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문제 정의
- 이러한 맥락에서, 이 연구는 코로나19 유행 초기 서울시민의 감염병 치료기관 접근성과 서울시립병원의 주요 방역 특징을 분석하고, 향후 신종감염병 위기 대응을 효과적으로 하기 위한 공공병원의 기능에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 구체적으로, 코로나19치료를 위한 서울시 확진자들의 의료기관 접근성을 분석하고, 시간의 흐름에 따른 서울시립병원의 코로나19 대응 양상을 검토하여, 향후 신종감염병 대응력 강화를 위하여 서울시 사례가 공공병원에 주는 시사점을 도출하고자 하였다.
- 그러나, 지금까지 공공병원을 대상으로 한 연구는 주로 공공병원의 경영효율화 방안이나, 취약계층의 의료 안전망 기능 강화를 위한 연구가 주를 이루었을 뿐[12-14], 코로나19 대응 사례 검토를 통하여 공공병원의 시사점을 도출한 연구는 없었다. 이러한 맥락에서, 이 연구는 코로나19 유행 초기 서울시민의 감염병 치료기관 접근성과 서울시립병원의 주요 방역 특징을 분석하고, 향후 신종감염병 위기 대응을 효과적으로 하기 위한 공공병원의 기능에 대한 시사점을 도출하고자 하였다. 구체적으로, 코로나19치료를 위한 서울시 확진자들의 의료기관 접근성을 분석하고, 시간의 흐름에 따른 서울시립병원의 코로나19 대응 양상을 검토하여, 향후 신종감염병 대응력 강화를 위하여 서울시 사례가 공공병원에 주는 시사점을 도출하고자 하였다.
제안 방법
- 4월 20일에는 서울시 재난안전대책본부 고위공무원 3명, 서울시 자치구 보건소장 1명, 서울시 감염병관리지원단 1명과 간담회를 실시하였다. 7월 13일에는 시립병원 의료인 2명, 역학조사관 2명과 간담회를 실시하였고, 7월 23일에는 코로나19의 현장 경험이 있는 4개 자치구의 보건소장 및 과장급 공무원들과 함께 간담회를 실시하였다.
- 특히, 코로나19 환자가 지속 증가 하자 서울시립병원들은 2월부터 인근 자치구 보건소에 선별진료소에 간호사를 파견하여 선별진료를 지원하였고, 3월부터는 서울시 소방학교, 잠실체육관 선별검사소 등 서울시 차원에서 정책적 수요가 있는 장소에 시립병원 간호사 및 운영인력을 파견하여, 검체 검사와 신고 및 통계관리 등 운영 전반을 지원하였다. 또한, 코로나19 유행 장기화에 따른 인력들의 업무 피로도를 고려하여 지원 인력을 평일조와 주말조를 나누어 편성하면서 감염관리의 지속성을 높였다. 추가로, 일부 병원은 드라이브스루 방식의 선별진료소를 운영하여 검사시간을 크게 단축하기도 하였는데, 차량이 들어와 나갈 때까지 10분 미만의 시간이 소요되었으며, 안내, 접수단계에서는 각 2명, 문진 단계에서는 1명, 진료 및 검체채취 단계에서는 3명, 출구 안내에도 1명의 직원을 편성하여 운영하였다<그림 3>.
- 마지막으로, 연구결과의 타당성을 높이고, 맥락적인 해석을 위하여 총 3차례에 걸쳐 주요 행위자들과의 간담회를 실시하였다. 4월 20일에는 서울시 재난안전대책본부 고위공무원 3명, 서울시 자치구 보건소장 1명, 서울시 감염병관리지원단 1명과 간담회를 실시하였다.
- 한편, 서울시 코로나19 환자의 특성과 의료기관 접근성 수준을 분석하기 위하여, 서울시에서 일 단위로 공개하고 있는 코로나19 현황자료를 사용하였으며, 5월 이후 코로나 확진자 정보공개 지침 변경에 따라, 1월 23일부터 4월 28일까지의 자료를 기준으로 총 633명의 확진자 중타 시도 거주로 서울시 외 의료기관을 이용한 22명을 제외한 후 611명을 분석 대상으로 하였다. 먼저, 서울시 코로나 환자의 성, 연령에 따른 공공병원, 민간병원, 생활치료센터 이용 여부로 나누어 빈도 분석을 실시하였다. 이후 의료기관 접근성 분석을 하였는데, 코로나19 환자의 실제 주소가 공개되지 않기 때문에, 환자가 거주하고 있는 각 구청 주소로부터 실제 치료를 받은 의료기관까지의 거리를 기준으로 하였다.
