[논문]한일 지진 복구체계의 비교 분석

이준범

doi:10.15683/kosdi.2020.09.30.458

한일 지진 복구체계의 비교 분석
A Comparative Analysis of Korea-Japan Seismic Recovery System 원문보기

한국재난정보학회논문집 = Journal of the Society of Disaster Information, v.16 no.3 = no.49, 2020년, pp.458 - 471

이준범 (Disaster Protection and Safety Engineering, Graduate School of Engineering, Hanyang University)

초록
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연구목적: 우리나라에서는 최근 지진의 발생빈도와 횟수가 매년 증가하고 있다.따라서 본 연구에서는 우리나라와 일본지진의 특성과 사례 및 이에 대한 복구체계에 대해서 비교분석하고, 우리나라 지진 방재정책의 개선사항 제안하는 데 목적을 두었다. 연구방법: 본 연구에서는 고베 대지진과 동일본 대지진 두 사례에서의 일본의 대응을 조사 및 평가하고, 경주 지진과 포항 지진 두 사태에서 우리나라의 대응책을 조사 및 평가한 후, 이를 비교하였다. 연구결과: 우리나라와 일본의 복구체계를 비교했을 때, 크게 도로교통망 복구를 위한 계획, 지역방재계획 과 BCP 개념의 도입에서 유의미한 차이를 보였다. 결론: 우리나라의 지진 위험지역과 수도의 물리적 거리를 고려할 때 시일이 소요될 수밖에 없는 현재의 중앙정부 집중형의 하향식 대응에서 벗어나 기능연속성계획(COOP)의 세부 수립을 통해 지역에서의 즉각적인 지진 대응력을 높이고, 행정BCP 개념 도입을 통해 재해 발생 시 행정기능이 정상적으로 발휘되도록, 이를 담보하기 위한 대처방안을 조속히 마련해야 할 것이다.

Abstract ▼ AI-Helper

Purpose: In Korea, the frequency and frequency of earthquakes are increasing every year. Therefore, the purpose of this study was to compare and analyze the characteristics and examples of earthquakes in Korea and Japan, and to propose improvements to the earthquake prevention policy in Korea. Method: In this study, we investigate and evaluate Japan's response in two cases: the Kobe earthquake and the East Japan earthquake. After surveying and evaluating the nation's countermeasures in the two events, Gyeongju and Pohang, they were compared. Result: When comparing recovery systems in Korea and Japan, there were significant differences in plans for restoration of road transport networks, regional disaster prevention plans, and the introduction of Conclusion: considering the physical distance between Korea's earthquake-prone areas and the capital, the government should quickly come up with countermeasures to ensure that immediate earthquake response in the region is enhanced through the detailed establishment of the Functional Continuity Plan (COOP), and that administrative functions will function normally in the event of a disaster through the introduction of the administrative BCP concept.

주제어

표/그림 (10)

표 Table 1. Previous Studies
그림 Fig. 1. Damage from the Kobe earthquake
그림 Fig. 2. Map of the Kobe earthquake
그림 Fig. 3. Map of the Tohoku earthquake
그림 Fig. 4. Damage from the Tohoku earthquake
그림 Fig. 5. Map of the Gyeongju earthquake
그림 Fig. 6. Damage from the Gyeongju earthquake
그림 Fig. 7. Map of the Pohang earthquake
그림 Fig. 8. Damage from the Pohang earthquake
표 Table 2. Comparison of Korea-Japan earthquake disaster management policy

