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문제 정의
- 본 연구는 1995년 이후 민선시장 25여년의 예산변화를 다룬 연구로 그동안 연구되지 않았던 공원조성 예산분석을 시도하였으며, 추후 다른 연구의 기초자료로 활용될 수 있다는 점에서 의의가 있다. 하지만, 서울시 예산서 기준의 푸른도시국의공원조성 관련 예산만 분석하여, 자치구에서 조성 및 관리운영 하는 공원에 대해서는 검토하지 못한 한계가 있다.
- 이에 본 연구에서는 서울시 도시공원 조성 관련 예산편성현 황을 살펴보고, 민선시장 선출 이후 지난 25년간의 시간 흐름에 따른 변화 추이를 분석하는 것을 목적으로 한다. 구체적으 로는 법적분류, 관리주체 등 공원 기준을 세분화하여 예산편성비율을 살펴보고, 공원별 예산편성 특징을 도출을 통해 향후 방향을 제시하였다.
- 또는 예산 분류기준 변동에 따라 특정 사업 항목이다른 항목으로 이관되는 경우도 있고, 사업명도 시책별로 구분 되다 보니 한 공원에 투입되는 비용이 여러 세부항목으로 나눠져서 편성 및 집행되기도 한다. 이에 본 연구에서는 시기별로어떤 공원에 어느 정도 규모의 예산이 투입되었는지 검토하기 위해 공원별로 예산투입내역을 정리, 분석하였다. 공원별 예산분석을 위해서 시책과는 별도로 공원명칭을 기준으로 예산서에 기재된 예산액을 정리하였으며, 신규 공원 조성뿐만 아니라, 기존 공원의 재정비(재조성) 예산도 함께 검토하였다.
제안 방법
- 예산은 총계와 순계를 함께 파악하여야 하는데, 본 연구에서는 도시공원 조성사업에 초점이 맞추어져 있으므로, 편의상 총계기준으로 작성하였다. 1개년도 예산서에는 전년도에 사용한 금액까지만 표시가 되기 때문에 사업에 들어간총 금액을 확인할 수 없기 때문에 실제 이월된 금액이 반영된 예산현액이 아닌 예산서 금액을 기준으로 분석을 진행하였다. 또한, 년도별 예산을 분석을 진행하다 보면 전년도 예산서의 확정금액과 집행금액에서 차이가 나는 경우가 종종 발생하는 데, 이런 부분은 서울시의회 회의록과 서울시 결재문서를 참고하여 해석하였다.
- 각 부처의 업무를 간단히 살펴보면, 조경과는 생활주변 녹지확충, 시민참여 녹지조성, 녹지벨트 구축, 녹지보전 강화, 시설녹지 및 휴식공간 조성을 자연생태과는 생태계복원사 업, 생태계보전사업, 야생동식물 보호사업, 산지방재과는 산림 재해방지, 산림방재 전문가 육성을 중점적으로 추진하고 있다. 공원녹지정책과는 시민참여 프로그램 운영, 공원 유지관리 및 이용활성화, 공원조성과는 노후공원 재조성, 미집행 공원조성, 도심공원 확충 등 사업을 중심으로 시책을 추진하고 있어 본 연구에서는 공원조성 관련 부서인 공원녹지정책과와 공원조성과 예산을 중심으로 살펴보았다.
- 이에 본 연구에서는 시기별로어떤 공원에 어느 정도 규모의 예산이 투입되었는지 검토하기 위해 공원별로 예산투입내역을 정리, 분석하였다. 공원별 예산분석을 위해서 시책과는 별도로 공원명칭을 기준으로 예산서에 기재된 예산액을 정리하였으며, 신규 공원 조성뿐만 아니라, 기존 공원의 재정비(재조성) 예산도 함께 검토하였다. 검토한 예산에 대해 예산서의 사업을 몇 가지 예로 들면, 신규 공원조성 관련해서는 미집행 공원조성, 도심공원 확충, 생활권 공원 조성 사업 등이, 기존공원정비는 노후공원 재조성, 남산 제모습가꾸기 등의 조성에 초점을 맞춘 사업 등이 해당된다2).
- 공원별 예산편성을 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 의한 도시공원 분류를 기준으로 구분해보았다. 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제2조에는 도시공원의 설치시 목적, 설치기준, 유치거리, 규모, 건폐율 등을 규정하고 있으므로 공원유형을 통해 면적규모와 성격을 짐작할 수 있기에 최종적으로 시기별로 근린공원, 주제공원, 도시자연공원, 기타로 구분하였다.
- 이에 본 연구에서는 서울시 도시공원 조성 관련 예산편성현 황을 살펴보고, 민선시장 선출 이후 지난 25년간의 시간 흐름에 따른 변화 추이를 분석하는 것을 목적으로 한다. 구체적으 로는 법적분류, 관리주체 등 공원 기준을 세분화하여 예산편성비율을 살펴보고, 공원별 예산편성 특징을 도출을 통해 향후 방향을 제시하였다.