- 이와 함께, 서울시는 경증 환자 치료를 위하여 3월 13일부터 210실 규모의 생활치료센터를 태릉선수촌에 설치하여 운영하였는데, 이들은 확진자들이기 때문에 서울시 보라매병원에서 서울형 생활치료센터 의료지원단을 신설하여 행정, 간호 및 의료인력 30명을 생활치료센터에 파견하여 화상진료, 상담, 검사, 투약, 모니터링 등의 코로나19 진료를 하였으며, 이와 함께 보래매병원 85병동에 중앙모니터링센터를 마련하여 화상으로 환자상담, 영상기록 판독 등을 실시하였다. 생활치료센터 입소자는 입소 8시간 내에 첫 화상진료를 실시하였고, 매일 2회 이상의 화상진료를 원칙으로 하였으며, 의료지원단이 의학적으로 퇴소 판단을 내릴 경우 퇴소 절차가 이루어졌다. 이후 6월 4일부터는 환자가 감소하면서, 태릉선수촌 생활치료센터 운영을 종료하고, 100실 규모의 남산생활치료센터를 운영하였다.
- 이후 의료기관 접근성 분석을 하였는데, 코로나19 환자의 실제 주소가 공개되지 않기 때문에, 환자가 거주하고 있는 각 구청 주소로부터 실제 치료를 받은 의료기관까지의 거리를 기준으로 하였다. 의료기관까지의 이동 거리 산출은 QGIS version 3.12.3을 활용하였으며, 코로나19 지침상 코로나 환자가 의료기관을 방문할 때는 반드시 대중 교통, 도보 이동이 아닌 자가를 이용하도록 하고 있기 때문에, 자동차 도로를 기준으로 최단거리로 하였으며, 이동시간의 경우에는 2019년 서울 시내 평균 차량이동 속도(전체 평균 23.8km/h, 도심 평균 18.5km/h)를 적용하여 의료기관까지 소요된 시간을 추정하였다[32].
- 먼저, 서울시 코로나 환자의 성, 연령에 따른 공공병원, 민간병원, 생활치료센터 이용 여부로 나누어 빈도 분석을 실시하였다. 이후 의료기관 접근성 분석을 하였는데, 코로나19 환자의 실제 주소가 공개되지 않기 때문에, 환자가 거주하고 있는 각 구청 주소로부터 실제 치료를 받은 의료기관까지의 거리를 기준으로 하였다. 의료기관까지의 이동 거리 산출은 QGIS version 3.
- 지금까지 살펴본 코로나19 대응 과정에서의 서울시립 병원의 특징을 바탕으로, 신종감염병 대응력의 측면에서 향후 공공병원의 기능에 대하여 감염병 진료 강화 측면과 지역사회 방역 기능 강화의 측면으로 나누어 시사점을 도출하고자 한다.
- 지금까지 서울시립병원의 사례를 바탕으로 감염병 대응력 강화 측면에서 우리나라 공공병원에 주는 시사점을 고찰하였다. 공공병원은 저소득층의 최소한의 의료안전망, 특수 질환, 장애인 등 취약계층 진료, 감염병, 응급 진료 등 다양한 공공의 니즈를 충족해야 한다[40].
- 서울시립병원의 주요 기능에 대한 고찰은 서울시 권역 별 의료기관의 유형, 병상수, 의사수, 간호사수, 진료과목, 급성기여부 및 주요 공공의료사업을 중심으로 검토하였으며, 사회적 거리두기 단계에 따른 서울시 환자 발생 추이와 서울시립병원의 기능 전환에 대해 고찰하였다. 추가로, 일부 시립병원에서 수행 중인 드라이브스루 선별진료소의 운영 모델을 검토하였다.
