초록 ▼

제1장 서 론
정부는 2010년 3월 이동통신 시장의 경쟁압력 증가를 통해 요금인하와 사회 후생증대를 유도하기 위해 전기통신사업법 제38조(전기통신서비스의 도매제공)의 제정을 통해 도매제공 제도를 입법화하였다. 이에 효율적인 도매시장 형성을 위한 후속 조치로서 합리적인 세부 제도의 운영방안 마련이 필요하게 되었다. 따라서 본 연구에서는 도매제공 제도의 도입과 관련한 주요 쟁점들을 식별하고 쟁점별로 합리적인 대안을 모색함으로써 도매제공 제도의 성공적 정착을 위한 제도적 기반의 마련을 뒷받침하고자 한다.
본 보고서의 구성은

제1장 서 론
정부는 2010년 3월 이동통신 시장의 경쟁압력 증가를 통해 요금인하와 사회 후생증대를 유도하기 위해 전기통신사업법 제38조(전기통신서비스의 도매제공)의 제정을 통해 도매제공 제도를 입법화하였다. 이에 효율적인 도매시장 형성을 위한 후속 조치로서 합리적인 세부 제도의 운영방안 마련이 필요하게 되었다. 따라서 본 연구에서는 도매제공 제도의 도입과 관련한 주요 쟁점들을 식별하고 쟁점별로 합리적인 대안을 모색함으로써 도매제공 제도의 성공적 정착을 위한 제도적 기반의 마련을 뒷받침하고자 한다.
본 보고서의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 해외 주요국 및 국내의 MVNO 관련 시장 현황 및 도매규제 현황을 살펴본다. 제3장에서는 도매제공 제도 도입의 효과를 이론적, 실증적 분석에 의해 추정해 보는 학술적 접근을 통해 제도도입의 시사점을 살펴본다. 제4장에서는 도매제공 대가산정과 관련한 주요 이슈들을 식별하고 이슈별 정책대안을 제시한다. 제5장에서는 도매제공과 관련한 조건$\cdot$절차$\cdot$방법에 관련한 주요 이슈들을 식별하고 이슈별 정책대안을 제시한다. 제6장에서는 정책방안에 대한 요약과 시사점, 향후 과제를 제시하며 글을 맺는다.
제2장 국내외 이동통신 시장 및 도매규제 현황
먼저 개념적으로 2010년 9월 23일 시행된 개정 전기통신사업법(이하 '개정 사업법'이라 한다)에서는 재판매를 "전기통신사업자가 다른 기간통신사업자의 전기통신 서비스나 이의 제공에 필요한 전기통신설비의 전부 또는 일부를 이용하여 이용자에게 제공하는 것"으로 정의하고 있다. 가상이동망사업자(MVNO)는 일반적으로 무선 주파수를 보유하지 않은 상태에서 주파수에 대한 사용권한을 보유하고 있는 MNO (Mobile Network Operator)의 이동망을 이용하여 소비자에게 이동통신 서비스를 제공하는 사업자를 의미한다. MVNO는 설비보유 수준에 따라 완전 MVNO, 부분 MVNO, 단순 무선재판매로 구분할 수 있다.
국내의 현황을 살펴보면, 국내의 이동통신 시장의 지배적사업자인 SK텔레콤은 무선재판매를 위한 도매제공을 시행하지 않고 있으며, 약 11개 업체가 KT와 LG U+의 망을 이용해 무선재판매 서비스를 제공하고 있으나 가입자 규모는 미미한 수준이다. 결합판매가 통신시장의 경쟁에서 차지하는 중요성이 증대되고 방송통신 융합 등으로 시장의 가치사슬이 확대됨에 따라 통신서비스 및 비통신서비스와의 결합상품 구성을 위한 이통통신 서비스에 대한 도매제공 수요는 더욱 늘어날 것으로 전망된다.
이와 같은 시장상황 및 제도적 환경으로 말미암아 통신시장에 새로운 통신사업자의 진입을 유도하고 소비자 선택권을 확대하기 위해 도매제공 의무화에 대한 논의가 촉발되었다.
