[논문]기후변화 적응 공간계획을 위한 도시, 환경, 방재 간 공간정보 연계·활용방안

김태현

doi:10.17330/joep.14.1.201503.85

문제 정의

이에 본 연구는 기후변화로 인한 영향으로 도시지역¹⁾ 내에서 발생하는 풍수해²⁾ 에 적응하기 위해 도시, 환경, 방재 분야에서 작성되고 있는 법정 공간계획 및 공간정보 현황을 분석하고, 각 분야 공간계획 수립 시 분야 간 공간정보 연계 및 활용방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.
도시/환경/방재 분야 공간정보의 제도적 연계 및 정책적 활용방안을 제시하기 위하여 각 분야 공간계획의 법ㆍ제도적 연계에 관한 연구를 조사하였다.
이와 관련하여 신진동, 김태현, 김현주(2012)는 방재력 관점에서 도시방재와 연관성을 갖는 154개 법률을 분석하였다. 이 연구에서는 재난 및 안전과 관련하여 각 법률 특성을 가장 잘 반영한 공간계획을 도출하였다. 그 결과 공간계획(개발) 분야에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시기본계획을, 재난관리 분야에서는 「자연재해대책법」에 의한 풍수해저감종합계획을 꼽았다.
이 절에서는 도시/환경/방재 분야 기후변화 적응 공간계획 수립 시 공간정보의 연계 및 활용방안을 제시하기 위하여 각 분야에서 공간정보를 제공하는 서비스 또는 시스템들을 중심으로 공간자료 제공 항목들을 조사ㆍ정리하였다. 공간정보 예시는 분야별 공간정보 간 연계ㆍ활용을 위한 비교가 가능하도록 특정 지점을 선정하여 같은 공간에 대해 제공되고 있는 분야별 공간정보를 제시하였다.
본 연구는 지속가능하고 안전한 도시를 계획하기 위해 도시ㆍ환경ㆍ방재 분야에서 수집되고 있는 공간정보의 연계 및 활용방안을 제시하고자 하였다.

제안 방법

이론적으로 기후변화 적응형 공간계획은 도시와 커뮤니티가 기후변화로 인한 외생적 조건의 변화에 대응하기 위해 통합적인 적응 시나리오를 구성하고 회복력 있는 전략을 수립하는 참여 기반의 의사소통적 계획과정으로 정의할 수 있다(김동현 외, 2013). 하지만 기후변화 적응을 위한 공간계획 과정이나 기법에 대하여는 이미 선행연구가 진행되었고(김동현 외, 2014), 연구범위에 기후변화에 영향을 받는 사회 전반적 내용을 모두 포함하기는 어려우므로 본 연구에서는 기후변화로 인한 자연재난에 대응하는 공간계획 수립 시 도시, 환경, 방재 분야 공간정보의 연계 및 활용방안에 초점을 두기로 한다.
연구목적 달성을 위해 첫째, 기후변화 적응 관련 연구 및 정책 현황을 검토한다. 둘째, 도시, 환경, 방재 각 분야별 법정 공간계획 및 지침 현황을 파악하고 비교분석한다.
연구목적 달성을 위해 첫째, 기후변화 적응 관련 연구 및 정책 현황을 검토한다. 둘째, 도시, 환경, 방재 각 분야별 법정 공간계획 및 지침 현황을 파악하고 비교분석한다. 셋째, 분야별 공간계획 관련 공간정보 제공 시스템ㆍ서비스나 공간정보지도 등 도시ㆍ 환경ㆍ방재 분야별 공간정보 현황 및 활용 현황을 조사한다.
둘째, 도시, 환경, 방재 각 분야별 법정 공간계획 및 지침 현황을 파악하고 비교분석한다. 셋째, 분야별 공간계획 관련 공간정보 제공 시스템ㆍ서비스나 공간정보지도 등 도시ㆍ 환경ㆍ방재 분야별 공간정보 현황 및 활용 현황을 조사한다. 넷째, 이러한 현황분석 결과를 바탕으로 기후변화 적응 도시계획 수립을 위해 분야 간 공간정보의 연계 및 정책적 활용방안을 제시한다.
따라서 이 절에서는 도시ㆍ환경ㆍ방재 각 분야에서 공간계획과 관련하여 중심적인 역할을 하는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「환경정책기본법」, 「자연재해대책법」 에 의한 공간단위 법정계획인 ‘도시ㆍ군 도시기본/관리계획’, ‘시ㆍ군ㆍ구 환경보전계획’, ‘시ㆍ군 등 풍수해저감종합계획’등을 중심으로 법적 근거 및 수립지침을 검토하고 분야별 공간계획을 비교하기로 한다.
향후 공간정보 연계ㆍ활용 가능성을 염두에 두고 분야별 공간계획을 비교하기 위한 분석 틀로써 소관부처, 근거법, 수립단위, 주체, 목표연도, 갱신주기, 작성지침, 축척, 자료수집방법, 조사항목, 계획항목 등을 선정하였다(표 1 참조).
분석 결과, 풍수해위험지구 선정 기준이 불명확한 경우가 많았고 풍수해 위험지 조사 분석에서 토지이용변화나 공간적 영향범위, 인구ㆍ토지ㆍ도시계획규제 등의 요소에 대한 검토가 미흡하며, 도시계획 내 방재부문계획에서 재해위험도 분석 절차가 없는 등 두 분야 계획 간 연계의 문제점을 확인하였다. 이에 이 연구에서는 풍수해저감종합계획에서 도시계획측면의 강화, 두 계획간의 일관성 있는 대책 마련, 도시계획 수립 시 풍수해 위험지구의 반영, 계획 간 연계를 위한 전문가 참여 및 모니터링 제도 도입, 경기도의 운영관리 및 역할 등을 정책적 대안으로 제시하였다.
다만 자연환경 및 인문환경, 토지이용 등을 나타내는 기본 도면들과 함께 기후변화 적응과 관련하여 하천 및 재해관련 주제도들이 세 분야에서 공통적으로 활용되고 있음을 알 수 있었다. 이러한 정보들을 바탕으로 각 분야 간 공간정보의 연계방안과 함께 기후변화 적응을 위한 공간계획 수립과 관련된 정책적 활용방안들을 제시하였다.