대상 데이터
- 이에, 서울시는 2월 21일부터 28일까지 서울시 서남병원과 서울의료원을 코로나19 전담병원으로 운영하기 위해 기존 환자들을 전원시키고, 413개 병상을 추가로 확보하여 코로나19 환자들의 의료접근성을 보장 하였다. 또한, 보라매병원의 경우, 총 127개 음압격리병상을 운영하였으며, 기존 감염성 질환 치료를 특화시켜왔던 서북병원에서도 코로나19 전담병원으로서 환자 진료를 실시하였다. 서울시 구로콜센터를 중심으로 한 집단 감염이 3월 8일부터 시작되었다는 것을 가만 할 때, 서울 시립병원의 코로나19 전담병원 전환은 시의성이 높았다고 보여진다.
- 예컨대, 서울의료원의 정신과 병동이 폐쇄되면서, 정신과 입원환자들을 이들을 서울시립은평병원으로 전원시키는 등 빠른 정책결정이 이루어졌다<그림 2>. 마지막으로, 서울시는 6월부터 발열, 두통, 호흡곤란 등 발열 증상이 없는 서울시민들에게 무료로 선제 검사를 제공하겠다고 결정하였고, 동부병원, 서남병원, 서북병원, 은평병원, 서울의료원, 서울의료원 강남분원, 어린이병원, 보라매병원을 포함한 서울시립병원 8곳에서 검사를 분담하였다. 그러나, 시립병원들이 코로나19 대응에 초점을 맞추다 보니, 만성질환, 암환자 진료 등 필수진료 제공이 원활하게 이루어지지 못했을 가능성이 있으며, 전 세계적으로 이러한 의료서비스 단절로 인한 환자들의 불안, 스트레스, 수면장애 등의 문제가 나타나고 있다[34, 35].
- 전국에서 80명, 서울시에서 21명의 확진자가 발생한 시점인 2월 21일, 중앙재난안전대책본부는 코로나19 감염환자 치료를 위한 코로나19 전담병원을 전국에 43개소를 지정하였다. 이에, 서울시는 2월 21일부터 28일까지 서울시 서남병원과 서울의료원을 코로나19 전담병원으로 운영하기 위해 기존 환자들을 전원시키고, 413개 병상을 추가로 확보하여 코로나19 환자들의 의료접근성을 보장 하였다. 또한, 보라매병원의 경우, 총 127개 음압격리병상을 운영하였으며, 기존 감염성 질환 치료를 특화시켜왔던 서북병원에서도 코로나19 전담병원으로서 환자 진료를 실시하였다.
- 물론, 역학조사관의 부족 문제는 과거부터 지속적으로 문제로 지적되었으나, 예나 지금이나 별로 해결된 것은 없다. 이에, 서울시는 시립병원과 협력하여 2월 초부터 서울시 보라매병원, 서북병원, 은평병원, 어린이병원 등 시립병원 의사를 서울시 역학조사관으로 활용하였다. 이는 ʻ한시적 종사명령ʼ, ʻ서울시 파견 발령ʼ 등의 형태로 이루어졌으며, 의학적 지식을 갖춘 현직 의사를 역학조사관으로 활용하면서, 초기 대응을 비교적 잘 이루어졌다.
- 코로나19 대응 과정에서의 서울시립병원의 역할과 현황을 분석하기 위하여, 감염병 예방 및 관리에 관한 법률 등 주요 관계 법령, 1월 22일부터 7월 24일까지의 서울시 코로나19 정례브리핑 및 주요 발생현황 보도자료 162건, 서울시 일일/주요 소식지 106건, 기타 서울시 시민건강국 내부자료와 2019년도 서울시 시민건강국 예산안, 서울시 시립병원 소개자료 및 2020년 1월 1일부터 4월말까지의 서울특별시 어린이병원, 서북병원, 은평병원 코로나 대응 내부 운영자료를 검토하였다.
