최근 들어 빈번히 시도되고 있는 제로레이팅에 대한 규제 여부가 이슈화 되고 있다. 각국 규제기관들이 제로레이팅에 대해 일관된 규제방향성을 보이기보다는 국가별로 다양한 스펙트럼을 보여 주고 있기 때문이다. 이와는 대조적으로 이들은 제로레이팅이 망중립성 규제와 관련이 높다는 인식은 공통적으로 갖고 있다. 제로레이팅과 망 중립성 규제 관계에 대한 해외의 활발한 논의에 반해 국내에서는 관련 연구나 논의가 전무하다. 이에 본 연구는 제로레이팅에 대한 망 중립성 규제의 정당성을 확인하고자 하였다. 세부적으로 규제 시각과 방향성 설정 관련한 논의의 단초를 제시하기 위해 제로레이팅 속성과 기존 트래픽관리규제와의 관계, 제로레이팅 허용 찬반 주장, 해외 주요국 규제기관의 정책결정 내용을 제시하였다. 본 연구결과가 제로레이팅에 대한 정부차원의 정책수립에 참고자료로 활용될 수 있고, 사업자 입장에서는 대응방안을 마련하기 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
최근 들어 빈번히 시도되고 있는 제로레이팅에 대한 규제 여부가 이슈화 되고 있다. 각국 규제기관들이 제로레이팅에 대해 일관된 규제방향성을 보이기보다는 국가별로 다양한 스펙트럼을 보여 주고 있기 때문이다. 이와는 대조적으로 이들은 제로레이팅이 망중립성 규제와 관련이 높다는 인식은 공통적으로 갖고 있다. 제로레이팅과 망 중립성 규제 관계에 대한 해외의 활발한 논의에 반해 국내에서는 관련 연구나 논의가 전무하다. 이에 본 연구는 제로레이팅에 대한 망 중립성 규제의 정당성을 확인하고자 하였다. 세부적으로 규제 시각과 방향성 설정 관련한 논의의 단초를 제시하기 위해 제로레이팅 속성과 기존 트래픽관리규제와의 관계, 제로레이팅 허용 찬반 주장, 해외 주요국 규제기관의 정책결정 내용을 제시하였다. 본 연구결과가 제로레이팅에 대한 정부차원의 정책수립에 참고자료로 활용될 수 있고, 사업자 입장에서는 대응방안을 마련하기 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
Recently, the regulation issues for the zero-rating began to be proliferated. The corresponding regulators in charge of Internet services of all the countries of the world illustrated the various spectrums, rather than the similar policy line. In contrast, the oversee regulators not only recognized ...
Recently, the regulation issues for the zero-rating began to be proliferated. The corresponding regulators in charge of Internet services of all the countries of the world illustrated the various spectrums, rather than the similar policy line. In contrast, the oversee regulators not only recognized that zero-rating might be somethings to do with the net neutrality regulation, and but also actively debated regarding the validity for the regulation. However, any domestic study examining the issue has not endeavored yet. Therefore, the purpose of the study is to identify the validity of net neutrality regulation of zero-rating. Specifically, the study provided the features of zero-rating, the relationship with this new regulation and traditional regulations, and the various arguments and policies in major countries. The results of the study would be utilized as a reference in planning the regulation and countermeasure, from the corresponding policy makers and business operators.
Recently, the regulation issues for the zero-rating began to be proliferated. The corresponding regulators in charge of Internet services of all the countries of the world illustrated the various spectrums, rather than the similar policy line. In contrast, the oversee regulators not only recognized that zero-rating might be somethings to do with the net neutrality regulation, and but also actively debated regarding the validity for the regulation. However, any domestic study examining the issue has not endeavored yet. Therefore, the purpose of the study is to identify the validity of net neutrality regulation of zero-rating. Specifically, the study provided the features of zero-rating, the relationship with this new regulation and traditional regulations, and the various arguments and policies in major countries. The results of the study would be utilized as a reference in planning the regulation and countermeasure, from the corresponding policy makers and business operators.