대상 데이터

기후변화 적응관련 공간계획 연구 및 정책 현황을 파악하기 위하여 관련 논문, 연구 보고서 등 문헌검토와 함께 2014년 8월부터 10월까지 2개월 간 여러 차례의 전화, 인터뷰, 회의 등을 통해 도시ㆍ환경ㆍ방재 각 분야 공무원(3인) 및 산ㆍ학ㆍ연 전문가(5인)로부터 자문을 받아 자료를 수집하였다.

성능/효과

공간계획과 환경계획의 연계와 관련하여 최충익, 강보영(2014)은 연결망 분석을 통해 국가법령정보센터 분야별 분류에 따른 29개 공간계획 관련 법률과 52개 환경 관련 법률의 연계성을 측정하였다. 이 연구에 따르면, 연결정도와 연결중심성에서 공간계획 관련 법률 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 다른 공간계획 관련 법들과 가장 연계정도가 높고 중심이 되는 대표 법으로 나타났다. 환경 관련 법률 중에서는 「폐기물관리법」을 제외하면 「환경정책기본법」이 연결정도와 연결중심도가 가장 높게 나타나 환경 관련 법 체계에서 중심적 역할을 수행하고 있음을 확인하였다.
이 연구에 따르면, 연결정도와 연결중심성에서 공간계획 관련 법률 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 다른 공간계획 관련 법들과 가장 연계정도가 높고 중심이 되는 대표 법으로 나타났다. 환경 관련 법률 중에서는 「폐기물관리법」을 제외하면 「환경정책기본법」이 연결정도와 연결중심도가 가장 높게 나타나 환경 관련 법 체계에서 중심적 역할을 수행하고 있음을 확인하였다.
이 연구에서는 재난 및 안전과 관련하여 각 법률 특성을 가장 잘 반영한 공간계획을 도출하였다. 그 결과 공간계획(개발) 분야에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시기본계획을, 재난관리 분야에서는 「자연재해대책법」에 의한 풍수해저감종합계획을 꼽았다.
풍수해저감계획과 도시계획과의 연계와 관련하여 경기개발연구원에서는 경기도 내 31개 시ㆍ군을 대상으로 도시기본계획 및 풍수해저감종합계획 수립현황과 함께 두 계획간 연계성을 분석하였다(경기개발연구원, 2013). 분석 결과, 풍수해위험지구 선정 기준이 불명확한 경우가 많았고 풍수해 위험지 조사 분석에서 토지이용변화나 공간적 영향범위, 인구ㆍ토지ㆍ도시계획규제 등의 요소에 대한 검토가 미흡하며, 도시계획 내 방재부문계획에서 재해위험도 분석 절차가 없는 등 두 분야 계획 간 연계의 문제점을 확인하였다. 이에 이 연구에서는 풍수해저감종합계획에서 도시계획측면의 강화, 두 계획간의 일관성 있는 대책 마련, 도시계획 수립 시 풍수해 위험지구의 반영, 계획 간 연계를 위한 전문가 참여 및 모니터링 제도 도입, 경기도의 운영관리 및 역할 등을 정책적 대안으로 제시하였다.
기후변화 적응과 관련한 공간계획 연계 연구 및 정책 현황 조사 결과 도시계획과 환경계획, 환경계획과 방재계획, 도시계획과 방재계획 간 연계를 위한 공간계획 연구 및 정책들은 추진되고 있으나 도시ㆍ환경ㆍ방재 3개 부문 간 공간정보의 연계 및 활용을 위한 기후변화 적응 공간계획 관련 연구 및 정책은 찾아보기 어려웠다. 그러나 각 계획 수립을 위한 자료수집 및 조사항목의 경우 자연환경, 인문환경, 토지이용 등 일부 항목에서 공통적인 내용을 포함하고 있어 계획간 공간자료 공유 및 연계 가능성을 확인할 수 있었다. 또한, 각 분야 공간정보 제공 서비스/시스템을 중심으로 공간자료 제공 항목들을 조사한 결과 각 분야별 공간계획에 따른 조사항목들이 서로 다르고 공간자료의 종류가 방대함에 따라 분야별로 활용하고 있는 각 공간정보의 직접 비교에는 한계가 있었다.