- 한편, 서울시 코로나19 환자의 특성과 의료기관 접근성 수준을 분석하기 위하여, 서울시에서 일 단위로 공개하고 있는 코로나19 현황자료를 사용하였으며, 5월 이후 코로나 확진자 정보공개 지침 변경에 따라, 1월 23일부터 4월 28일까지의 자료를 기준으로 총 633명의 확진자 중타 시도 거주로 서울시 외 의료기관을 이용한 22명을 제외한 후 611명을 분석 대상으로 하였다. 먼저, 서울시 코로나 환자의 성, 연령에 따른 공공병원, 민간병원, 생활치료센터 이용 여부로 나누어 빈도 분석을 실시하였다.
성능/효과
- 둘째, 공공병원은 시도와의 협력을 통해 생활치료센터를 보다 효과적으로 운영하도록 해야 한다. 전 세계적인 경험으로 볼 때, 코로나19로 인한 메디컬 서지는 어떤 도시에서도 일어날 수 있다.
- 서울시 권역별로 분석한 결과, 2019년 인구 1,000명당 의사수가 평균 7.2명으로 서울시 평균 4.4명에 비해 크게 높은 수준이며, 서울시에서 가장 의료인프라가 잘 갖추어져 있는 것으로 알려진 서울시 동남권역(서초, 강남, 송파, 강동구)이 코로나19 치료 과정에서는 상대적으로 의료서비스 접근성이 낮았다. 구체적으로는 서울시 동남권 확진자들이 이용한 의료기관까지의 거리가 16.
- 셋째, 시도 또는 시군구의 선별진료소 운영 지원을 통해 지역사회 안전망 기능을 수행해야 한다. 감염병이 유행하기 전 초기에 감염병 확산을 효과적으로 억제하기 위해서는 빠른 검사 및 경로 추적이 무엇보다 중요하다.
- 서울시의 사례로 볼 때, 공공병원은 지역사회의 방역 주체로서 크게 3가지 차원에서 그 역할을 담당할 수 있다. 첫째, 감염병 위기상황 시 공공병원에서 근무하고 있는 의사를 활용한 역학조사를 통해 지역사회 감염병 대응력을 한 단계 높일 수 있다. 역학조사는 방역과 관리의 기초 작업으로 코로나19의 경우, 기저질환, 의약품 복용상태, 기존 호흡기질환 진단 여부, 초기 및 현재 임상적 증상을 확인한다.
- 한편, 기존 의료인프라가 가장 뛰어났던 동남권에 거주 하는 환자들의 감염병 진료 접근성은 가장 낮은 것을 확인하였는데, 병원까지는 약 16.2km, 차량이동 기준 약 41분 소요되었다. 이는 가장 접근성이 좋았던 동북권의 27분보다 약 14분 가량 더 멀었다는 의미이다.
후속연구
- 특히, 코로나19와 같은 감염병 대응 과정에서 공공병원은 경영수지와 보다는 전국민의 의료 안전망 기능을 수행해야 한다. 끝으로, 지금의 코로나19 경험이 장기적으로 우리나라의 감염병 관리체계를 한 단계 발전시키고, 공공병원의 역할을 새롭게 정립하는 기회가 될 수 있기를 기대한다.
- 물론, 감염병 치료는 상대적으로 응급성이 낮기 때문에, 이 정도의 차이를 근거로 서울시에 추가적인 감염병 의료기관을 설립하는 것은 바람직하지 않을 수 있다. 다만, 향후 전국적으로 공공의료 인프라를 강화를 논의한다고 할 때, 비교적 의료인프라가 잘 갖추어져 있는 지역이라고 할지라도 감염병에 대응할 수 있는 공공의료 인프라는 부족할 수 있다는 것을 고려해야 할 필요가 있다. 즉, 감염병 대응력 측면에서 공공의료 인프라 확충의 근거는 일반적인 의료취약지가 아닌, 감염병 치료 접근성과 질이 되어야 한다.
- 다만, 공공병원에는 이미 간염, 결핵, 에이즈 등 기존 감염병 환자, 정신질환자, 호스피스 환자 등 민간의료기관에서는 입원치료가 어려운 환자들의 비중이 높다. 다시 말해, 이러한 계획은 일개 공공병원 또는 공공병원 간의 전원계획만으로는 효과를 거두기 어려우며, 감염병을 포함한 재난 상황에서 작동할 수 있는 국립대병원-지방의료원-민간병원을 포함한 지역사회 전체를 아우르는 거버넌스, 병상운용 및 전원계획이 필요하다.
