국내 보호지역의 관리여건 파악 및 개선방향 고찰 - 생태·경관보전지역, 습지보호지역을 중심으로 - Understanding the Managing Conditions and Improvement Strategies of Domestic Protected Areas in Korea - Focus on Ecological and Landscape Conservation Areas and Wetland Protected Areas -원문보기
This study is aimed at using the grasped problems of protected areas in Korea as the basic data for management planning and system improvement of protected areas by grasping realistic problems through the interview with the persons in charge on the basis of general problems of domestic protected are...
This study is aimed at using the grasped problems of protected areas in Korea as the basic data for management planning and system improvement of protected areas by grasping realistic problems through the interview with the persons in charge on the basis of general problems of domestic protected areas. To this end, this study deducted major problems in urgent need of improvement, and improvement direction through the survey of the persons in charge of protected areas. This study result is as follows: The major problems, which should be preferentially improved, were found to be shortages of management infrastructure, cooperation between interested parties, and threat factors in protected areas, etc. Such problems are interconnected with each other, thus coming up complexly; therefore, it's necessary to make a comprehensive approach to the problems after confirming the causal relationship of the identified problems. In addition, for the purpose of effective management of a protected area, it's necessary to implement priority management of major problems through different management intensity from the planning phase. Also, it's important to enhance the effectiveness of planning by considering a possible potential threat factor in the outside of protected areas, and referring to the contents of the development plan for the relevant area in time of management planning. Lastly, there is the need for systematic improvement of an institution through thorough status review of the actual state of management planning fulfillment in order to increase the effectiveness of planning in a follow-up study hereafter.
This study is aimed at using the grasped problems of protected areas in Korea as the basic data for management planning and system improvement of protected areas by grasping realistic problems through the interview with the persons in charge on the basis of general problems of domestic protected areas. To this end, this study deducted major problems in urgent need of improvement, and improvement direction through the survey of the persons in charge of protected areas. This study result is as follows: The major problems, which should be preferentially improved, were found to be shortages of management infrastructure, cooperation between interested parties, and threat factors in protected areas, etc. Such problems are interconnected with each other, thus coming up complexly; therefore, it's necessary to make a comprehensive approach to the problems after confirming the causal relationship of the identified problems. In addition, for the purpose of effective management of a protected area, it's necessary to implement priority management of major problems through different management intensity from the planning phase. Also, it's important to enhance the effectiveness of planning by considering a possible potential threat factor in the outside of protected areas, and referring to the contents of the development plan for the relevant area in time of management planning. Lastly, there is the need for systematic improvement of an institution through thorough status review of the actual state of management planning fulfillment in order to increase the effectiveness of planning in a follow-up study hereafter.
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문제 정의
보호지역 관리 실태 파악을 위하여 선행연구를 통하여 제시된 문제점을 유형화하고, 도출된 문제점을 바탕으로 담당자의 인식과 관리 실태를 파악하고자 하였다. 보호지역 관리실태 파악을 위한 인터뷰 항목은 Cho & Lee(2010), Heo(2012), Kim(2012), ME(2006) 등의 선행연구 검토 결과를 토대로 보호지역 현황 정보 정확도, 관리내용 및 수단, 관리기반 인프라, 이해관계자간 협력, 보호지역 위협요인, 행정구역 중복 등 총 6개 분야(대분류), 17개 항목(중분류)으로 설정하였다.
본 연구에서는 보호지역 관리상의 문제점을 도출하기 위하여 보호지역 유형을 구분하고 보호지역 유형에 따른 차이, 환경부와 지자체에서 지정한 보호지역의 관리상 차이, 보호지역 면적이 크고 작은 정도에 따른 관리 차이, 단일 또는 중복(2개 이상) 행정구역에 따른 관리상의 문제점을 파악코자 하였다(Table 2 참고). 또한 인터뷰 결과를 토대로 가장 비중이 높은 1～3 순위의 상위항목을 선정하여 문제점으로 대표되는 부분을 파악하고, 이후 도출된 분야별 세부항목을 중심으로 세부 문제점을 분석하였다.
향후 보호지역 지정 면적은 확대되고 보호지역 관리의 체계화를 위한 노력이 계속될 것으로 예상되는 바, 현재 가장 시급하게 개선이 요구되는 문제의 파악이 필요하다. 이에 본 연구에서는 보호지역 관리 체계화에 앞서, 선행연구에서 제시된 관리 실태와 관련한 일반적인 문제점을 토대로 국내 보호지역 관리 담당자들과의 면담을 통해 현장의 현실적 문제점을 고찰하되, 가장 문제시 되는 부문을 파악하여 보호지역 관리계획 및 관리체계 개선을 위한 기초자료로 활용하는데 그 목적이 있다.