AI 본문요약
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문제 정의

따라서 본 연구에서는 일본에서 발생했던 대규모 지진 사례인 고베 대지진(한신아와지 지진)과 동일본 대지진(도호쿠 대지진)을 다시 한번 살펴보고 이에 대응하여 일본 정부에서 추진했던 정책 및 법제를 살펴보고자 한다. 그리고 대한민국에서 발생했던 최근의 지진 사례인 경주 지진, 포항 지진도 함께 살펴보고 이에 대응하여 대한민국 정부에서 추진했던 정책 및 법제 역시 확인하고자 한다. 그리고 일본과 대한민국의 방재정책 및 법제의 비교를 통해 국내에 아직 도입되지 않은 정책들이 무엇인지 조명하고, 여기에 대한 함의를 도출한 뒤, 이러한 정책들의 도입 필요성을 지진방재의 관점에서 역설해보고자 한다.
그리고 대한민국에서 발생했던 최근의 지진 사례인 경주 지진, 포항 지진도 함께 살펴보고 이에 대응하여 대한민국 정부에서 추진했던 정책 및 법제 역시 확인하고자 한다. 그리고 일본과 대한민국의 방재정책 및 법제의 비교를 통해 국내에 아직 도입되지 않은 정책들이 무엇인지 조명하고, 여기에 대한 함의를 도출한 뒤, 이러한 정책들의 도입 필요성을 지진방재의 관점에서 역설해보고자 한다. 본 비교 분석과 정책적 필요성 역설을 통해 지금까지 단순히 지진 및 해일로만 생각해왔던 일련의 피해사례들을 재해로 재규명하고, 방재라는 차원에서 과연 현재 정책입안자와 기술자들이 알아야 하고 준비해야 하는 것들이 무엇인지, 그를 위한 방법이 무엇이 있는지를 고찰해보고자 한다.
하경준(2018)의 경우 경주, 포항 지진 발생 이후 연구에 착수, 특히 고베 대지진을 중점적으로 탐구하여 당시 피해가 커진 원인을 분석한 뒤. 그에 따른 일본 사회가 느낀 교훈과 변화를 연구하였다. 그 결과를 바탕으로 경상남도 지진방재정책의 방향으로서, 지진행동 매뉴얼 수립 및 지진지도 작성 등을 제시하고 있다.
따라서 본 연구에서는 일본에서 발생했던 대규모 지진 사례인 고베 대지진(한신아와지 지진)과 동일본 대지진(도호쿠 대지진)을 다시 한번 살펴보고 이에 대응하여 일본 정부에서 추진했던 정책 및 법제를 살펴보고자 한다. 그리고 대한민국에서 발생했던 최근의 지진 사례인 경주 지진, 포항 지진도 함께 살펴보고 이에 대응하여 대한민국 정부에서 추진했던 정책 및 법제 역시 확인하고자 한다.
먼저 전자의 연구들을 살펴보자면, 일찍이 김찬동, 이시원(1996)은 한신아와지 대지진 당시 일본 정부의 지진 대응과정에 있어 정책과정의 구조적 특성을 분석하고, 그에 따른 행정체계의 재해대응 구조와 과정을 분석하였다. 또한, 고베 대지진의 대응과정에 있어 각 주체의 역할을 살핌으로써 고베 대지진 당시 막대한 규모의 피해가 발생하고 대응이 늦어진 원인을 찾고자 하였다(Kim et al., 1996).