2006년 12월 27일 정보통신정책연구원과 舊정보통신부가 공동으로 주최한 중장기 통신정책방향 마련을 위한 공청회에서 로드맵의 주요 내용으로 재판매, 간접접속, MVNO 등이 포함되면서 관련 연구가 진행되었다. 이후 2009년 2월 24일 방송통신위원회가 관계부처와의 협의 거쳐 전기통신사업법 개정안을 국회에 제출하였고, 2010년 3월 22일에 개정 전기통신사업법이 공표되었다.
해외 현황을 살펴보면, 미국은 현재 일몰규정에 의해 이동전화사업자에 부과된 재판매 제공의무는 폐지된 상태이며, 사업자간 상업적 협상에 의해 재판매가 이루어지고 있다. EC는 규제프레임워크 지침을 통해, 특정한 네트워크 설비에의 접근 및 사용 의무(obligations of access to, and use of, specific network facilities)를 규정한 접근 지침 Article 12에 제3자에 의한 재판매를 위하여 도매를 기초로 한 특정 서비스의 제공이 포함됨으로써 규제기관이 지배적사업자에 대해 재판매 제공의무와 상황에 따라 대가규제도 동시에 부과할 수 있는 근거를 마련해 놓고 있다.
이동통신 보급률이 상대적으로 낮은 시기에 규제가 도입된 노르딕 국가와 달리 국내의 경우 보급률이 이미 100%를 넘어선 상황에서 재판매 의무화가 이루어졌다는 점에서 볼 때 해외와 같이 상당한 성과를 기대하기는 어려울 수 있다. 또한, 해외에서는 MVNO의 주 사업모델이 저가 단말 및 선불제 등 틈새시장 공략에 주안점을 두었던데 반해, 국내의 경우 단말기보조금 지급을 통한 경쟁으로 인해 충분한 자금력을 보유하지 않은 사업자가 경쟁하기 어려운 상황이다. 도매규제 도입 시점과 단말기보조금을 통한 경쟁양상으로 인해 MVNO를 포함한 재판매사업자의 점유율이 해외와 유사한 수준을 달성하는데는 제한적일 것으로 판단된다.
제3장 도매제공 제도에 관한 학술적 접근
retail-minus 방식의 대가규제를 포함한 도매규제 도입이 이동통신 시장에 미치는 영향을 수직적 제품 차별화 모형을 통해 이론적으로 분석해 본다. 특히 규제 도입에 따른 소매요금 수준의 변화와 기존 사업자의 이윤과 사회후생의 변화를 모형을 통해 살펴봄으로써 일반적인 인식과 같이 소매요금 인하와 피규제 기업의 이윤 감소가 나타날지 아니면 예외적인 상황이 발생할 가능성은 없는지를 살펴보았다.
각 이용자들이 서비스 구매로부터 얻는 효용은 이용자의 품질에 대한 선호($\theta$), 제공서비스의 품질(s) 그리고 가격(p)에 의해 결정되며 효용함수를 다음과 같이 가정한다.
U(p,s|$\theta$)=$s\cdot\theta-p, \theta \sim U[0,1]$
시장구조는 독점의 망보유 서비스제공자(기업 1)와 단일 MVNO(기업 2)가 존재한 다고 가정한다. 비용구조에 대한 가정으로 기업 1의 상류요소인 네트워크 관련 서비스 한 단위 생산의 한계비용은 b>0, 하류요소인 소매 관련 서비스 한 단위 생산의 한계비용은$c_1$이며, 기업 2의 상류요소 도매 구입의 한계비용은 도매대가인$\omega$, 하류요소의 한계비용은 $c_2$라 가정한다.
게임의 순서는 다음과 같다. 1단계에서는 기업 1이 먼저 소매가격($p_1$)을 설정한다.(Stackelberg Leader) 2단계에서는 기업 2가 기업 1의 가격을 관찰 후 소매가격($p_2$)을 설정하며, 3단계에서는 기업 1과 기업 2가$p_1$,$p_2$의 소매요금으로 소매시장에서 경쟁한다.