제안 방법
각 분야별로 1∼5개까지 세부항목을 구성하고, 항목별 인터뷰 내용을 중심으로 담당자에게 질의, 응답을 통한 인터뷰를 실시하였다(Table 1 참고).
본 연구에서는 보호지역 관리상의 문제점을 도출하기 위하여 보호지역 유형을 구분하고 보호지역 유형에 따른 차이, 환경부와 지자체에서 지정한 보호지역의 관리상 차이, 보호지역 면적이 크고 작은 정도에 따른 관리 차이, 단일 또는 중복(2개 이상) 행정구역에 따른 관리상의 문제점을 파악코자 하였다(Table 2 참고). 또한 인터뷰 결과를 토대로 가장 비중이 높은 1～3 순위의 상위항목을 선정하여 문제점으로 대표되는 부분을 파악하고, 이후 도출된 분야별 세부항목을 중심으로 세부 문제점을 분석하였다.
보호지역 관리실태 파악을 위한 인터뷰 항목은 Cho & Lee(2010), Heo(2012), Kim(2012), ME(2006) 등의 선행연구 검토 결과를 토대로 보호지역 현황 정보 정확도, 관리내용 및 수단, 관리기반 인프라, 이해관계자간 협력, 보호지역 위협요인, 행정구역 중복 등 총 6개 분야(대분류), 17개 항목(중분류)으로 설정하였다.
대상 데이터
Cho & Lee(2010)의 연구에서 언급된 바와 같이 본 연구에서도 보호지역 중 전담기관이 있고 관리 체계가 잘 되어 있는 국립공원을 제외한 국내 보호지역의 대표 유형인 생태ㆍ경관보전지역, 습지보호지역을 연구대상으로 설정하였다.
Cho & Lee(2010)의 연구에서 언급된 바와 같이 본 연구에서도 보호지역 중 전담기관이 있고 관리 체계가 잘 되어 있는 국립공원을 제외한 국내 보호지역의 대표 유형인 생태ㆍ경관보전지역, 습지보호지역을 연구대상으로 설정하였다. 대상지는 총 65개의 보호지역1)(습지보호지역 33개, 생태ㆍ경관보전지역 32개) 중 환경부 및 지자체 관할 습지보호지역 22개소(환경부 19개소, 지자체 3개소)와 생태ㆍ경관보전지역 32개소(환경부 9개소, 지자체 23개소)를 중심으로 분석하였다.
본 조사에서는 환경부 소속 공무원 12명, 환경부 고용 감시요원 및 자연환경해설사 7명, 지자체 공무원 3명, 지자체 고용 감시요원 및 자연환경해설사 2명 등 총 24명의 관리자로부터 응답을 얻었다. 담당자 1인당 관리 보호지역 수는 평균 2.
인터뷰는 2014년 9월 26일 ～ 2014년 12월 4일까지 수행하였으며, 보호지역별 관리담당자, 감시초소 현장관리자 및 자연환경해설사, 주민 등 이해관계자를 대상으로 실시하였다.
성능/효과
가장 많은 행정구역이 중복되는 습지보호지역은 4개 행정구역이 중복되는 한강하구습지,생태ㆍ경관보전지역은 3개 행정구역이 중복되는 동강유역으로 나타났다.
그 이유로 현재 계획내용은 현황조사 내용을 중심으로 제시되어, 현실적인 관리이행이 어렵고, 관리에 대한 우선순위가 제시되지 않아 관리자 판단에 의한 시행착오가 발생될 여지가 있었다. 계획 내용은 최근 이슈화되고 있는 내용과 상이하여 계획 방향과 현재 보호지역의 관리 방향이 차이를 보이고 있었다.
계획 내용의 활용에 대해 응답자의 15%는 일부 활용하고, 20%는 생태ㆍ경관보전지역 업무지침과 같은 기타 자료를 활용하여 계획의 전반적인 활용 비율은 낮았다. 그 이유로 현재 계획내용은 현황조사 내용을 중심으로 제시되어, 현실적인 관리이행이 어렵고, 관리에 대한 우선순위가 제시되지 않아 관리자 판단에 의한 시행착오가 발생될 여지가 있었다.
넷째, 이해관계자, 주민감시요원 및 보전지역위원회 등의 협력 체제 부족, 사유지의 토지매입에 대한 주민과의 협의체계가 없어 어려움이 따르는 것으로 나타났다. 이에 토지매수 및 보호지역 주변 관리를 위한 별도의 가이드라인 마련 및 협의를 위한 전문 인력 확보 등의 체계인 기반 확립이 필요할 것이다.