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문제 정의
경우에 따라 사전 또는 사후규제 접근법 모두 가능하며, 기간통신사업자로 분류된 모든 모바일 ISP가 규제 대상이 된다. 공평하고 저렴한 요금을 부과하여 합리적인 차별이 요구되는 ISP가 제로레이팅을 행하는 것에 대해 이용자 이익 및 공정경쟁차원에서 규제 여부를 판단한다.
본 연구는 최근 주목을 받고 있는 모바일 ISP 과금행위인 제로레이팅과 망 중립성 규제와 어떻게 연관되는지를 제로레이팅의 속성, 해외 주요국 규제기관의 입법 내용 및 규제 입장, 사례를 중심으로 살펴보았다.
제로레이팅과 망 중립성 규제 관계에 대한 해외의 활발한 논의와 대조적으로 국내에서는 관련 연구나 논의가전무하다. 이에 본 연구는 제로레이팅에 대한 규제 시각과 방향성 설정 관련한 논의의 단초를 제시하기 위해 제로레이팅 속성과 기존 트래픽관리규제와의 관계, 제로레이팅 허용 찬반 주장, 해외 주요국 규제기관의 정책결정내용을 분석하였다.
제로레이팅 허용 반대 측 논리 중에도 등장한 망 중립성 규제 논리는 제로레이팅에 대해 가장 충돌이 많이 발생하고 있는 규제접근법이기도 하다. 트래픽관리행위가 없음에도 불구하고 거의 대부분의 국가에서 망 중립성 규제 차원에서 제로레이팅을 바라보는 견해를 찾아보기 위한 것이다.
가설 설정
둘째, 인터넷이라는 매체가 가진 특성에 기인한다. 인터넷이라는 매체는 과거 음성전화와 달리 전송할 수 있는 콘텐츠 유형의 제한이 거의 없고, 기술발전이 빨라 현재로서 예상할 수 없는 서비스와 비즈니스 모델 출현 고려 시전면적인 허용이나 불허를 선험적으로 결정하기에는 정보가 부족하고, 제로레이팅이 가지고 있는 장·단점 중 어느 한쪽을 무시하기가 어려운 것이 현실 때문이다.
제안 방법
공정거래법이 근거법령이 되며 사후규제 접근법으로 제로레이팅을행한 모바일 ISP 중 지배력을 가지고 있는 사업자가 규제 대상이 된다. 그리고 가격차별의 일종인 해당 ISP의제로레이팅 행위가 지배력을 남용하여 경쟁을 저해하거나 불공정한 거래의 원인이 되는 지 여부를 판단한다.
모바일 ISP의 제로레이팅 행위는 일종의 과금행위인데 제로레이팅이 가져올 시장실패를 극복하기 위해 규제기관이 개입을 하려 할 때 어떤 규제시각으로 접근 가능한지 고찰하였다. 통상 통신시장 내 참여자의 행위를 둘러싼 규제 접근법으로 3가지를 상정할 수 있는데 이에 따라 제로레이팅의 정당성을 살펴보면 다음과 같다.
성능/효과
2017년 2월, 미국 방송통신위원회 아짓파이(Ajit Pai) 의장은 보도 자료를 통해 2016년 말부터 추진해오던 제로레이팅의 망 중립성 규제 위반 여부 조사를 중단하고 향후 특정 앱이나 서비스에 대한 모바일 데이터 비과금 행위(이하 제로레이팅)에 관련 개입은 없을 것이라고 공식 발표하였다.[1] 망 중립성 논의가 시작되었고 강력한 망 중립성 규제를 시행해오던 미국에서 최근 망 중립성 쟁점 중 가장 정점에 있는 제로레이팅을 규제하지 않겠다고 선언한 것이다. 또한 2015년 11월 오픈인터넷규칙을 제정한 유럽연합의 회원국들은 규칙 발효 이후 지난 1년간 제로레이팅 관련하여 금지 또는 허용 등의 심결을 수차례 하였다.
넷째, 제로레이팅을 반대하는 측이 우려하는 현상이 사실 발생하지 않기 때문에 굳이 금지할 필요가 없다는 주장도 있다. Roslyn & Elaluf-Calderwood는 제로레이팅서비스 제공이 경쟁을 훼손하는지 여부를 두고 몇 몇 국가를 대상으로 실증연구를 시행한 결과, “제로레이팅이경쟁을 훼손한다는 것을 제시하는 증거를 찾을 수 없었다.