- 도시공원의 예산은 공원관리주체에 따라 재정현황이 다르기때문에 앞서 진행한 법적 공원분류가 아닌 공원관리주체를 기준으로 분석을 실시하였다. 공원관리운영은 직영관리, 간접관 리, 민간위탁으로 크게 나누어 볼 수 있다.
- 1개년도 예산서에는 전년도에 사용한 금액까지만 표시가 되기 때문에 사업에 들어간총 금액을 확인할 수 없기 때문에 실제 이월된 금액이 반영된 예산현액이 아닌 예산서 금액을 기준으로 분석을 진행하였다. 또한, 년도별 예산을 분석을 진행하다 보면 전년도 예산서의 확정금액과 집행금액에서 차이가 나는 경우가 종종 발생하는 데, 이런 부분은 서울시의회 회의록과 서울시 결재문서를 참고하여 해석하였다.
- 서울시 도시공원의 정책 역시 서울시장의 철학과 의지에 따라 많은 영향을 받을 것으로 판단됨으로, 본 연구에서도 민선 시장의 임기를 고려하여 크게 1995~1998년(민선1기), 1999~ 2002년(민선2기), 2003~2006년(민선3기), 2007~2011년(민선 4~5기), 2012~2019년(민선5~7기, 3선 재임중)로 나누어 분석하였다. 지방선거는 6월에 실시되어 7월부터 민선시장 임기가 시작되며, 익년도 예산에 시정 철학이 반영되는 점을 고려 하여 임기가 중복되는 연도의 경우 당해년도 예산까지 전임시장 기간으로 포함하였다.
- 서울시 예산서를 기준으로 공원조성 관련 예산편성을 분석 하고, 시기별 예산분석을 통해 공원정책 변화와 의미를 확인하 였다. 민선시장 임기에 따라 시기를 구분하여 분석을 실시하였 으며, 법적 공원유형과 관리주체에 따른 예산현황을 분석한 결과는 다음과 같다.
- 현재, 서울시 대부분의 공원은 직영관 리방식으로 운영하고 있다. 서울시 직영관리는 시 관리공원과구 관리공원으로 구분할 수 있는데, 본 연구에서는 서울시 예산에 초점이 맞춰져 있음으로 서울시에서 직접관리하거나 서울시 산하 사업소에서 관리하는 시직영공원, 자치구에 위임운영관리하는 시공원, 그 외 공원(구관리 공원 등)으로 나누어검토하였다8). 자치구 관리위임의 경우, 서울시에서 자치구에 유지관리 및 보수정비 업무를 자치구에 위임하고, 관련 예산은 자치단체 경상보조 형태로 지급하는 형태로 이루어진다.
- 시정의 주요 정책사안에 따라 2~3년 사이에 급격하게 예산 편성이 이루어져 공원조성 사업이 이루어진 경우와 장기적으로 조성되는 공원 등 예산편성 특징에 따른 공원유형 구분을 위해 군집분석과 다차원척도 분석을 실시하여, 해석이 가능한 3 개의 유형으로 구분하였다. 다차원분석결과, 유사성계수(stress) 는 .
- 서울시 예산은 서울시가 1년 동안 거두어들이는 세금 등의수입과 사용계획을 금액으로 나타낸 것으로 예산은 전년도의 편성과 당해 연도의 집행, 익년도 결산을 통해서 하나의 주기가 마무리된다. 예산은 총계와 순계를 함께 파악하여야 하는데, 본 연구에서는 도시공원 조성사업에 초점이 맞추어져 있으므로, 편의상 총계기준으로 작성하였다. 1개년도 예산서에는 전년도에 사용한 금액까지만 표시가 되기 때문에 사업에 들어간총 금액을 확인할 수 없기 때문에 실제 이월된 금액이 반영된 예산현액이 아닌 예산서 금액을 기준으로 분석을 진행하였다.
- 유형 C는 유형 A, B의 장기미집행 토지보상 이나 노후화된 공원을 재조성하는 것과는 달리, 가시적인 성과를 염두한 주요 역점사업으로 대규모 공원조성으로 추진되어 조성되었다는 특징이 있다. 예산편성을 기준으로 공원조성 유형을 3개로 구분하여 공원조성 예산편성 특징을 확인하였다.