또한, 현재 보호지역 관리담당자 업무 기간은 6개월 이하가 약 70%, 6개월 초과∼1년 이하는 약 20%, 1년 초과 근무하는 경우는 약 10%에 불과하여 대부분의 담당자는 1년 이내에 인사이동이 발생되는 것으로 나타났다.
보호지역 규모(대규모, 중규모, 소규모)에 따른 관리상 문제점은 대규모 보호지역의 경우 ‘현황정보 정확도’, ‘행정구역 중복지정’, ‘이해관계자 간의 협력’ 순이었고, 중규모 보호지역은 ‘현황정보 정확도’, ‘관리기반 인프라’, ‘관리내용 및 수단’, 소규모 보호지역은 ‘관리기반 인프라’, ‘이해관계자간의 협력’, ‘보호지역 위협’ 등이 가장 많은 문제점으로 제기되었다.
보호지역 내 2개 이상의 행정구역이 존재하는 보호지역은 ‘관리기반 인프라’, ‘이해관계자간의 협력’, ‘보호지역 위협’ 등이 주요 문제점으로 도출되었고, 단일 행정기관에 의해 관리되는 보호지역은 ‘보호지역 위협’, ‘이해관계자간의 협력’, ‘관리기반 인프라’가 상위 3개의 주요 문제점으로 도출되어, 행정구역이 중복 관리되는 곳과 단일 행정기관에 의해 관리되고 있는 지역의 주요 문제점의 순위는 다르나, 동일한 문제를 내재하고 있는 것으로 나타났다.
보호지역 내 단일 행정구역이 있는 경우와 2개 이상의 행정구역이 포함된 지역의 관리 현황을 살펴본 결과, 2개 이상의 행정구역이 포함된 지역은 습지보호지역 2개소, 생태ㆍ경관보전지역 3개소가 있었다.
보호지역 위협 요인 중 가장 문제가 되는 부문은 불법 훼손 행위 및 교란종이었으며, 그 외 탐방객 경범 행위, 보호종 훼손, 잠재적 위협요소는 주요 문제로 인식하는 정도가 상대적으로 낮게 나타났다. 탐방객 경범 행위로는 흡연, 애완견 출입, 자전거 이용 등과 같은 경범죄가 위협 요인이나, 발생된 경범 행위를 제재할 법적 강제성이 미약하여 위반사항 발생 시 통제 및 제재의 어려움이 있다.
보호지역의 시설물 및 탐방객 출입구간 등을 포함한 현황정보 도면화, 관리 실태에 관하여 인터뷰를 실시한 결과 현황 자료(시설물, 탐방객 현황 등)가 있는 경우는 전체의 약 50% 수준이며, 시설물 배치도가 있는 경우는 10%에 불과하여, 보호지역별 현황파악이 어려운 문제가 있었다. 시설물 현황을 파악하고 있는 경우에도 현장 초소 감시원 및 해설사의 관리일지 및 구두 보고 등을 통해 파악하고 있어 전반적인 확인은 어려운 상황이었다.
셋째, 관리기반 인프라는 물리적인 부문만 이루어지고 있어 생태관광과 같은 소프트웨어 측면의 수요를 충족할 예산이 부족하다. 또한 감시원에 의한 지속적 관리가 안 되어 불법행위가 발생되는 점을 고려하여 생태관광 프로그램 지원, 감시원 부재 시 지속적 관리를 위한 시설(예: CCTV 등)의 도입이 필요하다.
보호종 훼손은 야생화 촬영 활동이 많으며, 불법 및 훼손 행위는 야간 및 겨울철 관리 사각지대를 이용한 임산물, 약용식물 등의 불법채취 및 밀렵 활동이 문제가 되고 있었다. 잠재적 위협요소로 국공유지 내 불법 경작, 탐방객 야영 행위, 보호지역 경계 주변 주차장 및 다목적 광장 조성, 습지보호지역 인근의 평야 개발로 철새 서식지 감소 등이 있으며, 위협요소에 대한 연구․조사 역시 이루어지지 않는 것으로 확인되었다.
교란종과 관련해서 연 1∼2회에 걸쳐 제거사업이 주로 실시되고 있었다. 제거사업의 효과는 응답자의 90%가 없다고 하였고, 10%만이 일부 있다고 하여 효과가 미미한 것으로 확인되었다. 보호지역 내 교란종의 유입 및 분포역은 확대되고 있으나, 현재 실시되는 제거사업은 교란종 이입 및 확산 억제 기능이 미흡한 것으로 나타났다.
