초록 ▼

본 보고서에서는 우리나라 공공기관의 지배구조의 현황 및 문제점을 제도설계이론의 관점에서 살펴보고 개선방안을 도출하고자 한다. 여기서 제도 설계이론이란 거래비용이론, 주인대리인이론, 계약이론 등 조작화가 가능한 신제도주의 이론들을 지칭한다. 보고서는 먼저 공공기관 지배구조 분석에 사용될 수 있는 신제도주의 이론들을 살펴보고 대리인비용과 연성예산제약의 개념을 사용하여 우리나라 공공기관 지배구조를 분석하였다. 실증분석에 앞서 토주주택공사의 지배구조 현황과 문제점을 문헌연구를 통해 살펴보았으며 실증분석 대상으로 공공기관은 ‘공공기관 운영에

본 보고서에서는 우리나라 공공기관의 지배구조의 현황 및 문제점을 제도설계이론의 관점에서 살펴보고 개선방안을 도출하고자 한다. 여기서 제도 설계이론이란 거래비용이론, 주인대리인이론, 계약이론 등 조작화가 가능한 신제도주의 이론들을 지칭한다. 보고서는 먼저 공공기관 지배구조 분석에 사용될 수 있는 신제도주의 이론들을 살펴보고 대리인비용과 연성예산제약의 개념을 사용하여 우리나라 공공기관 지배구조를 분석하였다. 실증분석에 앞서 토주주택공사의 지배구조 현황과 문제점을 문헌연구를 통해 살펴보았으며 실증분석 대상으로 공공기관은 ‘공공기관 운영에 관한 법률’에 따라 기획재정부 장관이 지정한 2010년 현재 공공기관 중 시장형 공기업, 준시장형 공기업, 기금관리형 준정부기관, 위탁집행형 준정부기관 등 모두 130개의 공공기관을 선정하였다. 분석에 사용된 데이터는 이들 공공기관의 재무 데이터와 코스피 상장 민간기업의 재무데이터로 공공기관 지배구조와 민간 기업의 지배구조를 비교분석하였다. 분석을 통해 우리나라 공공기관의 경우 정부영향력(소유지분 대리변수) 증가가 대리인비용을 감소시키는지 여부와 차입금 등의 부채가 대리인비용을 증가시키는지 여부를 살펴보았다. 이론적 관점에서 다음과 같은 분석을 위한 가설을 설정할 수 있다. 먼저 우리나라 공공기관은 전문경영인과 소유주가 불일치하기 때문에 대리인비용이 기본적으로 존재하며 주주 역할을 하고 있는 정부의 영향력 증가는 대리인비용을 감소시킬 것이다(대리인비용 가설). 다음으로 우리나라 공공기관은 대부분 정부의 100% 출자로 설립되었기 때문에 전문경영인은 차입경영을 선호하며 부채를 통한 자금조달이 효율적으로 사용될 수 있는 유인이 부족하기 때문에 차입금의 증가는 대리인비용의 증가를 가져올 것이다(연성제약 가설). 따라서 정부 영향력 변수는 대리인비용을 감소시키고 차입금변수는 대리인비용을 증가시킬 것으로 기대된다. 제시된 가설이 타당한지 검토하기 위한 공공기관에 대한 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 정부지분의 대리변수인 정부영향력 변수는 대리인비용을 감소시키는 것이 아니라 오히려 증가시키는 역할을 하는 것으로 분석되었고, 연성 예산제약의 존재는 부분적으로 유의한 결과를 얻어 보고서의 분석만으로는 단정짓기 어렵지만 자산대비 부채비율이 대리인비용에 통계적으로 유의한 강한 (+)효과를 나타내었다. 이는 자산대비 부채가 많은 공공기관일수록 부채의 도입은 대리인비용을 증가시키는 역할을 하고 있음을 암시한다. 이와는 달리 민간기업의 대리인비용에 대한 분석에서는 민간기업의 경우 차입금변수는 기대대로 대부분 (-) 부호를 띄고 있으며 그렇지 않은 경우는 통계적으로 유의성이 없는 것으로 나타났다. 또한 1대주주 지분율도 대부분의 경우 통계적으로 유의한 강한 (-)값을 보이고 있어 1대주주 지분율이 높을수록 대리인비용을 감소시키는 것으로 나타났다. 이것은 공공기관과는 확연히 차이가 나는 부분으로 공공기관과는 달리 민간기업의 경우 최대주주의 통제기제가 잘 작동하고 있는 것으로 유추할 수 있다.