- 법적공원분류에 따른 예산편성의 관계를 찾을 수 없었으며, 관리유형별로 분석한 결과, 구공원은 서울시 예산편성이 꼭 필요함에도 불구하고, 전체 예산액의 대부분이 시직영공원을 포함한 시공원 중심으로 편성되어 있는 부분을 확인하였다. 이에 시공원으로 대상을 한정하여 편성된 예산편성 총기간(연도)과연평균 금액을 중심으로 분석을 시도하였다. 1995~2019년 푸른도시국 예산서에 기재된 공원은 시직영공원 17개소와 시공원 47개소로, 분석이 불가능한 공원 3개소를 제외하고9) 61개 공원을 대상으로 분석하였다.
- 조직의 변화에 의해 주무부처가 변경된 경우, 동일공원의 유사 사업에 근거하여 예산내역을 정리하였다. 필요시 서울시의회자료와 서울시 주요 업무계획서, 공공데이터포털을 통해 구득가능한 전산화된 공문자료를 활용하여 관련 내용을 검토하였 다. 예산 검토시 법적 도시공원이기는 하나, 규모가 작은 소공 원과 어린이공원은 제외하였으며, 공원 조성 이후 유지관리를 중심으로 운영되는 사업소 예산은 분석대상에서 제외하였다.
대상 데이터
- 이에 시공원으로 대상을 한정하여 편성된 예산편성 총기간(연도)과연평균 금액을 중심으로 분석을 시도하였다. 1995~2019년 푸른도시국 예산서에 기재된 공원은 시직영공원 17개소와 시공원 47개소로, 분석이 불가능한 공원 3개소를 제외하고9) 61개 공원을 대상으로 분석하였다. 이러한 분석을 통해 시정의 의지가 반영된 단기간에 집중예산편성이 이루어진 특수적인 경우와 장기간 계획을 가지고 이루어지는 경우로 구분이 가능하다.
- 먼저, 본 연구에서 다루는 민선시장시점인 1995년을 기준으로 공원조성시기를 구분해서 살펴보면, 1995년 이전에 조성된 공원은 모두 34개소로 평균 9.5년에 걸쳐 연평균 47.48억원이 투입되었다. 명일, 오동, 도곡공원처럼 장기간에 걸쳐 꾸준히 예산집행이 이루진 곳도 있는 반면, 말죽거리, 방배, 광평공원 처럼 도시공원 일몰제로 인한 2019년 예산편성으로 연평균금액이 높게 나타난다.
- 본 연구의 공간적 범위는 서울특별시의 도시공원으로 한정하였다. 서울시는 대한민국의 수도이자 정치․경제․문화의 중심지로 타 지자체 중 재정자립도가 가장 높아 다양한 이슈에 대한 대안수립이 용이하다.
- 시간적 범위는 지방선거의 의해 민선시장이 선출된 1995년 부터 2019년까지로 한다1). 관선시장 시기와 달리 민선시장시기 에는 중앙정부의 영향이 적어지고, 시장의 자주적인 의사결정이 가능할 것이며, 이러한 시정 의지가 예산에 반영될 것이라고 생각하여 민선시장 선출 이후로 연구의 시간적 범위를 정하였다.
- 미집행 도시공원 문제에 있어서도적극적인 해결의지를 가지고 다양한 접근을 통해 방안을 마련 하고 있으며, 이 외에도 도시공원 관련 사업에 있어 새로운 사업을 다양하게 주도하고 있다. 이러한 주체적인 행정은 서울외 다른 지자체에서는 쉽지 않은 것이 사실이며, 서울시의 행보에 따라 타 지자체에 많은 영향을 주기 때문에 연구대상으로 선정하였다.
성능/효과
- 자치구 관리위임의 경우, 서울시에서 자치구에 유지관리 및 보수정비 업무를 자치구에 위임하고, 관련 예산은 자치단체 경상보조 형태로 지급하는 형태로 이루어진다. 관리 주체에 따라 분류하여 살펴본 결과, 시직영공원과 시공원에 예산의 90%가 편셩되어 있음을 확인하였다. 반면, 자치구에서 관리하는 공원이 포함된 ‘그 외 공원’은 10%에 그치는데, 구공원의 경우 시예산의 지원을 통해 공원이 조성되며, 자치구의 추진계획이 있을 경우 시예산이 편성되기 때문에 예산편성비율이 높지 않은 것으로 사료된다(Table 3 참조).
- 시정의 주요 정책사안에 따라 2~3년 사이에 급격하게 예산 편성이 이루어져 공원조성 사업이 이루어진 경우와 장기적으로 조성되는 공원 등 예산편성 특징에 따른 공원유형 구분을 위해 군집분석과 다차원척도 분석을 실시하여, 해석이 가능한 3 개의 유형으로 구분하였다. 다차원분석결과, 유사성계수(stress) 는 .026으로 적합도가 좋고, RSQ값은 .986으로 설명력이 높게나타났다. 다차원 분석은 2차원으로 나타낸 것으로 단편적으로표현할 수는 없으나, X축은 예산금액 측면을 나타내고, Y축은 편성기간을 측면이라고 추정해볼 수 있다(Figure 2 참조).
