본 연구는 공공계약의 여러 가지 형태 중 나라장터(KONEPS)를 통해 체결된 물품구매, 용역, 시설공사 등의 계약 자료를 수집하여 공공계약에서 입찰참가자수의 영향요인을 분석한다. 공공계약에서 입찰참가자수가 중요한 이유는 경쟁성 확보를 통한 합리적 계약 체결여부를 판단하는 최소한의 기준이 될 수 있으며, 발주기관의 예산절감 또는 입찰참가자의 수익성과 밀접한 관계가 있기 때문이다. 연구 목적은 공공계약에서 입찰참여자들의 입찰참여 여부는 어떤 요인에 의해 결정되는지를 분석하여 현재 공공계약에서 입찰참여에 관한 문제점과 정책적 시사점을 제시하기 위한 것이다. 본 연구는 5만여 공공기관이 나라장터로 발주하여 30만여 개인사업자 및 법인이 참여한 435만여 물품구매, 용역, 시설공사 등 많은 계약 건을 비교 분석함으로써 기존의 샘플링 기반 연구와의 차별성을 가진다. 연구모형으로 공고일수, 예산금액, 계약방법, 낙찰방법 등을 독립변수로, 입찰참가자수를 종속변수로 각각 도출하여 활용한다. 조사 분석은 빅데이터 및 다차원 분석기법을 사용한다. 분석결과 첫째, 공공발주 사업의 예산금액의 규모가 클수록 입찰참가자수가 적고, 이는 입찰참가자들이 예산금액이 클수록 수주할 확률이 매우 낮아진다고 인지하는 것에 기인한 것으로 공공사업에 대한 신뢰성 제고를 위하여 분리발주에 대한 제도적 장치가 필요하다는 것을 의미한다. 둘째, 계약방법으로는 제한경쟁이 일반경쟁 보다 입찰참가자수가 많고, 이는 계약방법이 입찰참가자수와 공공사업의 예산절감에 영향을 줄 수 있다는 것을 의미한다. 셋째, 공고일수는 입찰참가자수에 유의미한 영향을 미치지 않았으며 이는 나라장터를 통해 많은 개인사업자 및 법인들이 입찰정보를 숙지하고 있어 정보불균형의 문제는 심각하지 않다는 것을 의미한다. 넷째, 낙찰방법으로는 적격심사낙찰제가 최저가낙찰제 보다 입찰참가자수가 많고, 이는 낙찰방법이 입찰참가자수와 입찰참가자의 수익성에 영향을 줄 수 있다는 것을 의미한다.
본 연구는 공공계약의 여러 가지 형태 중 나라장터(KONEPS)를 통해 체결된 물품구매, 용역, 시설공사 등의 계약 자료를 수집하여 공공계약에서 입찰참가자수의 영향요인을 분석한다. 공공계약에서 입찰참가자수가 중요한 이유는 경쟁성 확보를 통한 합리적 계약 체결여부를 판단하는 최소한의 기준이 될 수 있으며, 발주기관의 예산절감 또는 입찰참가자의 수익성과 밀접한 관계가 있기 때문이다. 연구 목적은 공공계약에서 입찰참여자들의 입찰참여 여부는 어떤 요인에 의해 결정되는지를 분석하여 현재 공공계약에서 입찰참여에 관한 문제점과 정책적 시사점을 제시하기 위한 것이다. 본 연구는 5만여 공공기관이 나라장터로 발주하여 30만여 개인사업자 및 법인이 참여한 435만여 물품구매, 용역, 시설공사 등 많은 계약 건을 비교 분석함으로써 기존의 샘플링 기반 연구와의 차별성을 가진다. 연구모형으로 공고일수, 예산금액, 계약방법, 낙찰방법 등을 독립변수로, 입찰참가자수를 종속변수로 각각 도출하여 활용한다. 조사 분석은 빅데이터 및 다차원 분석기법을 사용한다. 분석결과 첫째, 공공발주 사업의 예산금액의 규모가 클수록 입찰참가자수가 적고, 이는 입찰참가자들이 예산금액이 클수록 수주할 확률이 매우 낮아진다고 인지하는 것에 기인한 것으로 공공사업에 대한 신뢰성 제고를 위하여 분리발주에 대한 제도적 장치가 필요하다는 것을 의미한다. 둘째, 계약방법으로는 제한경쟁이 일반경쟁 보다 입찰참가자수가 많고, 이는 계약방법이 입찰참가자수와 공공사업의 예산절감에 영향을 줄 수 있다는 것을 의미한다. 셋째, 공고일수는 입찰참가자수에 유의미한 영향을 미치지 않았으며 이는 나라장터를 통해 많은 개인사업자 및 법인들이 입찰정보를 숙지하고 있어 정보불균형의 문제는 심각하지 않다는 것을 의미한다. 넷째, 낙찰방법으로는 적격심사낙찰제가 최저가낙찰제 보다 입찰참가자수가 많고, 이는 낙찰방법이 입찰참가자수와 입찰참가자의 수익성에 영향을 줄 수 있다는 것을 의미한다.