모형을 통해 살펴본 결과 소매요금은 기대와 달리 경우에 따라서는 오히려 인상될 수도 있는 것으로 나타났다. 즉, MVNO의 품질이 MNO의 품질보다 낮을 경우 특정 상황에서는 MNO의 소매요금이 규제 전보다 인상될 수 있으며, MVNO의 품질이 MNO의 품질보다 높은 경우 MNO의 소매요금은 불변인 채 MVNO의 요금은 MNO 보다 높게 책정되어 평균적으로 요금수준이 인상되는 것으로 분석되었다. 한편, MNO의 이윤은 우려와 달리 MVNO의 품질이 MNO의 품질보다 낮을 경우 MNO의 이윤은 오히려 증가할 수 있으며 MVNO의 품질이 MNO의 품질보다 높을 경우 MNO의 이윤은 규제 전과 동일하였다. 또한, 사회후생은 모든 사례에서 증가하는 것으로 나타났다. 도매제공 제도 도입에 의한 경쟁압력 증가의 결과는 요금 인하 또는 품질 제고 등 다양한 형태로 나타나 궁극적으로 사회후생을 증진시킬 수 있음이 단순히 소매요금이 인하되는 것보다 더 궁극적인 목표로 인식할 필요가 있다.
다음으로 해외 DATA를 이용한 실증분석을 통해 재판매사업자 점유율을 추정하였다. 노르딕 5개국(노르웨이, 덴마크, 핀란드, 스웨덴, 아이슬란드) 1998~2005년 DATA를 이용한 분석 결과 규제 도입이 MVNO의 시장점유율과 진입자 수에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.
노르딕 5개국을 대상으로 1998~2005년 기간의 패널자료를 사용하여 고정효과 모형과 3단계 최소자승법으로 분석하였다.
$\bullet$ MVNO 진입 방정식
MVNO 수 = $f_1$(MVNO 점유율, $Z_1$)+$\delta_1+\varepsilon_1$
Where, $Z_1$; HHI, 이동전화 보급률, 선불제 비중, MVNO/SP 접속제공 의무화 여부
$\bullet$ MVNO 점유율 방정식
MVNO 점유율 = $f_2$(MVNO 수, $Z_2$)+$\delta_2+\varepsilon_2$
Where, $Z_2$; MVNO/SP 대가 규제, MNO 수, 번호이동성 시행 여부, 단말기보조금지급 규제 여부
규제 도입은 MVNO 진입자수에 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석(6.1~7.8개) 되었으며, 규제 도입과 MVNO사업자 수는 MVNO 점유율에 유의미한 영향을 미치는 것으로 분석되었다(대가규제 여부: 2.4~3.1%, MVNO의 수: 0.4%). 규제 도입이 직간접적으로 MVNO 점유율 확대에 미친 효과는 약 7.2~8.5% 포인트인 것으로 분석되었다.
MVNO가 활성화된 국가(미국, 영국, 독일, 노르웨이, 덴마크 등)의 경우 이동통신 보급율이 낮은 상태에서 MVNO 규제가 도입되었기 때문에, 국내의 경우 이동시장 포화단계, 단말기 확보 및 보조금 경쟁, 브랜드 인지도 확보에 따른 초기 투자비용등을 감안할 경우, 해외의 경우보다 효과가 적을 수 있다.
제4장 도매제공 대가산정 관련 주요 이슈 및 정책방안
전기통신사업법 제38조 (4)항은 도매제공의무서비스의 도매제공 대가산정 방법을 도매제공의무서비스의 소매요금에서 회피가능비용을 차감하여 산정하는 이른바 retail-minus 방식을 원칙으로 하고 있다. 도매제공대가는 객관성과 공정성을 위하여 회계적 방법에 의하여 산출할 수 있으며, 역무별로 수입과 비용이 분리된 영업보고서에 의거하여 산정한다.