둘째, CP 보호라는 산업 정책적 이유이다. ISP가 제로레이팅을 행하면 결과적으로 CP간 차별 현상이 발생하고 특히 혁신성을 보유한 중소 CP가 공정한 경쟁의 기회를 가질 없는 것을 우려한다.
둘째, 제로레이팅 서비스는 모바일 브로드밴드서비스를 제공하는 이동통신사업자에게 모바일 시장 규모 확대를 기대할 수 있는 혁신적인 수단이라고 할 수 있다. 실제 페이스북의 발표에 따르면 제로레이팅 서비스를 이용하던 이용자 중 50% 정도는 제로레이팅 서비스를 이용한 지 30일 이내에 유료가입자로 전환한다고 한다.
둘째, 특정 앱이나 서비스에 제로레이팅 적용 여부를 결정할 수 있는 문지기(Gatekeeper) 역할을 ISP뿐 아니라 CP(Content Provider)도 할 수 있다. 망 중립성 규제의 중요한 근거 중 하나가 단대단 원칙 즉, 서비스 이용에 결정 주체는 이용자(End-user)와 CP에 한하며 ISP는 전송 이외 문지기 역할을 해서는 안 된다는 것이다.
셋째, ISP와 CP가 유사한 서비스를 제공하는 시장에서 공정경쟁 문제가 발생할 수 있다는 주장이다. 즉 ISP가 제공하는 서비스와 유사한 서비스를 제공하는 OTT(Over-the-Top) 사업자와의 경쟁과정에서 우위를 점하기 위해 제로레이팅을 자사만을 위해 배타적으로 제공함으로써 경쟁사업자를 배제할 가능성이 있다는 것이다.
셋째, 규제프레임워크간의 충돌이 발생할 수 있다. 만일 망 중립성 규제를 법령 제정을 통해 제도적으로 수용한 경우 기존 규제프레임워크(경쟁법에 의한 사후규제 또는 기간통신역무에 의한 규제)에서 허용 가능한 차별적인 요금제도 만일 CP 및 이용자 차별과 ISP의 관문(Gatekeeping) 행위를 유발할 수 있는 여지가 있다면 망 중립성 규제 차원에서 규제할지 기존 규제프레임워크 하에서 허용할지를 판단할 필요가 있기 때문에 역시 결정이 쉽지 않다.
셋째, 세 가지 규제 시각 중 특히 제로레이팅이 망 중립성 규제와 연관되는 이유는 물리적인 트래픽 관리행위가 발생하지 않음에도 불구하고 ISP의 의도와 상관없이 ISP가 CP 및 최종이용자를 차별하는 결과를 가져올 수 있고 ISP가 CP의 성패를 결정하는 문지기 역할(Gatekeeper)을 한다는 점에서 충돌하기 때문이었다.
셋째, 제로레이팅은 모바일 ISP와 이용자 간의 상업적 계약이기는 하나 대가를 받고 우선처리해주는 경제적 트래픽관리 행위(Paid Prioritization)가 개입되지 않는다. 대가에 의한 우선처리는 주어진 용량 하에서 특정 트래픽을 우선처리해 주는 조건으로 추가 대가를 받는다.
셋째, 제로레이팅은 친 경쟁적인 행위이기 때문에 찬성한다는 주장도 있다. Brake (2016)는 CP간에 수평적인 경쟁 상황에서는 Zero-rating을 반경쟁적 행위의 레버지리로 활용할 유인인 증가할 가능성(잠재성)이 있다는 점과망 중립성 지지자들의 지적과 같이 Zero-rating은 차별(discrimination)을 유발한다는 점에도 불구하고 오히려 그 차별은 경제학적 측면에서는 나쁘지 않으며 더 나아가 전반적으로 Zero-rating 서비스는 친 경쟁적이라는 논리로 찬성하고 있다.