This study analyze the factors affecting the number of bidders in public contracts by collecting contract data such as purchase of goods, service and facility construction through KONEPS among various forms of public contracts. The reason why the number of bidders is important in public contracts is...
This study analyze the factors affecting the number of bidders in public contracts by collecting contract data such as purchase of goods, service and facility construction through KONEPS among various forms of public contracts. The reason why the number of bidders is important in public contracts is that it can be a minimum criterion for judging whether to enter into a rational contract through fair competition and is closely related to the budget reduction of the ordering organization or the profitability of the bidders. The purpose of this study is to analyze the factors that determine the participation of bidders in public contracts and to present the problems and policy implications of bidders' participation in public contracts. This research distinguishes the existing sampling based research by analyzing and analyzing many contracts such as purchasing, service and facility construction of 4.35 million items in which 50,000 public institutions have been placed as national markets and 300,000 individual companies and corporations participated. As a research model, the number of announcement days, budget amount, contract method and winning bid is used as independent variables and the number of bidders is used as a dependent variable. Big data and multidimensional analysis techniques are used for survey analysis. The conclusions are as follows: First, the larger the budget amount of public works projects, the smaller the number of participants. Second, in the contract method, restricted competition has more participants than general competition. Third, the duration of bidding notice did not significantly affect the number of bidders. Fourth, in the winning bid method, the qualification examination bidding system has more bidders than the lowest bidding system.
This study analyze the factors affecting the number of bidders in public contracts by collecting contract data such as purchase of goods, service and facility construction through KONEPS among various forms of public contracts. The reason why the number of bidders is important in public contracts is that it can be a minimum criterion for judging whether to enter into a rational contract through fair competition and is closely related to the budget reduction of the ordering organization or the profitability of the bidders. The purpose of this study is to analyze the factors that determine the participation of bidders in public contracts and to present the problems and policy implications of bidders' participation in public contracts. This research distinguishes the existing sampling based research by analyzing and analyzing many contracts such as purchasing, service and facility construction of 4.35 million items in which 50,000 public institutions have been placed as national markets and 300,000 individual companies and corporations participated. As a research model, the number of announcement days, budget amount, contract method and winning bid is used as independent variables and the number of bidders is used as a dependent variable. Big data and multidimensional analysis techniques are used for survey analysis. The conclusions are as follows: First, the larger the budget amount of public works projects, the smaller the number of participants. Second, in the contract method, restricted competition has more participants than general competition. Third, the duration of bidding notice did not significantly affect the number of bidders. Fourth, in the winning bid method, the qualification examination bidding system has more bidders than the lowest bidding system.
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문제 정의
본 연구는 연구모형에서 독립변수로 설정한 4개 항목과 종속변수로 설정한 1개의 항목을 개념적으로 정의함으로써 변수의 의미를 분명히 인식하고자 하였다. 본 연구변수의 조작적 정의와 측정항목을 정리하면 <표 2>와 같다.