이상을 고려할 때, 본 연구는 우선적으로 주된 연구 대상이 되었을 뿐 아니라, 방재대책의 실효를 검증할 수 있는 유의한 규모의 지진인 1995년 일본 고베 대지진(한신아와지 지진)과 동북 대지진 사례를 살펴보고, 이와 대별해 대한민국의 최근 사례를 종합적으로 검토 및 비교해보도록 한다. 또한, 더 나아가 좀 더 체계적인 재해관리를 위해서 일본의 지진 사례별 대응 정책을 검토하고 국내의 대응 정책과 비교한 후 정책 도입의 필요성을 확인하고자 한다.
법 제도에 관련해서는 선행연구에서 충분히 검토되었다고 보이나, 논의의 전제를 마련키 위해 양국의 지진 관련 법 제도를 간단히 일별하고자 한다. Table 2에 따르면, 먼저 대한민국의 경우, 2016년 경주 지진을 계기로 기존에 ‘자연재해대책법’이 ‘지진·화산재해 대책법’으로 개정·신설된 바 있다.
그리고 일본과 대한민국의 방재정책 및 법제의 비교를 통해 국내에 아직 도입되지 않은 정책들이 무엇인지 조명하고, 여기에 대한 함의를 도출한 뒤, 이러한 정책들의 도입 필요성을 지진방재의 관점에서 역설해보고자 한다. 본 비교 분석과 정책적 필요성 역설을 통해 지금까지 단순히 지진 및 해일로만 생각해왔던 일련의 피해사례들을 재해로 재규명하고, 방재라는 차원에서 과연 현재 정책입안자와 기술자들이 알아야 하고 준비해야 하는 것들이 무엇인지, 그를 위한 방법이 무엇이 있는지를 고찰해보고자 한다.
고베 대지진(한신아와지 지진)을 계기로 제정되었으며 지진에 관한 조사연구 추진을 위한 체제 정비와 지진방재에 따른 대책 강화를 도모하는 법이다. 사회질서 유지와 더불어 공공복지 확보에 기여하는 것을 목적으로 한다. 기존 재해대책기본법(1959년 제정)과 대규모 지진대책특별조치법(1978년 제정)에서 미비했던 점을 보완하는 성격을 지니고 있다.
이상을 고려할 때, 본 연구는 우선적으로 주된 연구 대상이 되었을 뿐 아니라, 방재대책의 실효를 검증할 수 있는 유의한 규모의 지진인 1995년 일본 고베 대지진(한신아와지 지진)과 동북 대지진 사례를 살펴보고, 이와 대별해 대한민국의 최근 사례를 종합적으로 검토 및 비교해보도록 한다. 또한, 더 나아가 좀 더 체계적인 재해관리를 위해서 일본의 지진 사례별 대응 정책을 검토하고 국내의 대응 정책과 비교한 후 정책 도입의 필요성을 확인하고자 한다.
,2018). 이에 그러한 행정BCP의 개념과 도입을 실제적 사례를 바탕으로 연구하여 우리나라의 지진 대응에 있어 행정BCP 적용의 필요성을 주장하였다.
이제 이상의 논의를 토대로 다시 한번 정책적 제시를 통해 대한민국형 지진 방재계획에 기여하고자 한다. 첫째, 대한민국형 방재정책에 따른 교통 부분 지진 대응체계의 개선이다.