후속연구

셋째, 분야별 공간계획 관련 공간정보 제공 시스템ㆍ서비스나 공간정보지도 등 도시ㆍ 환경ㆍ방재 분야별 공간정보 현황 및 활용 현황을 조사한다. 넷째, 이러한 현황분석 결과를 바탕으로 기후변화 적응 도시계획 수립을 위해 분야 간 공간정보의 연계 및 정책적 활용방안을 제시한다.
하지만 공간정보 연계와 관련해서는 방재 분야 공간정보 대부분이 일반인 비공개 자료이고 원본 자료는 재난관련 공무원을 대상으로 제한하여 부분적으로 공개하고 있다. 또한, 풍수해저감종합계획 수립 시 활용되는 침수흔적도나 홍수위험지도 등을 제외하고는 기후변화로 인한 다양한 재해위험 정보를 포함하는 시ㆍ군ㆍ구 단위의 방재주제도가 거의 구축되어 있지 않아 기후변화 적응을 위한 공간계획 수립을 위해 방재 분야 공간정보를 활용하기에는 한계가 있다.
한편 도시 분야와 방재 분야 간 공간정보의 연계와 관련하여 국토교통부에서는 2014년도 중앙부처 국가공간정보정책 시행계획에서 공간정보 융합기술 R&D 추진 계획 중 하나로 ‘범죄ㆍ재해ㆍ재난으로부터 안전한 도시 공간정보 구축(국토교통부)’을 제시하고 있다(국토교통부, 2014b). 이 계획에서는 공간정보기반의 범죄, 재해ㆍ재난 관련 위험요인을 사전에 감지ㆍ모니터링하고 신속히 대응할 수 있는 지능형 서비스 구현을 목표로 스마트폰 재난재해 정보, 풍환경 모니터링 등 지능형 방재 서비스 요소기술 개발을 주요 사업계획으로 제시하여 이러한 정책적 대안들을 통해 계획 및 공간정보 간연계를 모색할 수 있을 것이다.
이를 위해 국토교통부의 ‘도시ㆍ 군계획 정보체계 구축 및 운영 규정(국토교통부 훈령)’과 환경부의 ‘공간환경계획 수립지침’, 소방방재청 소관의 「자연재해대책법」에서 명시한 ‘재해지도통합관리연계시스템’등에서 공간정보의 작성/갱신 주기, 축척/해상도, 공간단위/범위 등을 일치시키면 향후 어떠한 목적에서든 도시ㆍ환경ㆍ방재 분야 간 공간정보의 연계ㆍ활용이 가능할 것이다.
또한, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 수립 등 도시계획 수립을 위한 현황조사의 목록과 작성방법, 데이터 관리방법 등에 대한 기준을 마련하고, 많은 현황자료를 구축한 도시ㆍ환경ㆍ방재 분야 간 데이터를 연계시킬 수 있는 표준화 방안을 수립하기 위해 국토교통부나 국민안전처 또는 미래창조과학부 등 부처별로 산재되어 있는 데이터를 융합하는 연구가 필요하다.
한편 분야별로 수집, 저장되고 있지만 활용되지 않고 있는 자료들을 빅데이터 개념으로 이해하면, 이를 2차, 3차 가공하여 새로운 기능과 분석이 진행될 수 있도록 민간에 개방하고, 우수 활용사업 아이디어를 공모 등을 통해 민간 분야에서의 활용을 촉진하며 분야 간 공간정보의 연계ㆍ활용 가능성을 높일 수 있을 것이다.
그러나 각 계획 수립을 위한 자료수집 및 조사항목의 경우 자연환경, 인문환경, 토지이용 등 일부 항목에서 공통적인 내용을 포함하고 있어 계획간 공간자료 공유 및 연계 가능성을 확인할 수 있었다. 또한, 각 분야 공간정보 제공 서비스/시스템을 중심으로 공간자료 제공 항목들을 조사한 결과 각 분야별 공간계획에 따른 조사항목들이 서로 다르고 공간자료의 종류가 방대함에 따라 분야별로 활용하고 있는 각 공간정보의 직접 비교에는 한계가 있었다. 다만 자연환경 및 인문환경, 토지이용 등을 나타내는 기본 도면들과 함께 기후변화 적응과 관련하여 하천 및 재해관련 주제도들이 세 분야에서 공통적으로 활용되고 있음을 알 수 있었다.
