대상으로 삼은 이명박 정권 초기의 조직개편에 관해서는 3가지 흥미로운 관점을 발견할 수 있다. 첫째, 조직이 분리 또는 폐지된 사례는 대통령(여당)에 의한 책임추궁의 결과이었다. 둘째, 조직이 통합된 경우는 대통령이 그 관청에 대한 강력한 통제권을 원하던가, 그 관청을 통해 공약(정책)을 실현하기 위해서이다.
야당이 된 민주당도 대운하 건설을 위해 건설교통부와 해양수산부를 통합했다고 주장하면서 조직개편이 결정되기 직전까지 해양수산부의 존치를 둘러싸고 한나라당과 대립했다. 최종적으로 한나라당과 민주당은 해양수산부를 국토해양부가 흡수하는 대신에 산림청과는 통합하지 않는 선에서 합의하였다. 정리하면 국토해양부는 민주당으로부터 정권을 탈환한 한나라당 이명박 정부의 공약 실현을 위해 만들어진 조직이라고 할 수 있다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	환경의존모델이란?	먼저 관료조직의 변화를 관료조직이 처한 정치적·경제적 환경과 관료조직 간의 관계의 관점에서 분석하는 거시적 설명 중 하나인 환경의존모델(Environmental Dependency Models)이다2). 이 모델은 관료조직이 사회경제환경의 변화에 대응할 수 없게 된 경우, 이에 순응할 수밖에 없어 관료조직이 바뀌었다고 설명하는 것이다.
	정부조직을 재편성하는 정치적 의도 또는 목적을 강조하는 연구의 문제점은?	첫째, 행정 구조를 변화시켜야 할 필요성을 인식한 정치행위자가 이를 실현하기 위해 정부조직을 재편성 한다고 하는 정치적 의도 또는 목적을 강조하는 연구가 있다[4][5]3). 하지만, 어떠한 정치적 조건 하에서 어떠한 의도나 목적을 실현시키려고 했는가를 검토하지 않은 채, 조직개편의 요인을 발견할 수는 없다. 따라서 여당과 야당 간의 정치세력이 안정되어 있을 경우와 그렇지 않은 경우에 이뤄지는 조직변화의 차이를 분석할 필요가 있다.
	환경의존모델은 관점에 따라 2가지 특징이 있는데 그 특징은?	그러나 환경의존모델은 사회경제환경과 조직이 잘못 결합되었을 때는 제도를 개혁해야 한다는 규범론적 주장과, 관료조직이 기능부전 상황에 빠졌을 때 무언가의 이유로 행정개혁이 일어났다고 설명하는 사후적(hindsight)인 측면이 강하다. 또 쓰레기통모델은 행정 개혁이 왜 우연에 좌우될까에 대한 설득력은 있지만, 조직개편 요인에 관해서는 어떠한 인과적 설명도 하지 못한다[3].

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용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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