제안 방법

경주 지진 당시 국민안전처는 규모 5.1의 전진이 발생한 즉시 긴급조치와 피해 상황 파악을 위하여 중앙재해안전대책본부 1단계를 가동하였고, 이후 본진이 발생하였을 때 피해가 우려됨에 따라 상황판단회의 후 중앙재해안전대책본부 비상단계를 2단계로 격상하였으며, 중앙부처와 지방자치단체에 비상대응기구를 가동하고 피해상황을 파악할 것을 지시하였다. 또한, 신속한 피해 상황 파악을 위해 9월 13일 현장상황관리관과 중앙지진재해원인조사단을 현장에 파견하고, 안전진단지원팀을 구성 및 운영하여 2차 피해를 막기 위해 노력하였다.
기존 재해대책기본법(1959년 제정)과 대규모 지진대책특별조치법(1978년 제정)에서 미비했던 점을 보완하는 성격을 지니고 있다. 구체적으로는 지역에서 발생 가능한 지진재해 특성을 명확하게 규명하도록 했으며, 대피소, 대피경로, 소방시설 등 29개 시설을 긴급정비 대상으로 지정하고, 이는 도도부현이 수립하는 ｢지진방재긴급사업 5개년계획｣에서 추진하도록 하였다. 또 연구에도 한층 힘을 기울여, 문부과학성에 지진조사연구 추진본부를 설치하였다.
또한, 신속한 피해 상황 파악을 위해 9월 13일 현장상황관리관과 중앙지진재해원인조사단을 현장에 파견하고, 안전진단지원팀을 구성 및 운영하여 2차 피해를 막기 위해 노력하였다. 국토교통부, 산업통상자원부, 해양수산부 등 중앙부처의 경우 비상대응체계를 유지하고 원자력안전위원회와 수자원공사 등 재해 관리 책임기관들도 대책반을 구성하여 시설물의 피해 상황을 파악하였다.
그리고 2주 후부터 LiDar (레이저 레이더)를 이용하여 지진 피해 지역의 정밀 기초자료를 획득하고 이를 기반으로 현장조사를 실시했다. 지반피해의 조사는 첨단 장비 UAV (무인 항공기)를 이용하여 액상화로 추정되는 것이 발생한 것을 확인한 뒤 5일째부터 지반 액상화에 대한 조사를 착수, 조사 추진 상황 및 피해 현장 점검을 통한 자문회의를 거쳐 2주 후에는 액상화 현상 대책회의를 개최하였다.
첫째, 업무 시간 내 재해가 발생하여 청사 내에서 근무 중이던 직원이 부상당하는 등의 행정피해를 고려하여 대책을 마련토록 하였다. 둘째, 우선순위에 따른 핵심 업무를 설정토록 하였다. 셋째, 재해 시 업무수행의 특수성 해소방안을 고려하였다(Chung, 2018).
2017년 11월 15일 오후 14시 29분 지진이 발생하고 국토교통부는 발생 6분 만에 중앙사고 수습본부를 가동하였고, 포항 지역 재해 안전대책 본부가 11분 만에 가동하여 지진피해 현장조사 및 피해 특성 및 원인을 조사 등과 같은 활동을 수행하였다. 이후 정부 합동 브리핑을 통하여 지진에 대하여 실시간으로 정보를 전달하였으며, 중앙 지진재해 원인 조사단이 발족, 포항 시내에 지진 발생 1시간 30분 안에 투입되어 현장조사를 실시하였는데, 첨단 장비 UAV를 통해 피해 정보를 수집한 뒤 30분 이후부터 지진의 피해 현황에 대하여 발표하였다. 이후 3일 차부터 피해 시설물에 대한 위험도 평가 교육 및 시설물 안전 점검이 이루어졌다.
그리고 2주 후부터 LiDar (레이저 레이더)를 이용하여 지진 피해 지역의 정밀 기초자료를 획득하고 이를 기반으로 현장조사를 실시했다. 지반피해의 조사는 첨단 장비 UAV (무인 항공기)를 이용하여 액상화로 추정되는 것이 발생한 것을 확인한 뒤 5일째부터 지반 액상화에 대한 조사를 착수, 조사 추진 상황 및 피해 현장 점검을 통한 자문회의를 거쳐 2주 후에는 액상화 현상 대책회의를 개최하였다. 이후 정부에서 관계부처협의를 거쳐 지진 발생 20일 만에 피해복구 계획을 최종적으로 확정지었다.
주된 내용은 다음과 같다. 첫째, 업무 시간 내 재해가 발생하여 청사 내에서 근무 중이던 직원이 부상당하는 등의 행정피해를 고려하여 대책을 마련토록 하였다. 둘째, 우선순위에 따른 핵심 업무를 설정토록 하였다.
또한, 지진 발생 시 신속하게 대응하기 위해 재해대책본부의 운영방안을 재정비하고 즉각적인 상황보고와 대처 회의가 가능하게끔 재해대책센터를 정비하였다. 추가적으로 위기 관리반 부서에 상시 근무 인력 3명을 배치하여 지진에 대응하도록 하였으며, 재해 대비 숙소를 마련하고 재해대책본부에 집결해야 하는 필수 인력에 신속대응을 위한 별도의 휴대폰을 제공하는 등의 실용적인 개선방안을 마련 및 시행하였다. 이처럼 효고현은 초동대처의 중요성을 인지하고 지진 발생 시 공무원이 신속하게 대응할 수 있도록 매뉴얼을 개정하였다.