학술적으로는 지속가능하고 안전한 발전을 위한 공간계획 연구에 활용할 수 있는 공간정보들을 정리하여 연계ㆍ활용 방안을 제시했다는 점에서 의의가 있다. 이러한 공간자료 현황 및 연계ㆍ활용 조사 결과는 향후 기후변화 적응을 위한 공간계획 관련 연구 뿐만 아니라 친환경적인 풍수해 방재 토지이용계획 및 도시ㆍ단지 설계를 위한 지침개발 시 유용하게 활용될 수 있을 것이다.
정책적으로는 기후변화 적응을 위한 국가 및 지자체 단위의 대책 수립과 세부시행계획 작성 시 본 연구에서 정리된 분야별 공간계획 및 공간자료 현황과 각 분야 간 연계ㆍ활용방안을 유용하게 활용할 수 있을 것이다. 구체적으로는 재난/재해 분야 기후변화 적응대책 세부추진과제 중 ‘기후변화에 따른 국토 취약지역 분석 및 적응방안 마련(국토부)’, ‘기후변화 적응 친화적인 국토이용계획 수립 및 국토관리체제 구축(국토부, 환경부)’, ‘안전한 국토기반 조성을 위한 재해예방사업 추진(방재청)’ 등의 세부시행 계획 수립 시 본 연구 결과를 적용 가능하다.
다만 본 연구에서는 공간계획의 단위를 시ㆍ군ㆍ구에 한정하여 향후 국가-광역-기초 지자체 단위계획 간 공간정보 연계방안에 대한 연구가 요구된다. 또한, 기후변화로 인한 재해의 범위도 본 연구에서 다룬 풍수해 이외에 태풍이나 가뭄, 산사태 등에 적응하기 위한 공간계획 수립 시 필요한 공간정보의 연계 및 활용방안을 제시하는 추가적인 연구가 필요할 것이다.
다만 본 연구에서는 공간계획의 단위를 시ㆍ군ㆍ구에 한정하여 향후 국가-광역-기초 지자체 단위계획 간 공간정보 연계방안에 대한 연구가 요구된다. 또한, 기후변화로 인한 재해의 범위도 본 연구에서 다룬 풍수해 이외에 태풍이나 가뭄, 산사태 등에 적응하기 위한 공간계획 수립 시 필요한 공간정보의 연계 및 활용방안을 제시하는 추가적인 연구가 필요할 것이다. 또한, 본 연구에서는 공간정보 자료의 실질적인 연계와 관련하여 각 공간정보자료의 생산목적/근거, 품질관리 주체, 메타정보 존재 여부 등 자료의 공인여부 및 품질관리 문제를 고려하지 못한 한계가 있다.
또한, 기후변화로 인한 재해의 범위도 본 연구에서 다룬 풍수해 이외에 태풍이나 가뭄, 산사태 등에 적응하기 위한 공간계획 수립 시 필요한 공간정보의 연계 및 활용방안을 제시하는 추가적인 연구가 필요할 것이다. 또한, 본 연구에서는 공간정보 자료의 실질적인 연계와 관련하여 각 공간정보자료의 생산목적/근거, 품질관리 주체, 메타정보 존재 여부 등 자료의 공인여부 및 품질관리 문제를 고려하지 못한 한계가 있다. 앞으로 공간정보의 연계 및활용에 대한 좀 더 세분화된 분류 및 개념 정립 등 추가적으로 연구가 필요할 것으로 보이며, 이에 따라 본 연구결과의 정책적 실현성이 높아질 수 있을 것이다.
또한, 본 연구에서는 공간정보 자료의 실질적인 연계와 관련하여 각 공간정보자료의 생산목적/근거, 품질관리 주체, 메타정보 존재 여부 등 자료의 공인여부 및 품질관리 문제를 고려하지 못한 한계가 있다. 앞으로 공간정보의 연계 및활용에 대한 좀 더 세분화된 분류 및 개념 정립 등 추가적으로 연구가 필요할 것으로 보이며, 이에 따라 본 연구결과의 정책적 실현성이 높아질 수 있을 것이다.
향후 기후변화를 위한 적응대책 수립을 위해 부처 간 공간정보의 개방ㆍ공유를 통하여 도시, 환경, 방재를 비롯한 다양한 분야가 서로 소통ㆍ협력함으로써 정부 3.0 국정기조의 달성과 함께 지속가능하고도 안전한 도시 공간 조성을 위한 정책 마련의 시초로서 본 연구가 기여할 수 있기를 기대해 본다.