중앙정부는 ‘감시원 채용문제’, ‘현황정보 도면화’, ‘불법 및 훼손 행위’와 ‘다수 행정지역 관리’ 등이 문제가 많은 것으로 나타났으며, 지방자치단체의 경우 ‘불법 및 훼손 행위’, ‘예산의 적절성’, ‘감시원 채용문제’, ‘교란종 발생’ 등이 주요 문제점으로 제기되고 있었다.
지정기관별 문제점은 중앙정부(환경부)의 경우 ‘현황정보 정확도’, ‘관리기반 및 인프라’, ‘행정구역 중복지정’ 순으로 문제점이 많은 것으로 나타났으며, 지방자치단체의 경우 ‘이해관계자간의 협력’, ‘관리기반 및 인프라’, ‘보호지역 위협’ 등이 문제점이 많은 것으로 나타났다.
후속연구
실효성 있는 보호지역 관리를 위하여 시급하게 해결이 요구되는 문제는 계획 수립단계부터 관리강도를 다르게 하여 중점 관리가 이루어질 수 있도록 해야한다. 또한, 보호지역 내부 뿐만 아니라 보호지역 경계부를 따라 외부 지역에서 발생 가능한 잠재적 위협 요인을 고려하여야 하며, 보호지역별 관리계획 수립 시 해당 지역의 개발계획 내용을 참고하여 계획의 활용도를 높일 수 있어야 할 것이다.
넷째, 이해관계자, 주민감시요원 및 보전지역위원회 등의 협력 체제 부족, 사유지의 토지매입에 대한 주민과의 협의체계가 없어 어려움이 따르는 것으로 나타났다. 이에 토지매수 및 보호지역 주변 관리를 위한 별도의 가이드라인 마련 및 협의를 위한 전문 인력 확보 등의 체계인 기반 확립이 필요할 것이다.
향후 보호지역 지정 면적은 확대되고 보호지역 관리의 체계화를 위한 노력이 계속될 것으로 예상되는 바, 현재 가장 시급하게 개선이 요구되는 문제의 파악이 필요하다. 이에 본 연구에서는 보호지역 관리 체계화에 앞서, 선행연구에서 제시된 관리 실태와 관련한 일반적인 문제점을 토대로 국내 보호지역 관리 담당자들과의 면담을 통해 현장의 현실적 문제점을 고찰하되, 가장 문제시 되는 부문을 파악하여 보호지역 관리계획 및 관리체계 개선을 위한 기초자료로 활용하는데 그 목적이 있다.
본 연구는 현장 면담을 중심으로 관리자 입장에서 문제점을 파악하여 전반적 문제 제시 및 법ㆍ제도적 측면의 개선 내용에 관한 고려가 부족한 점 등이 있다. 향후 후속연구에서는 계획의 활용성을 높이기 위하여 실질적인 관리계획이행 실태에 대한 현황 점검을 토대로 한 제도의 체계적 개선 방안 마련에 관한 연구가 이루어질 필요가 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
지정기관별 문제점은 중앙정부의 경우 어떤순으로 문제점이 발생했는가 ?
지정기관별 문제점은 중앙정부(환경부)의 경우 ‘현황정보 정확도’, ‘관리기반 및 인프라’, ‘행정구역 중복지정’ 순으로 문제점이 많은 것으로 나타났으며, 지방자치단체의 경우 ‘이해관계자간의 협력’, ‘관리기반 및 인프라’, ‘보호지역 위협’ 등이 문제점이 많은 것으로 나타났다. ‘관리기반 및 인프라'의 경우 중앙정부와 자방자치단체 모두 문제가 있는 것으로 나타났다.
국내 보호지역 관리의 분야별 주요 문제점과 개선방향으로 관리기반 인프라 관련 사항은 ?
셋째, 관리기반 인프라는 물리적인 부문만 이루어지고 있어 생태관광과 같은 소프트웨어 측면의 수요를 충족할 예산이 부족하다. 또한 감시원에 의한 지속적 관리가 안 되어 불법행위가발생되는 점을 고려하여 생태관광 프로그램 지원, 감시원 부재 시 지속적 관리를 위한 시설(예: CCTV 등)의 도입이 필요하다.
각 보호지역(습지보호지역, 생태․경관보전지역)별 관리상의 문제점은 어떤 순으로 나타났는가 ?
각 보호지역(습지보호지역, 생태․경관보전지역)별 관리상의 문제점은 습지보호지역의 경우 ‘현황정보 정확도’, ‘관리기반 및 인프라’, ‘행정구역 중복지정’ 순으로 나타났으며, 생태․경관보전지역의 경우 ‘관리기반 인프라’, ‘이해관계자간의 협력’, ‘보호지역 위협’ 부문 등이 해당되었다.
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