본 연구에서는 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관의 계약목적물별 계약종류 중 물품구매·용역 및 시설공사 등의 실질적인 계약을 중심으로 입찰참여자 수를 살펴보고 입찰경쟁 관련 제도에 관하여 문제점을 식별하고 개선사항을 도출하기 위하여 빅데이터 분석을 수행한다.
공공계약에서 입찰참가자수가 중요한 이유는 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관의 발주사업에 대한 신뢰성과 밀접한 관계가 있으며, 공정경쟁을 통한 합리적 계약 체결의 여부를 판단하는 최소한의 기준이 될 수 있기 때문이다. 이에 본 연구의 목적은 공공계약에서 입찰참가자 수가 어떤 영향요인에 의해 결정되는지를 분석하여 현재 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관이 발주하는 사업의 입찰집행 등 계약제도에 관한 문제점을 파악하고 이에 대한 대안 및 개선책을 제시하여 공공기관의 현재 또는 향후 발주사업에 대하여 관심이 있는 개인사업자 또는 법인의 직접 공급자 역할이 확대될 수 있도록 하는 것이다.
제안 방법
본 연구에서는 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관의 계약목적물별 계약종류 중 물품구매·용역 및 시설공사 등의 실질적인 계약을 중심으로 입찰참여자 수를 살펴보고 입찰경쟁 관련 제도에 관하여 문제점을 식별하고 개선사항을 도출하기 위하여 빅데이터 분석을 수행한다. 구체적으로 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관이 나라장터(www.g2b.go.kr; KONEPS, 국가종합전자조달시스템) 사이트를 통해 체결한 물품구매계약, 용역계약 및 시설공사계약의 입찰공고자료를 사용하여 입찰참가자수가 어떤 요인에 영향을 받는지를 분석한다.
그러나 입찰참가자수의 영향을 미치는 요인에 관하여는 선행연구(문병옥 외, 2016)에서 주목한 예산금액, 계약방법, 낙찰방법 등과, 경매신청에서 낙찰이 되기까지의 기간인 경매소요기간에 주목한 경매특성 연구(문희명 외, 2012 ; 박민수 외, 2013)에서의 공고기간을 독립변수로,입찰참가자수를 종속변수로 각각 도출하여 활용하였다. 이러한 기존의 연구모형들을 고려하여 본 연구에서 채택한 연구모형은 <그림 2>와 같다.
본 논문에서는 나라장터의 입찰관련 정보를 분석하여 예산금액, 계약방법, 공고일수, 낙찰 방법 각각이 입찰참가자수에 미치는 영향을 분석하였다. 물품구매와 용역은 시설공사와는 다른 성격을 가지므로 두 가지를 구분하여 분석하였다.
물품구매와 용역의 계약방법은 에서 보는 바와 같이 소액수의, 일반수의, 일반경쟁, 제한경쟁, 지명경쟁으로 구분하였으며, 각각에 대한 입찰참가자수와 입찰건당 평균참여자수를 구분하여 표시하였다.
본 논문에서는 나라장터의 입찰관련 정보를 분석하여 예산금액, 계약방법, 공고일수, 낙찰 방법 각각이 입찰참가자수에 미치는 영향을 분석하였다. 물품구매와 용역은 시설공사와는 다른 성격을 가지므로 두 가지를 구분하여 분석하였다.
본 장에서는 물품구매와 용역 및 시설공사에 대하여 예산금액, 계약방법, 공고일수, 낙찰방법이 각각 입찰참가자수에 미치는 영향을 분석한다. 입찰의 유형은 성격이나 금액을 고려하여 다음 두 가지로 구분하여 분석한다.
본 장에서는 우리나라 공공입찰 현황을 살펴본 후, 입찰참여자수에 영향을 미치는 요인들 분석한 기존연구결과를 소개하고, 본 연구와의 차별성을 기술한다.