소매요금을 산정하는 방안으로는 첫째, 의무사업자가 출시한 모든 요금제를 소매요금으로 간주하는 방안과 둘째, 이용자가 의무사업자에게 실제 지불한 요금을 소매요금으로 간주하는 방안이 검토되었다. 의무사업자의 요금개발 유인을 훼손하지 않으며, 이용사업자의 다양한 상품개발을 유도하기 위해 이용자가 실제 지불한 요금을 기준으로 소매요금을 산정하는 방안이 타당하다.
회피가능비용은 '의무사업자가 이용자에게 직접 서비스를 제공하지 않을때 회피할 수 있는 관련비용'(전기통신사업법 제38조 제4항)이라 규정된다. 회피가능비용으로 avoidable cost를 차감하는 것이 원칙이나, 이는 원칙이며 회피가능비용을 어떻게 산정해야 한다는 절대적인 방식이 있는 것은 아니다. 회피가능비용은 회피되는 정도에 따라, 완전회피가능비용, 부분회피가능비용, 회피불가능비용으로 구분할수있으며, 완전회피가능비용의 경우 고객모집$\cdot$유지 등을 위한 마케팅비용, 광고비용 등의 판매촉진비용 등이 해당되고, 회피불가능비용은 무선설비 구축$\cdot$운용비용 등의 네트워크 비용 등이 속하고, 부분회피가능비용은 MVNO의 기능수행(예: 고객서 비스) 및 MNO 설비 미사용에 따라서 회피가능한 비용을 의미한다.
'도매제공의무사업자의 도매제공의무서비스 대상과 도매제공의 조건$\cdot$절차$\cdot$방법 및 대가의 산정에 관한 기준'(이하 도매제공고시)에는 도매제공대가 산정의 기본원칙과 소매요금 및 회피가능비용의 기준 및 산정 등에 대한 원칙이 포함되며, 보다 세부적인 산정방안은 가이드라인을 설정하여 기준을 세우려 한다.
제5장 도매제공 조건$\cdot$절차$\cdot$방법 관련 주요 이슈 및 정책방안
조건이란 도매제공을 위해 MVNO 및 의무사업자에게 부과되는 일정한 제한으로 표준협정서 구비, 도매제공 창구일원화, 재제공, 자가소비 등이 주요 내용이다. 원활한 도매제공 협정 체결을 위하여 의무사업자가 표준협정서를 마련하여 공개하거나 도매제공 협상의 지연을 방지하기 위해 도매제공 의무사업자와 이용사업자 간의 도매제공 협상을 위한 창구를 일원화하는 내용이 포함된다. 재제공과 자가소비에 대해서는 제공사업자 동의하에 제공 또는 원칙론적으로 금지하는 것이 바람직하다.
절차란 도매제공 협정체결 과정에서 의무사업자와 MVNO가 따라야 할 순서로, 도매제공 요청방법, 협상관련 정보제공, 의무사업자의 협정체결 거부요건 등이 주요 내용이다. 도매제공 의무사업자와 MVNO간 불필요한 분쟁 발생을 최소화하기 위해 명백하게 도매제공이 불가능한 경우를 예시할 필요가 있다.
방법이란 도매제공의 원활한 유지를 위한 수단으로, 일회성 비용의 정산, 장애 및 고장접수 처리방법, 도매제공의 중단 등이 주요내용이다. 도매제공을 통해 발생하는 일회성 비용은 MVNO 사업자가 부담하는 것을 원칙으로 하되, 부당한 비용 청구를 예방하기 위해 일회성 비용 발생에 대한 입증책임은 의무사업자에게 부여하는 것이 적정하다. 장애 및 고장접수 처리는 이용자를 기준으로 한다. MVNO의 정상적인 사업이 불가능한 경우에도 의무사업자가 도매제공을 지속하는 것은 의무사업자 또는 소비자에게 경제적인 손해를 야기시킬 수 있으므로 합리적인 수준에서 도매제공을 중단하는 것이 타당하다.
제6장 결 론
도매제공 제도는 이동통신 시장에의 경쟁도입과 이를 통한 요금인하을 유도하여 궁극적으로 이용자의 선택권을 증가시키고 이용자 후생을 제고하는데 목적이 있다.