- 특히, 보라매병원과 서울의료원과 같이 500병상 이상의 시립병원에는 인공호흡기 치료가 가능한 중환자 입원병상을 확충하여 중증환자 발생에 대비하는 것이 바람직하다. 더 나아가 코로나19보다 치명률이 높은 감염병의 유행을 대비하여, 종합병원급 이상 민간병원과의 유기적인 협력체계 구축이 필수적이며, 중증환자 진료에 따른 민간병원의 재정적 손실에 대한 보상 대책도 마련되어야 한다.
- 예컨대, 시립병원 관계자와의 간담회 결과, 갑작스런 역학조사관 차출로 인한 업무 혼선, 본래 소속인 시립병원의 의료 공백, 관료문화에 대한 거부감, 코로나19 장기화에 따른 피로 누적과 업무수행의 동기가 낮다는 것이 지적되었다. 또한, 향후 임상의사를 역학조사관으로 활용하기 위해서, 지자체와 공공병원은 위기 단계에 따른 역학조사관 파견 인력을 지정하고, 평상시 역학조사관 교육 및 훈련을 실시하여 위기 상황시에 공백이 없도록 해야 할 것이다. 이와 동시에, 자치구 보건소의 역학조사 인력을 양성하기 위하여, 보건소 간호인력을 추가로 위기대응시 역학조사인력으로 지정하고, 교육 훈련을 받도록 하여 대규모 유행을 대비하는 것이 필요하다.
- 이는 코로나19 유행 초기 중국, 이탈리아, 미국, 최근 남미국가들의 사례를 통해서도 증명되고 있다. 앞으로 어떤 특성을 가진 신종감염병이 유행하게 될지는 알 수 없지만, 공공병원의 기능 관점에서는 더 높은 전염력을 가진 감염병이 유행할 것을 대비하여 시나리오별 계획을 수립하는 것이 바람직하며, 이를 바탕으로 기존 공공병원의 기능을 전환, 강화 또는 확충을 검토할 수 있다. 예컨대, 서울시의 경우에는 현재 확진자 1,547명, 발생률은 0.
- 한편, 서울시립병원이 코로나19 환자 치료에 중추적 역할을 담당했던 것은 분명하나, 격리치료 과정에서 환자들의 정신적인 문제에 대해 적극적인 개입을 하지 못한 것은 짚고 넘어가야 할 부분이다. 코로나19의 역학적 특성상, 환자 대부분이 경증이며, 입원 후 격리치료 기간이 길기 때문에, 향후 정신건강의학과와 적극적인 협력을 통하여 환자의 정신건강, 정서적 지지를 돕는 방안이 마련되어야 할 것이다. 이와 동시에, 코로나19 환자를 진료하는 의료인들의 불안, 스트레스, 수면의 질이 매우 낮으며[39], 의료인과의 간담회에서도 코로나19 환자 치료에 대한 부담보다도 격리치료를 받고 있는 환자들이 제기하는 민원과 불만으로 인한 정신적 피로감이 문제로 제기되었다.
- 이후, 서울시의 경우에는 서울시 인재개발원을, 대구시의 경우에는 대기업의 연수원 등을 협조 받아, 1인 1실의 생활치료센터를 설치하여 전달체계를 보다 효율적으로 구축하였던 사례가 있다. 향후 생활치료센터 운영 계획 수립 시 지역사회 공공병원과의 협력을 통해 의사, 간호사 및 행정인력을 파견할 수 있도록 하고, 평상시 훈련을 통해 대응력을 높여야겠다.
- 다만, 자각격리시설 및 생활치료센터의 경우, 사전 계획이 부재하였고, 이에 따라 적정이용 인원에 대한 추정, 시설 설치 장소 등이 효과적으로 계획되지 못했다. 향후 지역 구성원들의 연령대, 가족구조, 의료기관 접근성 등을 고려하여 위기 단계에 따른 설치계획을 수립하고, 인력배치를 포함한 훈련을 실시하여, 보다 효율적으로 생활 치료센터를 운영해야 하겠다.
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