- 공원녹지는 일시적인 예산투입과 단기적 효과를 위한 것이 아니므로 지속적으로 일정한 예산이 투입되어 조성 및 유지관리 비용으로 집행되어야 할 것이다. 둘째, 민선시기별로 살펴보면, 민선 1기의 공원의 양적 확보를 위한 예산투입과 민선 3~4기의 주요 시책사업으로 공원조성예산 증가한 반면, 민선 6기 이후 공원조성 예산이 급격하게 감소 하였다. 이는 민선 초기에 양적 확충에서 시장의 가시적 성과를 위한 대형공원 시기를 거쳐 최근 도시재생에 초점을 둔 생활권 주변 공원녹지 확보와 시민참여로 흐름이 바뀌는 것으로 이해할 수 있다.
- 법적공원분류에 따른 예산편성의 관계를 찾을 수 없었으며, 관리유형별로 분석한 결과, 구공원은 서울시 예산편성이 꼭 필요함에도 불구하고, 전체 예산액의 대부분이 시직영공원을 포함한 시공원 중심으로 편성되어 있는 부분을 확인하였다. 이에 시공원으로 대상을 한정하여 편성된 예산편성 총기간(연도)과연평균 금액을 중심으로 분석을 시도하였다.
- 기타 항목은 대부분 매수청구보상 및 도시공원 감정평가 부족분, 소송에 따른 보상비 증액 등 장기미집행공원 관련 비용이 큰 비중을 차지하며, 해외 자매공원조성비용, 특정공원명이 기재되지 않은 공원부지 매입비 등 법적 공원유형으로 구분이 어려운 공원조성 관련 예산을 포함하였다. 법적분류로 분류하여 살펴본결과, 근린공원은 60~70%, 도시자연공원 20~30%의 비율로예산편성이 이루어지고 있는 것으로 분석되었다(Table 3 참조). 하지만, 법적공원유형 구분으로는 시기별 차이가 뚜렷하게 나타나지 않는데, 이는 예산편성시 공원유형을 우선적으로 염두하는 것은 아니기 때문으로 사료된다.
- 셋째, 시직영공원과 시공원에 비해 자치구에서 관리하는 공원이 포함된 ‘그 외 공원’은 예산 10% 내외로 분석되었다.
- 유형 A와 유형 B를교차분석한 결과, 총예산과 예산편성 총기간에서 유의미한 차이(유의수준 p<.01)를 보였다.
- 91%로 잠시 감소하였으나, 이는 IMF에 의한 경제적 여건의 변화로 인한 조직 축소, 예산 감소로 판단된다. 정책 측면에서 살펴보면, 1997년 공원녹지확충 5개년계획에 의해 서울시 총 예산의 4.95%까지 상승하고, 2004년 2.76%(서울숲), 2008년 3.82%(북서울꿈의숲)로 대형공원 조성시기에 일시적으로 상승하는 것을 볼 수 있다. 2011년 이후 1% 대로 감소하였다가.
- 민선시장 임기에 따라 시기를 구분하여 분석을 실시하였 으며, 법적 공원유형과 관리주체에 따른 예산현황을 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 서울시 예산은 지속적으로 증가하였으 나, 푸른도시국 및 공원조성 예산은 함께 증가하지는 않았다. 민선시장의 주요 시책에 따라 예산편성 우선순위가 달라지기 때문인데, 공원녹지 예산은 주요 시책에 따라 다른 예산 필요시 감소하는 경향이 있다.
후속연구
- 민선시장의 주요 시책에 따라 예산편성 우선순위가 달라지기 때문인데, 공원녹지 예산은 주요 시책에 따라 다른 예산 필요시 감소하는 경향이 있다. 공원녹지는 일시적인 예산투입과 단기적 효과를 위한 것이 아니므로 지속적으로 일정한 예산이 투입되어 조성 및 유지관리 비용으로 집행되어야 할 것이다. 둘째, 민선시기별로 살펴보면, 민선 1기의 공원의 양적 확보를 위한 예산투입과 민선 3~4기의 주요 시책사업으로 공원조성예산 증가한 반면, 민선 6기 이후 공원조성 예산이 급격하게 감소 하였다.
- 또한, 민선 시장 시기에 따른 각 공원에 대한 조성예산을 정리해 보았으나, 처음 의도한 공원별 조성예산 비용 분석을 시도하기에는 데이터 구득의 어려움으로11), 본 연구에서는 공원 관련 재원에 대한 부분까지는 검토하지 못하였다. 추후 공원에 투입된 재원과 총 금액 등의 데이터를 추가 수집하여 공원의 재정현황을 더욱더 면밀히 살펴보고, 공원에 필요한 재정마련에 대한 대안검토가 검토가 이루어져야 할 것이다.
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