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문제 정의
- 용도지역 종상향에 따른 계획이득을 추정하고 그에 따른 공공시설 등의 확보를 통해 공공성을 증대할 수 있다. 그래서 종상향에 따른 계획이득을 용도지역 변경지역의 지가 변화를 통해서 추정하고자 하였다.
- 본 연구는 지구단위계획의 주요 내용 중에서 공공성을 확보할 수 있는 종상향에 따른 공공시설 등의 확보 비율을 지가 변화를 통해서 산정하고자 하였다.
- 이에 본 연구에서는 부산광역시의 용도지역 변경지역을 대상으로 지가 변화에 따른 개발이득의 공공에게 환원될 수 있도록 적합한 기준을 설정하고자 한다.
- 그러나 공공성을 확보하는 기준에서 실질적인 개발이익은 밝혀내지 못하고 있다. 이에 본 연구에서는 실질적으로 발생하는 지가의 변화를 통해서 개발이득을 밝혀내고 공공성을 확보하기 위한 기준을 명확히 제시하고자 한다.
제안 방법
- 우선적으로 용도지역 변경지역을 찾아내기 위해서 한국토지정보시스템(KLIS)의 자료를 활용하여 부산광역시 용도지역 현황을 도출하였다(그림 1, 그림 2).
- 지구단위계획에서 공공성을 확보하는 방법은 공공시설부지의 확보와 기부채납으로 인한 공공시설을 확보하는 것이다. 이러한 공공성을 확보하는 방안에 대한 연구는 다양하게 진행되고 있으나 본 연구와 관련성이 가장 높은 종상향 시의 공공시설확보 기준 마련을 중심으로 선행연구를 검토하였다.
- 부산광역시 전체지역의 지가상승률과 용도지역 변경지역의 지가 상승률을 고려하여 10~15%의 공공시설등의 확보가 가능할 것으로 나타났다. 이에 타시도와 비교해 적정한 수준에서 비율을 산정하면 1단계 종상향에 따라 10%의 공공시설등 확보 비율을 제시하였고, 단계는 지구단위계획의 운영상 효율적 토지이용을 저해하지 않기 위해서 1단계로 한정하지 않고 3단계까지 허용하는 방식을 제시하였다. 공공시설등의 확보 비율 10%는 사업부지 전체 면적대비 10%를 적용하도록 하여 상향된 공공성을 확보할 수 있도록 했다.
- 종변경 지역의 필지를 대상으로 개별공시지가의 변동을 연도별로 파악하였다. 단, 동일한 구역에 속하여 비슷한 개별공시지가를 보이거나, 지번의 변동으로 인해 발생하는 지가단절(지번 삭제 및 지번 생성으로 인해 연도별 지가자료 미비) 사례 등은 제외하였다(표 5).
- 종상향에 따른 공공시설 등의 확보 비율 기준 수립을 위해서 한국토지정보시스템(KLIS)의 자료를 활용하여 용도지역 변경지역을 도출하였다. 도출된 자료를 사용목적에 맞게 주거지역에서의 용도지역 변경 사례를 파악하였고, 지구단위계획구역에 속하는 921개 필지를 추출하였다.
- 추출된 용도지역 변경 지역의 자료를 바탕으로 용도지역 변경이 주로 이루어지는 주거지역에서의 용도지역 변경 사례를 파악하였다.
- 추출된 용도지역 변경지역을 가지고 다시 불필요한 지역을 제거하는 작업을 수행하였다. 우선적으로 미지정에서 용도지역을 부여받은 지역과 이전 용도지역의 정보가 미입력된 지역을 제외하고, 최소 주거면적을 12㎡로 설정하고 있어, 면적이 12㎡미만지역은 지역의 경계선 변경 또는 지적 변경에 따른 과소필지의 변동으로 보고 제거하였다.
- 도출된 자료를 사용목적에 맞게 주거지역에서의 용도지역 변경 사례를 파악하였고, 지구단위계획구역에 속하는 921개 필지를 추출하였다. 추출된 필지를 대상으로 개별공시지가의 변동을 연도별로 파악하였다. 검토한 결과 용도지역 변경 단계가 높다고 하여 지가상승률이 높은 것은 아니었으나 높은 지가 상승률을 보인 지역의 특징은 저개발지역에서 고개발지역으로 변경된 지역이었다(Cho and Moon, 2016).
대상 데이터
- 2010년과 2013년의 용도지역 현황을 기준으로, 이중에서 용도지역이 2010년과 2013년에 다르게 변경되어 나타나는 지역을 추출하였다.
- 종상향에 따른 공공시설 등의 확보 비율 기준 수립을 위해서 한국토지정보시스템(KLIS)의 자료를 활용하여 용도지역 변경지역을 도출하였다. 도출된 자료를 사용목적에 맞게 주거지역에서의 용도지역 변경 사례를 파악하였고, 지구단위계획구역에 속하는 921개 필지를 추출하였다. 추출된 필지를 대상으로 개별공시지가의 변동을 연도별로 파악하였다.