시설공사의 예산은 물품구매나 용역의 입찰에 비해 예산규모가 크므로 의 X축과 같이 5천만원 이하부터 500억원 이상까지 총 8개 구간으로 나누어 분석하였다.
또한 본 연구에서 수집된 데이터는 빅데이터 및 다차원 분석기법을 활용해 분석하였다. 특히, 참여업체수를 정규분포 곡선과 함께 그래픽화(Graphics) 함으로써 입찰참가자수의 유형화를 도출하였다. <표 2>는 자료 수집 및 분석 등 연구의 흐름을 보여준다.
대상 데이터
본 연구에서는 2003년부터 2017년까지 15년간 국가기관, 지방자치단체 및 공공기관 등 52,909개 발주기관이 발주사업을 공지하는 입찰공고의 장으로 운용하는 나라장터를 통해 발주한 공공사업의 여러 형태 중 물품구매·용역 및 시설공사에 민간부문에서 개인사업자 또는 법인 등 348,251개 조달기업들이 참여한 전체 435만여건의 계약 자료(data)를 분석대상으로 하였다(조달청, 2017).
이론/모형
그리고 본 연구는 물품구매·용역 및 시설공사 등의 공공계약에서 입찰참가자수(Number of bidders)에 영향을 주는 요인들을 예산금액(Budget amount), 계약방법(Contract method),공고기간(Duration of bidding notice), 낙찰방법(Winning bid method) 등의 계약정보들을 이용하여 분석하였다.
또한 본 연구에서 수집된 데이터는 빅데이터 및 다차원 분석기법을 활용해 분석하였다. 특히, 참여업체수를 정규분포 곡선과 함께 그래픽화(Graphics) 함으로써 입찰참가자수의 유형화를 도출하였다.
성능/효과
또한 2001년 이후 발주된 최저가낙찰제도 대상 조달청 발주건의 전체 투찰참가율과 사업 종류, 기업 규모, 투찰 금액, 과업별 투찰참가율 등을 분석함으로써 업체의 투찰 행태와 최저가낙찰제도의 문제점을 지적한 연구도 있다. 그 결과, 첫째, 업체들이 당장의 사업 수주를 위해 다른 업체보다 투찰금액을 낮게 책정하여 저가 낙찰의 문제가 발생하였다. 둘째, 투찰 행태가 저가와 고가의 유형으로 양극화되면서 최저가낙찰제도 시장이 업체들의 투찰 전략에 따라 왜곡될 가능성이 높은 것으로 분석되었다.
넷째로, 낙찰자선정방법으로 최저가낙찰제에서 입찰참가자수가 가장 많은 것으로 알려져 있지만 분석결과 물품구매 및 용역 뿐 아니라 시설공사에서도 적격심사제에서 입찰참가자수가 가장 많은 것으로 나타났다. 이것은 입찰참가자들이 기대하는 수익성과 관련이 있으므로 과당경쟁이 잦은 사업에 대하여 적정 이윤의 보장과 함께 업체에게 매력적인 적격심사제 또는 소액수의로 집행되는 발주사업의 사업자 선정에서 변별력의 강화가 요구된다.
둘째, 계약방법에서는 일반경쟁이 제한경쟁에 비해 입찰참가자수가 많은 것으로 알려져 있지만 분석결과 물품구매 및 용역과 시설공사 모두에서 제한경쟁에서 오히려 입찰참가자수가 더 많은 것으로 나타났다. 제한경쟁에서 가장 많은 입찰참가자가 있었으나 입찰건당 평균참가자수는 일반경쟁에서 가장 높았다.
그 결과, 첫째, 업체들이 당장의 사업 수주를 위해 다른 업체보다 투찰금액을 낮게 책정하여 저가 낙찰의 문제가 발생하였다. 둘째, 투찰 행태가 저가와 고가의 유형으로 양극화되면서 최저가낙찰제도 시장이 업체들의 투찰 전략에 따라 왜곡될 가능성이 높은 것으로 분석되었다. 셋째, 최저가낙찰제도의 문제점을 보완하기 위해 도입된 저가심의제도가 제대로 작동하지 못함에 따라 제도 개선이 필요한 것으로 나타났다고 주장하였다(이형우 외, 2006).