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	기후변화로 발생하는 자연재난에는 어떤 것이 있는가?	최근 기후변화로 인해 100년만의 호우, 폭염, 폭설, 한파, 홍수 등 예측하지 못한 대규모 자연재난이 빈번하게 발생하고 도시환경의 고밀화, 복합화, 입체화로 인하여 재난으로 인한 잠재적 위험 및 연쇄적인 확산 가능성도 증가하고 있다. 이에 대응하여 저영향개발(Low Impact Development: LID)기법과 같이 도시홍수관리를 위한 친환경 공간계획 기법이 도시계획 및 환경관리, 방재 부분에서 관심의 대상이 되고 있다(강정은 외, 2011; 김동현, 최희선, 2013).
	기후변화 적응형 공간계획의 정의는 무엇인가?	이론적으로 기후변화 적응형 공간계획은 도시와 커뮤니티가 기후변화로 인한 외생적 조건의 변화에 대응하기 위해 통합적인 적응 시나리오를 구성하고 회복력 있는 전략을 수립하는 참여 기반의 의사소통적 계획과정으로 정의할 수 있다(김동현 외, 2013). 하지만 기후변화 적응을 위한 공간계획 과정이나 기법에 대하여는 이미 선행연구가 진행되었고(김동현 외, 2014), 연구범위에 기후변화에 영향을 받는 사회 전반적 내용을 모두 포함하기는 어려우므로 본 연구에서는 기후변화로 인한 자연재난에 대응하는 공간계획 수립 시 도시, 환경, 방재 분야 공간정보의 연계 및 활용방안에 초점을 두기로 한다.
	자연재난으로 인한 잠재적 위험 및 연쇄적인 확산 가능성에 대응하기 위한 기법은 무엇인가?	최근 기후변화로 인해 100년만의 호우, 폭염, 폭설, 한파, 홍수 등 예측하지 못한 대규모 자연재난이 빈번하게 발생하고 도시환경의 고밀화, 복합화, 입체화로 인하여 재난으로 인한 잠재적 위험 및 연쇄적인 확산 가능성도 증가하고 있다. 이에 대응하여 저영향개발(Low Impact Development: LID)기법과 같이 도시홍수관리를 위한 친환경 공간계획 기법이 도시계획 및 환경관리, 방재 부분에서 관심의 대상이 되고 있다(강정은 외, 2011; 김동현, 최희선, 2013).

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