Abstract ▼

This report is to examine the problems of governance structure in the Korean public institutions and to propose alternatives to improve functional efficiency of these organizations. We think that the institutional design theories are particularly pertinent in this kind of problems diagnostics. We me

This report is to examine the problems of governance structure in the Korean public institutions and to propose alternatives to improve functional efficiency of these organizations. We think that the institutional design theories are particularly pertinent in this kind of problems diagnostics. We mean 'the institutional design theories' as the new institutional theories such like transaction theory, principal-agent theory, contract theory etc. which permit operationalization of key concepts in empirical studies. In this perspective, we analyse the governance structure of Korean public corporations and public institutions using agency costs and soft budget constraint. The extent of the public institution has to be clear in our analysis. So the object of the study is confined to the 130 public institutions classified in "the Act on the Management of Public Institutions" as public corporations(market-based and quasi-market-based) and quasi-governmental institutions(fund-management-based and commissioned-service-based). Our data used in the analysis consist of the financial statements data of each public institutions and private corporations listed on the stock market. We analysed the role of the government shareholding and the debt financing in controling agency costs of public institutions. In theories, the more the shareholder takes their participations, the more the agency costs decrease by more direct monitoring effort. So we expect that the increase of government shareholding reduces the agency costs of public institutions. The debt from financial institutions is expected to decrease the agency costs inducing more supervision in private corporations. But in public corporations, the financial debts increase the agency costs as the missing incentive to use it in efficient ways. That is the problem of soft budget constraint in public institutions.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 4
• CONTENTS ... 5
• 표목차 ... 9
• 그림목차 ... 12
• 국문초록 ... 14
• 영문초록 ... 20
• 제1장 서 론 ... 22
• 제1절 연구의 필요성과 목적 ... 23
• 제2절 연구의 범위와 방법 ... 25
• 1. 연구의 범위 ... 25
• 2. 연구의 주요내용 ... 26
• 3. 연구의 방법 ... 28
• 제2장 제도설계론에 대한 이론적 검토 ... 30
• 제1절 제도설계이론(Mechanism Design Theory) ... 31
• 제2절 거래비용 이론 ... 33
• 제3절 연성예산제약이론 ... 38
• 제4절 대리인이론 ... 41
• 제5절 분석을 위한 이론 틀 ... 46
• 제3장 공기업 지배구조의 이론적 배경 ... 52
• 제1절 기업지배구조의 개념 ... 53
• 1. 지배구조의 개념 ... 53
• 2. 사기업 지배구조의 유형 ... 62
• 3. 지배구조의 수단 ... 65
• 제2절 주요국의 기업지배구조 ... 69
• 1. 미국의 기업지배구조 ... 69
• 2. 독일의 기업지배구조 ... 76
• 3. 일본의 기업지배구조 ... 84
• 4. 국제 비교의 시사점 ... 94
• 제3절 공기업 지배구조의 제도적 특성 ... 96
• 1. 제도적 구성요소 ... 96
• 2. 소유구조 및 시장구조의 특징 ... 97
• 3. 지배구조의 특징 ... 99
• 제4절 주요국 공기업 지배구조의 제도적 특성 ... 101
• 1. 영국의 공기업 지배구조 ... 101
• 2. 프랑스 공기업의 지배구조 ... 109
• 3. 싱가포르의 공기업 지배구조 ... 116
• 4. 일본의 공기업 지배구조 ... 120
• 제5절 한국 공기업 지배구조의 제도적 특성 ... 132
• 1. 관리위원회와 지배구조 ... 132
• 2. 공기업 유형별 지배구조의 제도적 특성 ... 134
• 3. 운영체제의 제도적 특성 ... 137
• 제4장 한국토지주택공사 현황 및 지배구조 특성 ... 148
• 제1절 LH 공사 일반현황 ... 149
• 1. 설립 연혁 ... 149
• 2. 통합 추진 경위 ... 152
• 3. 주요 기능 ... 154
• 4. 주요 조직 및 인원현황 ... 160
• 5. 실적 ... 165
• 6. LH 공사의 문제점 ... 170
• 제 2절 통합 전·후의 문제점 ... 172
• 1. 통합전의 문제점 ... 172
• 2. 통합후의 문제점 ... 180
• 3. 경영목표, 지배구조 관련 문제점 ... 191
• 제5장 공공기관 지배구조 실증분석 ... 212
• 제1절 분석 모형 ... 213
• 제2절 분석데이터 및 공공기관 현황 ... 216
• 1. 분석에 사용된 변수 및 데이터 ... 216
• 2. 공공기관 및 민간기업의 차입관련 변수 현황 ... 219
• 3. 금융레버리지 비율에 따른 대리인비용 차이 ... 223
• 제3절 공공기관 지배구조 실증분석결과 ... 226
• 1. 추정모형 및 분석에 사용된 변수 통계 ... 226
• 2. 공공기관 회귀분석 결과 ... 231
• 3. 민간기업 회귀분석결과 ... 236
• 4. 공공기관 유형별 분석 ... 240
• 제6장 결론 및 정책제언 ... 246
• 제1절 공공기관 지배구조 문제점 및 개선방안 ... 248
• 1. 공공기관 지배구조와 이사회의 역할 ... 248
• 2. 이사회의 정책기능과 집행기능 ... 249
• 3. 대리인비용의 통제 및 이사회의 통제기능 ... 250
• 4. 공공기관 지배구조와 감사의 역할 ... 251
• 제2절 사례분석 및 실증분석 결과 ... 253
• 1. 토지주택공사 지배구조 변화 분석결과 ... 253
• 2. 공공기관 지배구조 실증분석 결과 ... 254
• 제3절 정책제언 ... 258
• 참고문헌 ... 262