정책과제 및 개선방안으로는 MVNO 사업성공의 제약요인이 많은 국내의 경우 법의 취지가 허용하는 범위 내에서 도매대가를 통해 MVNO의 최소한의 경쟁력을 확보하는 방안이 필요하다. 또한 MVNO 활성화를 위해 USIM 개방정책 개선, 불공정행위 억제 및 이용자 보호를 위한 사후규제 방안 개선 등 기타 제도의 보완을 지속적으로 추진할 필요가 있다. 향후 MVNO 진입에 따른 이동통신시장 경쟁상황 변화와 MVNO 활성화 정도 등을 분석하고 MVNO와 MNO간 공정경쟁 환경을 조성할수 있는 개선방안의 마련이 중요하다.

목차 Contents

• 표지...1
• 서언...3
• 목차...5
• 요약문...11
• 제1장 서 론...19
• 제1절 연구의 필요성 및 목적...19
• 제2절 연구의 방법...20
• 제2장 국내외 이동통신 시장 및 도매규제 현황...21
• 제1절 재판매의 정의 및 유형...21
• 1. 개념...21
• 2. 가상이동망사업자(MVNO)...23
• 제2절 국내 이동통신 도매서비스 관련 현황...25
• 1. 이동전화 서비스 시장의 경쟁상황...25
• 2. 도매제공 제도의 필요성...29
• 3. 국내 제도 도입 경과...32
• 제3절 해외 이동통신 도매서비스 관련 현황...42
• 1. 미국의 무선재판매 의무화...42
• 2. 유럽의 재판매 제도...44
• 제4절 국내외 시장상황 비교를 통한 시사점...50
• 제3장 도매제공 제도에 관한 학술적 접근...53
• 제1절 관련 문헌...53
• 1. 주요 기관의 평가...53
• 2. 이론모형 설정에 의한 평가...54
• 3. 실증분석에 의한 평가...55
• 제2절 이론모형 설정을 통한 접근: 요금, 이윤, 사회후생에 대한 효과...59
• 1. 모형 설정 및 분석...59
• 2. 요약 및 소결...72
• 제3절 해외 DATA를 이용한 실증분석: 재판매 사업자 점유율 추정...73
• 1. 분석 모형 및 자료...73
• 2. 추정방법 및 결과...77
• 제4절 시사점...80
• 제4장 도매제공 대가산정 관련 주요 이슈 및 정책방안...82
• 제1절 도매제공대가 산정의 원칙...82
• 1. 도매제공 대가 산정의 원칙: Retail-minus...82
• 2. 도매제공대가 산정의 기준...83
• 제2절 소매요금 기준의 산정...85
• 1. 소매요금의 산정방안...85
• 2. 소매요금 산정과 관련된 주요쟁점...87
• 제3절 회피가능비용의 산정...90
• 1. 회피가능비용의 개념과 분류기준...90
• 2. 회피가능비용의 쟁점 사항: Avoidable cost vs. Avoided cos...91
• 3. 회피가능비용 산정방안...92
• 4. 회피가능비용 산정: 가이드라인...97
• 제4절 도매대가 관련 기타 이슈...101
• 제5장 도매제공 조건ㆍ절차ㆍ방법 관련 주요 이슈 및 정책방안...104
• 제1절 도매제공 조건...104
• 1. 표준협정서 구비...104
• 2. 도매제공 창구의 일원화...105
• 3. 재제공...106
• 4. 자가소비...108
• 제2절 도매제공 절차...109
• 1. 도매제공 요청방법...109
• 2. 협상관련 정보제공...109
• 3. 의무사업자의 협정체결 거부요건...110
• 제3절 도매제공 방법...111
• 1. 일회성 비용의 정산...111
• 2. 장애 및 고장접수 처리방법...112
• 3. 도매제공의 중단...112
• 제4절 기타 이슈...112
• 제6장 결 론...116
• 제1절 기대효과...116
• 제2절 정책 과제 및 개선방안...117
• 참고문헌...118
• 첨 부...120
• 추진실적 보고서...176
• 추진실적보고서 요약...190