- 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 사례필지는 가장 많은 필지가 속하고 있어, 사례지역도 7개를 추출하였다. 이들 지역의 지가변화를 보면, 가장 높은 연평균 지가상승률은 44.
성능/효과
- 그러나 해당 구역 토지이용을 집약적으로 할 필요가 있는 경우에 한하여 예외적으로 동일 용도지역 내 1단계 이상의 상향을 허용한다. 1단계 이상의 허용범위는 타 시도와 비교해서 2~3단계 정도의 종상향이 가장 적합할 것으로 판단된다. 만약 이러한 예외조항이 없이 1단계로 한정하면 지구단위계획 운영상의 목적인 효율적인 토지이용을 저해할 수 있는 제약으로 작용할 수 있는 문제가 발생된다.
- 제3종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경된 사례필지는 1단계의 용도지역 변경이 나타난 지역이며, 2개의 사례지 모두 지가 변화가 매우 적게 나타나고 있었다. 2개 사례지역의 평균 지가변화는 연평균 4.86% 상승하였고, 기준년 대비 19.44%의 지가상승이 나타났다(표 10).
- 2개의 사례지에서 지가 변화가 매우 적게 나타나고 있으나, 1개의 사례지역에서는 매우 크게 지가 상승현상을 볼 수 있었다. 3개 사례지역의 평균 지가변화는 연평균 23.
- 2개의 사례지에서 지가 변화가 매우 적게 나타나고 있으나, 1개의 사례지역에서는 매우 크게 지가 상승현상을 볼 수 있었다. 3개 사례지역의 평균 지가변화는 연평균 23.62% 상승하였고, 기준년 대비 94.48%의 지가상승이 나타났다(표 9).
- 우선적으로 제1종일반주거지역에서 제2종일반주거지역으로 변경된 사례필지의 지가변화를 보면, 2개의 사례지에서 급격한 지가의 상승현상을 볼 수 있었다. 3개 사례지역의 평균 지가변화는 연평균 42.99%가 상승하였고, 2010년 대비 2014년에 171.97%의 지가상승이 나타났다.
- 그 결과 전체 용도지역 변경이 발생한 구역은 3,542개소, 115,272필지로 나타났으나, 상위 내용을 절차를 진행하여 최종적으로 328개소의 구역과 41,120필지를 추출하였다(표 2).
- 제1종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 필지와 제3종일반주거지역에서 일반상업지역으로 변경된 필지는 존재하지 않았다. 그러나 제1종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경된 필지는 6필지이고 지구단위계획구역에 속한 필지도 6필지로 사례 모두 지구단위계획구역내에서 변경된 것으로 나타났다.
- 선행연구에서 공공성을 확보하기 위해서 기반시설등을 확보하여야 하며, 일정한 기준을 제시하고 있다. 그리고 과도한 기준적용시에는 개발이익보다 비용이 높은 것으로 나타났다. 그러나 공공성을 확보하는 기준에서 실질적인 개발이익은 밝혀내지 못하고 있다.
- 74%로 나타났다. 두 개의 공시지가의 연평균 상승률은 3.32%이며, 기준년 상승률은 16.6%로 타나났다. 그러나 이들 공시지가에는 용도지역 변경지역도 함께 포함하고 있어 용도지역 미변경지역만을 따로 한다면 지가의 상승률은 크게 낮아질 것으로 예상된다(표 12).
- 제3종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경된 필지는 2,077필지이고, 일반상업지역으로 변경된 필지는 85필지였다. 마지막으로 준주거지역에서 일반상업지역으로 변경된 필지는 371필지로 나타났다. 용도지역이 변경된 필지 중에서 지구단위계획구역에 포함된 필지는 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 필지가 764필지로 가장 많은 것으로 조사되었다.
- 마지막으로 준주거지역에서 일반상업지역으로 변경은 9개소였으며, 이중 지구단위계획구역에 포함되는 구역은 1개소로 나타났다.
- 부산광역시 전체지역의 지가상승률과 용도지역 변경지역의 지가 상승률을 고려하여 10~15%의 공공시설등의 확보가 가능할 것으로 나타났다. 이에 타시도와 비교해 적정한 수준에서 비율을 산정하면 1단계 종상향에 따라 10%의 공공시설등 확보 비율을 제시하였고, 단계는 지구단위계획의 운영상 효율적 토지이용을 저해하지 않기 위해서 1단계로 한정하지 않고 3단계까지 허용하는 방식을 제시하였다.
- 부산광역시의 표준지 및 개별 공시지가의 전체 지가 상승률을 보면, 우선 표준지의 경우 연평균 3.08%, 기준년 상승률 15.48%이였고, 개별공시지가는 연평균 3.55%, 기준년 상승률 17.74%로 나타났다. 두 개의 공시지가의 연평균 상승률은 3.
- 88%로 나타났다. 사례지 전체의 연평균은 15.51%이며, 기준년 대비 지가상승률은 62.03%로 나타났다(표 7, 표 8).