대상 데이터

중앙정부는 경상북도교육청이 교육부에 공식적으로 건의한 수능시험 연기를 국무회의 끝에 공식적으로 연기하였는데, 이는 전례가 없던 일이었다. 그리고 특별교부세 80억 원을 포항 지역에 긴급 투입하였으며, 11월 20일 포항시를 비롯한 재해 피해 지역을 특별재해지역으로 선포하였다. 이후에는 12월 7일 피해 지역에 대한 ‘도시재생뉴딜사업’ 추진이 발표되었고, 이에 국회 재해안전대책특별위원회가 현장방문을 진행하였다.
당시 지진으로 인한 피해는 총 6개 시·도(17개 시, 군, 구)에 이르렀고 54세대 111명의 이재민, 23명의 부상자가 발생하였다.
종합대책은 국민 실생활과 밀접한 지진 조기경보시간 단축(20년까지 10초 이내) 및 국민행동요령 등 안전교육 강화, 신규주택 내진설계 의무화, 공항·철도 등 주요시설 내진보강 완료(20년) 및 원전 내진보강(규모 7.0 기준), 경주지역 등 주요 단층에 대한 체계적 조사 및 지진연구 확대, 지진 전담조직 강화와 지진 관련 예산 확대 등 109개의 개선과제로 구성되어 있다.

성능/효과

첫째, 대한민국형 방재정책에 따른 교통 부분 지진 대응체계의 개선이다. 둘째, 지역방재계획의 수립 및 행정BCP 개념의 보완 도입이다.
그런가 하면 주민대피 및 긴급 생활 지원 등의 실질적인 지원체계 역시 미비하였는데, 이것은 신속한 주민대피 및 안정적 복귀를 위한 지방자치단체의 의사결정 권한 부족과 동시에 대피 안내 및 이재민 생활 안정 지원을 위한 읍, 면, 동의 전문 인력의 부재가 원인으로 꼽히고 있다. 마지막으로 지진 특성을 고려한 대응체계 및 행동 매뉴얼이 부재하거나 잘 숙지되지 않아, 지하 공간, 다중이용시설, 대중교통 등 특성에 맞는 행동요령이 부족한 문제가 발견되었다.
5(Yonhap News Agency, 2016)는 경주 지진 진도분포 및 피해상황이다. 이후 소규모의 여진이 지속되다 일주일 후 19일 20시 33분경 규모 4.5의 여진이 발생하였으며, 경주 지진은 국내 지진관측 이래 최대 규모의 지진으로 전국 대부분 지역에서 진동을 느낄 수 있는 지진이었다. 당시 지진으로 인한 피해는 총 6개 시·도(17개 시, 군, 구)에 이르렀고 54세대 111명의 이재민, 23명의 부상자가 발생하였다.
이제 이상의 논의를 토대로 다시 한번 정책적 제시를 통해 대한민국형 지진 방재계획에 기여하고자 한다. 첫째, 대한민국형 방재정책에 따른 교통 부분 지진 대응체계의 개선이다. 둘째, 지역방재계획의 수립 및 행정BCP 개념의 보완 도입이다.
동일본 대지진의 경우 예상하지 못한 거대한 규모의 지진과 거대 해일로 인해서 일본 동북부의 교통망이 사실상 마비되었고, 그에 따른 혼란과 국가 이미지 실추를 가져온 거대한 재해였다, 이러한 교통망의 피해가 불러온 특징으로는 교통시설의 파괴로 인한 물류 수송체계의 마비로 수송용 에너지 공급의 차질과, 이로 인한 구호물자 수송지연에 따른 주민 고통의 심화와 복구의 지연 등이 있다. 하지만 이러한 피해에도 불구하고 빗살작전을 기반으로 도로망과 버스 중심의 긴급복구를 통해서 수송용량을 확보함과 동시에 도시철도 운행중지구간에 버스를 열차와 같은 방식으로 운영하는 방법으로 대처할 수 있었다는 점을 볼 때, 교량의 내진설계와 교통망의 복구가 매우 중요한 역할을 했음을 알 수 있다. 한편 1990년 이후 강화된 내진설계 기준에 따른 시설물은 대부분 경미한 피해에 그쳐, 강력한 내진설계 기준의 설정 및 준용도 필수적임이 확인되었다,