첫째, 제로레이팅은 일종의 기업의 가격차별 행위로 동질적인 상품에 대해 그 가격을 달리하는 과금행위라고 할 수 있다. ISP의 가격차별행위는 한정된 네트워크 용량, 제한된 주파수와 높은 구축비용 등을 고려할 때 서비스 제공에 따른 비용을 효율적으로 배분하기 위한 것인데[10], 반면, ISP의 인터넷액세스 및 전송서비스를 이용하는 CP나 이용자 간에 차별은 이용자의 선택제한 및 왜곡, 공정한 경쟁 불가를 이유로 형평성을 강조하고 있어 효율성과 형평성이라는 가치 차원의 충돌이기 때문에 타협점을 찾기 어렵다.
첫째, 제로레이팅은 특정 앱이나 서비스에 소요된 데이터 가격이 유료이지만 무료로 처리하는 과금행위의 일종이기 때문에 ISP가 트래픽을 차단, 지연하는 행위와는 무관하다. 망 중립성 규제의 핵심은 트래픽의 물리적으로 동등한 처리인데 제로레이팅은 트래픽 관리/처리 행위가 아닌 과금행위이다.
후속연구
모바일 ISP의 제로레이팅 행위를 망 중립성 규제 위반으로 사전적으로 금지하는 것이 과도한 규제라면 결국 사후적으로 그 행위가 유발하는 경쟁왜곡(지배력 남용인 불공정 거래), 이용자 권익 침해(이용자의 인터넷 액세스 권리 제한이나 선택 왜곡 등)의 정도를 조사하여 판단하여야 할 것이다.
본 연구결과는 제로레이팅에 대한 정부차원의 정책수립에 참고자료로 활용될 수 있고, 사업자 입장에서는 대응방안을 마련하기 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
첫째, 제로레이팅이 가지고 있는 속성을 고려할 때 트래픽관리금지와 같은 사전규제를 여과 없이 적용하는 것은 한계가 있다고 판단된다. 실제 대부분의 국가에서는 3대 금지행위와 같은 사전규제가 아닌 사후규제 입장을취하고 있는 것으로 확인되고 있다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
조대근 등은 제로레이팅을 어떻게 정의하였는가?
조대근 등은 모바일 ISP(Internet Service Provider 네트워크 사업자 또는 통신사업자)의 데이터 비과금 행위 즉제로레이팅을 데이터 상한 적용을 받는 이용자가 특정 앱이나 서비스 이용에도 불구하고 이용자가 가입 시 제공 받은 데이터양에 영향을 주지 않도록 하는 모바일 ISP의 과금행위의 일종으로 정의했다.[7] 이 정의에 따르면제로레이팅은 현재 대부분의 국가에서 수용하고 있는 ISP의 트래픽관리 행위에 대한 사전규제로 적용이 쉽지 않음을 알 수 있다.
BEREC는 제로레이팅을 어떻게 평가하고 있는가?
그러나 그러한 상업적 행위가 이용자에게 편익을 주는지, 그리고 실무적으로 이용자의 선택이 상당히 축소되는 상황을 유도하지는 않는지 확실히 해야 할 필요가 있어 회원국 규제기관들에게 감독기능을 수행하고 이 규칙을 준수하는 지 확인토록 요구하고 있다.[9] 또 망 중립성 규제 해설서를 발표한 BEREC 역시 Zero-rating 그 자체(per se)는 금지는 아니지만 Zero-rating의 유형이 다양하고 주변 상황을 고려할 때 오픈인터넷 정책을 위반할 수 있으므로 사안 별로 회원국 규제기관들이 사언별로 평가토록 권고하였다.[17
미국의 망 중립성 규제를 위한 비차별 원칙은 언제, 어떠한 법령에 실렸는가?
비차별 원칙은 망 중립성 규제를 도입한 국가들의 법령에서도 확인할 수 있다. 미국의 경우 2010년 오픈인터넷규칙 및 2015년 개정 오픈인터넷규칙에서 자유롭고 개방된 인터넷을 위해 ISP에게 3대 금지의무를 부과하였는데 그 중 하나가 불합리한 차별금지였다.[8][22] 2015년 제정된 유럽연합의 망 중립성 규칙과 동 규칙에 대한 적용 방안을 제시한 BEREC(유럽연합 회원국 규제기관 연합체)의 가이드라인에서도 ISP는 이용자가 인터넷을 차별이 없도록 이용할 수 있도록 해야 하는 의무를 부여하고 있다.
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