- 앞선 지가 상승률에서 2단계 및 3단계 상승 시 1단계에 비해 낮은 지가 상승률을 보이고 있으나, 단계별 10% 적용 시 적정성을 고려하여 배수의 형식으로 공공시설 등의 확보 비율을 나타내는 것이 적절할 것으로 판단된다.
- 용도지역이 변경된 구역의 필지를 보면 328구역에 41,120필지이며, 지구단위계획구역에 포함되는 필지는 921필지로 나타났다. 제1종일반주거지역에서 제2종일반주거지역으로 변경된 필지는 217필지이고, 제3종일반주거지역으로 변경은 191필지, 준주거지역으로 변경은 6필지로 조사되었다.
- 용도지역이 변경된 지역의 지가변화는 전체적으로 매년 평균 16.24%가 상승하였고, 기준 시기인 2010년에서 2014년까지 평균 상승률은 64.95%인 것으로 나타났다.
- 마지막으로 준주거지역에서 일반상업지역으로 변경된 필지는 371필지로 나타났다. 용도지역이 변경된 필지 중에서 지구단위계획구역에 포함된 필지는 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 필지가 764필지로 가장 많은 것으로 조사되었다. 제1종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 필지와 제3종일반주거지역에서 일반상업지역으로 변경된 필지는 존재하지 않았다.
- 우선적으로 제1종일반주거지역에서 제2종일반주거지역으로 변경된 사례필지의 지가변화를 보면, 2개의 사례지에서 급격한 지가의 상승현상을 볼 수 있었다. 3개 사례지역의 평균 지가변화는 연평균 42.
- 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 사례필지는 가장 많은 필지가 속하고 있어, 사례지역도 7개를 추출하였다. 이들 지역의 지가변화를 보면, 가장 높은 연평균 지가상승률은 44.23%이고, 가장 낮은 연평균 지가상승률은 1.88%로 나타났다. 사례지 전체의 연평균은 15.
- 이는 앞서 설명한 내용에서 부산광역시 전체 지가 상승률은 용도지역 변경지역까지 포함되어 있기 때문에 변경지역을 제외할 경우 지가 상승률은 일부 하락되어 나타날 것으로 예상된다. 이에 조사된 평균 지가 상승률에 비해 낮은 비율을 적용하는 것이 적합할 것으로 판단된다.
- 8%의 지가 상승이 추가적으로 발생한 것으로 나타났다. 이에 지가 상승률을 바탕으로 10~15%의 공공시설등의 확보가 가능할 것으로 판단된다.
- 제1종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경된 사례필지의 지가변화를 보면, 2개의 사례지 모두 지가의 상승현상을 볼 수 있었다. 연평균 6.
- 제1종일반주거지역에서 제2종일반주거지역으로 변경된 필지는 217필지이고, 제3종일반주거지역으로 변경은 191필지, 준주거지역으로 변경은 6필지로 조사되었다. 제2종일반주거지역에서 제3종일반주거지역으로 변경된 필지는 35,366필지, 준주거지역으로 변경은 2,604필지, 일반상업지역으로 변경은 203필지로 나타났으며, 제3종일반주거지역으로 변경된 필지가 가장 많은 것으로 나타났다. 제3종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경된 필지는 2,077필지이고, 일반상업지역으로 변경된 필지는 85필지였다.
- 제3종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경된 사례필지는 1단계의 용도지역 변경이 나타난 지역이며, 2개의 사례지 모두 지가 변화가 매우 적게 나타나고 있었다. 2개 사례지역의 평균 지가변화는 연평균 4.
- 제3종일반주거지역에서 준주거지역으로 변경은 26개소이며, 일반상업지역으로 변경은 7개소로 나타났다. 이중에 지구단위계획구역에 포함되는 구역은 준주거지역으로 변경되는 2개소가 존재하였다.
후속연구
- 그리고 분석대상지 주변지역에 대한 명확한 경계설정을 통해 비교하는 연구도 필요할 것으로 판단된다(Choei, 2009). 또한 이전의 지구단위계획 용도변경지역의 실질적 적용 시에 대한 내용 검토도 필요할 것으로 사료되어진다. 이는 본연구의 한계로 남겨 두도록 하겠다.
- 본 연구에서는 지가변화 검토시기를 자료구득의 한계로 인해 5년으로 설정하였으나, 향후 용도지역 변경의 시기별 파악을 위해서는 기간의 확대가 필요할 것으로 판단된다. 그리고 분석대상지 주변지역에 대한 명확한 경계설정을 통해 비교하는 연구도 필요할 것으로 판단된다(Choei, 2009).
- 현재 부산광역시의 지구단위계획 운영지침에서 제시하는 기반시설확보비율은 단순히 용적률만을 고려하여 이를 비율화한 것으로 판단되나 실질적인 지가변화는 이와는 다소 차이를 보이고 있는 것으로 나타나고 있어, 실질적인 용도지역 변경지역의 지가변화를 파악하여 적절한 기반시설 확보비율을 제시하는 것이 필요할 것으로 판단된다.
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