15)”로 보정하였다. 분석결과 예산금액이 클수록 전체 입찰참가자수는 늘어날 것이라는 선행연구(문병옥 외, 2016)와는 달리 예산액이 클수록 전체 입찰참가자수는 줄어들지만 입찰건당 평균 참가자 수는 2.1억이상 3.2억 구간 이후에 오히려 증가하는 것으로 나타났다. 이것은 구매계약의 낙찰자선정방법으로 적격심사제가 변별력이 약화되어 입찰참가자수가 증가하고 있음을 알 수 있다.
시설공사의 예산은 물품구매나 용역의 입찰에 비해 예산규모가 크므로 <그림 4>의 X축과 같이 5천만원 이하부터 500억원 이상까지 총 8개 구간으로 나누어 분석하였다. 분석결과 예산금액이 클수록 전체 입찰참가자수는 늘어날 것이라는 선행연구(최은정 외, 2013)와는 달리 입찰건당 평균입찰참가자수는 전반적으로 3억원까지는 증가하지만 그 이후 급격히 감소함을 알 수 있다. 이것은 공동도급과 제한경쟁으로 발주되는 공사계약에서 입찰참가자수가 감소하고 있음을 나타낸다.
둘째, 한정된 재무자원을 보유하고 있거나 시공능력에 비하여 과도한 수주실적을 가지고 있는 업체와 경험이 부족한 입찰참가자를 배제할 수 있어야 한다. 셋째, 자격을 갖춘 입찰업체들 간의 경쟁을 극대화시킬수 있어야 한다고 주장하였다. Russell의 주장은 정보 불균형 하에서 역선택의 문제에 대한 해결방안을 제시한 것으로 적격심사 낙찰제의 기능과 맥을 같이하고 있다고 볼 수 있다(허경,2011).
셋째로, 입찰공고기간이 길수록 입찰참가자 수가 많은 것으로 알려져 있지만 물품구매 및 용역의 경우 실제 분석결과 공고기간이 5~6일인 경우 입찰참가자수가 가장 많았고, 시설공사의 경우는 15일 이상 29일 이하에 구간에서 평균입찰참가자수가 가장 많은 것으로 분석되었다. 따라서 나라장터를 통한 공공사업의 입찰공고에 대한 정보불균형의 문제는 심각하지 않지만, 중규모 이상의 공공사업도 입찰참가자격의 문턱을 낮추어 많은 소규모 사업에서와 같이 입찰참여가 활성화될 수 있도록 공공계약제도의 개선이 요구된다.
적격심사낙찰제와는 다른 제도로 공사계약에 적용하고 있는 입찰참가자격 사전심사제도(PreQualification)에 대하여 Russell(1996)은 적절하게 고안된 입찰참가자격 사전심사제도는 다음의 기능을 수행해야 한다고 주장하였다. 첫째, 시공자, 주요 하도급자, 자재 공급업자들이 주어진 직무를 완성할 수 있는 자원을 보유하고 있으며 경험, 책임감, 능력 등을 갖추고 있는지를 보장할 수 있어야 한다. 둘째, 한정된 재무자원을 보유하고 있거나 시공능력에 비하여 과도한 수주실적을 가지고 있는 업체와 경험이 부족한 입찰참가자를 배제할 수 있어야 한다.
분석결과와 정책적 시사점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 예산금액이 클수록 입찰참가자수 감소하지만 물품구매와 용역의 경우 입찰건당 평균입찰참가자수는 거의 일정하게 유지되거나 혹은 약간 증가하고, 시설공사의 경우는 3억원까지는 증가하다가 그 이후는 감소하는 것으로 나타났다. 이 항목에서는 발주사업의 예산금액이 커질수록 낙찰자선정방법과 공동도급 등 입찰참가자격이 중소기업 보다는 대기업에 더 유리하게 작용한 것으로 유리한 것으로 작용한 것으로 이에 대한 분리 발주 확대 등 제도개선이 이루어져야 할 것으로 판단된다.