후속연구

국민안전처는 다양한 채널을 이용하여 지진 정보를 안내하였다. 먼저 4회의 긴급재난문자를 발송하여 지진 발생상황을 알렸으나, 지진 발생 후 8~9분 뒤에야 도착한 긴급재난문자로 인하여 국민 다수가 불안함을 느꼈으며, 정보를 얻기 위해서 국민안전처 홈페이지에 많은 국민이 접속함에 따라 홈페이지가 정상적으로 운영되지 못한 문제점이 있었다. 또한, 지진 발생 시 행동요령에 대한 교육 및 훈련의 부족과 대피소 정보의 미숙지 역시 큰 문제로 대두되었다.
Table 2에 따르면, 먼저 대한민국의 경우, 2016년 경주 지진을 계기로 기존에 ‘자연재해대책법’이 ‘지진·화산재해 대책법’으로 개정·신설된 바 있다. 해당 법제는 크게 지진해일과 화산활동 관측, 예방과 대비, 대응, 내진대책, 내진설계기준의 설정, 지진 화산재해 경감을 위한 연구와 기술개발을 망라한다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	고베 대지진 발생 연도는?	고베 대지진(한신아와지 지진)은 1995년(헤이세이 7년) 1월 17일 일본의 긴키 지방 일대에서 일어난 대지진으로 현대적인 대도시가 건설된 후 처음 발생한 도시형 대지진이라고 할 수 있다. Fig.
	지진방재계획 연구의 예는?	이후 시간이 흘러 2010년대에 접어들면 보다 다채로운 지진방재계획 연구가 이루어지게 된다. 먼저 정길호(2011)는 그때까지 우리나라의 지진 현황을 분석한 뒤, 그에 따른 대한민국의 지진방재종합대책의 변화 양상과 방향성, 체계를 분석하고 그 의의에 대하여 논의하였다(Jung, 2011). 이후 윤기용(2016)은 우리나라의 역사지진과 계기지진의 주요 발생사례와 그 피해를 연구하고, 대한민국의 지진방재정책을 일별하였다(Yoon, 2016). 바로 곁에 있는 일본 사례에 대한 연구도 활발하였는데, 조준행, 최진경(2011)은 동일본 대지진 당시 일본의 교통 부분의 피해를 정리하고, 일본의 내진설계 구조물의 장점과 교통망 복구 방법을 살펴본 후, 우리나라 지진 발생 시의 적용 가능성에 관해 연구하였다(Cho et al., 2011). 하경준(2018)의 경우 경주, 포항 지진 발생 이후 연구에 착수, 특히 고베 대지진을 중점적으로 탐구하여 당시 피해가 커진 원인을 분석한 뒤. 그에 따른 일본 사회가 느낀 교훈과 변화를 연구하였다. 그 결과를 바탕으로 경상남도 지진방재정책의 방향으로서, 지진행동 매뉴얼 수립 및 지진지도 작성 등을 제시하고 있다.
	우리나라 지진 사례는?	한순간에 삶의 터전을 집어삼킨 대규모의 지진과 이로 인한 해일은 막대한 인명피해와 재산피해를 안겨 줬으며, 일본 정부로 하여금 방재정책을 대폭 개선케 하는 대규모 정책적 전환점이 되었다. 일본과 인접한 국가인 대한민국은 대부분 일반 국민 사이에서는 지진으로부터 안전한 지역이라는 인식이 지배적이었으나, 진도 5.8을 기록한 2016년 경주 지진과 진도 5.4를 기록한 2017년 포항 지진을 잇따라 겪으면서 이 인식이 조금씩 바뀌게 되었다. 특히 이웃 국가 일본의 재해를 계속적으로 지켜봐 온 우리 국민은, 한반도의 지진 가능성을 인지하기 시작하자 금세 상당한 위기감을 느끼게 되었다.

참고문헌 (10)

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표제어: PCR

동의어: Packet Collision Rate

용어 설명 출처 목록 (6)

용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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