후속연구
본 연구의 자료수집 대상인 빅데이터에 있어 수많은 발주기관 담당자들이 나라장터에 입력하는 데이터로써 결측치가 많다는 점이다. 따라서 향후 이러한 한계점을 극복하여 입찰참가자수에 영향을 미치는 다른 요인의 탐색에 대한 연구가 기대된다.
첫째, 예산금액이 클수록 입찰참가자수 감소하지만 물품구매와 용역의 경우 입찰건당 평균입찰참가자수는 거의 일정하게 유지되거나 혹은 약간 증가하고, 시설공사의 경우는 3억원까지는 증가하다가 그 이후는 감소하는 것으로 나타났다. 이 항목에서는 발주사업의 예산금액이 커질수록 낙찰자선정방법과 공동도급 등 입찰참가자격이 중소기업 보다는 대기업에 더 유리하게 작용한 것으로 유리한 것으로 작용한 것으로 이에 대한 분리 발주 확대 등 제도개선이 이루어져야 할 것으로 판단된다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
경쟁계약의 방법은 어떻게 구분되는가?
경쟁계약의 방법에는 일반경쟁계약, 제한경쟁계약, 지명경쟁계약으로 구분하며(기획재정부, 2009), 입찰공고시에 입찰참가자들의 입찰 참가자격요건을 어떻게 명시하느냐에 따라 구분한다. 즉, 입찰공고시에 입찰참가자들의 입찰참가자격에 대한 특별한 제한이 없으면 일반경쟁계약, 실적 또는 특수한 설비․ 생산 공장을 보유한 자 등으로 제한하면 제한경쟁계약, 특정 다수인을 지명하여 지명된 자들로만 입찰을 진행하면 지명경쟁계약으로 구분한다.
입찰참가자격 사전심사제도가 수행해야 하는 기능은 무엇인가?
적격심사낙찰제와는 다른 제도로 공사계약에 적용하고 있는 입찰참가자격 사전심사제도(PreQualification)에 대하여 Russell(1996)은 적절하게 고안된 입찰참가자격 사전심사제도는 다음의 기능을 수행해야 한다고 주장하였다. 첫째,시공자, 주요 하도급자, 자재 공급업자들이 주어진 직무를 완성할 수 있는 자원을 보유하고 있으며 경험, 책임감, 능력 등을 갖추고 있는지를 보장할 수 있어야 한다. 둘째, 한정된 재무자원을 보유하고 있거나 시공능력에 비하여 과도한 수주실적을 가지고 있는 업체와 경험이 부족한 입찰참가자를 배제할 수 있어야 한다. 셋째, 자격을 갖춘 입찰업체들 간의 경쟁을 극대화시킬수 있어야 한다고 주장하였다. Russell의 주장은 정보 불균형 하에서 역선택의 문제에 대한 해결방안을 제시한 것으로 적격심사 낙찰제의 기능과 맥을 같이하고 있다고 볼 수 있다(허경,2011).
경쟁계약에서 낙찰자 결정방법의 특징은 무엇인가?
본 연구의 자료를 보면, 구매계약의 경우 경쟁계약에 해당하는 사업은 대부분 일반경쟁계약으로, 용역계약에서는 대부분 제한경쟁계약으로 <그림 1>의 나라장터를 통해 입찰공고를 하였다. 경쟁계약에서 낙찰자 결정방법은 예정 가격 이내에서 최저가로 투찰한 자를 낙찰자로선정하며, 낙찰 하한가는 없는 것이 특징이다. 공공조달 규모가 130조원3)에 달하는 등 그 비중이 날로 확대되고 있으나 조달방법에서 정상적인 공고 보다는 공고일수를 줄여서 발주하는 긴급공고가 너무 많다.
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