초록 ▼

본 연구는 선진국가보다 일찍 법적 기반을 가지고 제도화되어 운영되고 있는 우리나라 공공기관 경영평가제도에 대한 연구이다. 우리나라 공공기관 평가제도는 공공기관의 소유권 부처라고 할 수 있는 기획재정부에 의한 공공기관에 대한 통제수단, 공공기관 관리도구로서의 성격을 가지고 있다. 특히 공공기관 경영평가는 사업평가(program evaluation)를 포함하는 기관의 평가제도로서 모습을 가지고 있다. 이러한 공공기관 경영평가는 Radin(2006)이 말하는 바와 같이 공공기관의 성과(performance), 책임성(accountabil

본 연구는 선진국가보다 일찍 법적 기반을 가지고 제도화되어 운영되고 있는 우리나라 공공기관 경영평가제도에 대한 연구이다. 우리나라 공공기관 평가제도는 공공기관의 소유권 부처라고 할 수 있는 기획재정부에 의한 공공기관에 대한 통제수단, 공공기관 관리도구로서의 성격을 가지고 있다. 특히 공공기관 경영평가는 사업평가(program evaluation)를 포함하는 기관의 평가제도로서 모습을 가지고 있다. 이러한 공공기관 경영평가는 Radin(2006)이 말하는 바와 같이 공공기관의 성과(performance), 책임성(accountability), 투명성(transparency)을 제고하는 관리기제로서 작동하고 있다고 볼 수 있다. 우리나라의 공기업 대상으로 한 연구이기는 하지만 경영평가를 실시한 이후에 조직역량, 생산성 및 수익성이 증가했다는 실증적 연구들이 있다. 다만 2004년부터 경영평가제도를 도입한 준정부기관의 경우도 경영평가 이후에 전반적으로 경영실적은 개선되었을 것으로 판단되기는 하지만 개별 준정부기관의 생산성이나 주요사업의 성과지표의 비교 가능성이 낮기 때문에 실증적 성과와 개선 효과를 증명하기는 어렵다. 다만 준정부기관의 경우도 경영평가 이후에 고객만족도가 개선되고 단순한 비용억제 효과, 사업경비 감축 등의 일차원적 경영성과가 개선되고 있다. 그러나 공기업뿐만 아니라 준정부기관까지 경영평가 대상이 확대되고 이에 따른 임원의 해임권고와 경영평가 성과급의 차등지급이 강화되면서 Daley(2003)가 말하는 바와 같이 불가피한 주관적인 측정, 기관 간의 상대평가로 인한 비교, 성과측정과 목표의 전치, 성과창출의 일관성 결여와 같은 문제점이 그대로 나타나고 있다. 공공기관의 입장에서는 경영평가로 인한 수검 부담이 증가하고 있다는 주장도 일리가 있으며, 더불어 공공기관노동조합 등에서는 수익성을 중심으로 하는 경영평가로 인하여 공공기관의 공익성이 침해받고 있다는 주장을 하고 있다.
1984년, 현재의 모습을 가진 경영평가제도가 도입되면서 경영평가제도가 형성, 정착, 확장되고 있으므로 공공기관 경영평가를 평가종류, 평가대상 기관 수, 평가지표와 평가내용, 평균성과급 지급률의 변화의 분기점을 기준으로 하여 경영평가제도가 강화되는 과정을 구분해 볼 수 있다. 4가지 기준을 가지고 변화 시기를 구분해 보면 1972년부터 박정희 정부 시기는 도입기 또는 태동기이고, 1984년 ｢^공공기관투자관리기본법｣의 제정으로 법적 기반을 갖추고 현행 경영평가의 모형이 개발된 전두환, 노태우, 김영삼 정부 기간은 형성기, 1998년부터 김대중, 노무현 정부기간은 기존 정부투자기관뿐만 아니라 산하기관인준정부기관까지 경영평가가 확대되면서 경영평가제도가 정착되고 이후에는 경영평가제도가 강화된 시기를 거치고 있다고 분석된다. 다만 경영평가제도가 강화되는 방향으로 지속적으로 변화하면서 경영평가로 인한 공공기관의 평가의 부담이 가중되고 있으며 평가의 객관성 확보나 공익성의 침해라는 논쟁은 커지고 있는 상황이다.
또한 공기업과 준정부기관의 성과관리 수단으로서 기관 평가, 기관장 평가의 현행 경영평가제도와 공공기관에 대한 재정사업 자율평가 등이 중첩적으로 시행되면서 공공기관의 평가수검비용은 증가하고 있다. 그래서 각종 정부가 공공기관에 시행하는 유사평가 제도 간의 정합성을 요구하는 각계의 주장과 학
술적 연구들이 나타나고 있지만 각종 정부기관과 개별 공공기관의 복대리인 관계 또는 책무성 관계의 복잡성 및 중층성 때문에 각종 정부의 경영성과평가 제도 간의 수직적, 수평적 연계를 어렵게 하고 있다.
30여 년간 변화하고 발전해 온 현행 경영평가제도에 대하여학계뿐만 아니라 국회 및 감사원의 국가기관까지 나서서 단일평가시스템과 평가유형 분류의 문제, 단기성과를 중심으로 하는 평가의 한계, 평가지표의 대표성 문제, 경영의 과도한 반영의 문제, 공공기관의 경영자율성 침해의 문제, 경영평가단의 전문성, 공정성 결여의 문제 등을 동일하게 지적하고 있다.
영국, 프랑스, 스웨덴, 뉴질랜드, 중국의 공공기관에 대한 경영평가제도를 비교해 보면 국가마다 공기업의 국민경제에서 역할과 차지하는 비중이 다르고, 역사적 상황과 정치경제체제의특성도 다르다. 그렇기 때문에 각 국가마다 공공기관의 소유권부처, 정부가 관리하거나 평가하는 공공기관 대상과 숫자, 공공기관의 성과평가 모형과 평가방법도 모두 다르다. 특히 각 국가마다 조금씩 다르게 나타나고 있기는 하지만 정부의 재정 당국을 중심으로 공공기관 중에서 공기업에 대한 재무적, 비재무적 경영성과에 대한 점검이 강화되고 있다는 점이다. 특히, 영국, 프랑스, 스웨덴의 경우에는 정부의 공기업 소유권 당국이 공기업의 임원 선임, 투자의 결정 및 민영화 추진 등 공기업경영에 직간접으로 개입하고 있으며, 상시적인 기능점검과 성과평가를 실시하고 있다는 점이 특징적이다. 이들 선진국가의 공공기관 관리정책의 공통적인 면은 공기업 소유권 부처가 공기업의 경영성과를 개선하기 위해서 공공기관의 기업지배구조 개선에 직간접적으로 관여하고 상시적인 경영모니터링과 평가를 실시하고 있다는 점이다.
본 연구는 지난 30여 년간 시행된 우리나라 공공기관 경영평가에 대하여 공공기관 평가위원과 직원들을 대상으로 현행 경영평가에 대한 진단과 미래 개편방향에 대한 설문조사를 실시하였는데, 두 집단 모두가 현행 경영평가제도는 공공기관의 경영 효율성과 책임성을 높이는 데는 기여하고 있지만 경영자율성을 침해하고 있다고 생각하고 있다. 두 집단 모두가 현행 경영평가지표는 공공기관의 경영실적을 잘 대표하고 있다고 보고있으나 국민평가, 사회적 기여, 노사관리, 주요사업의 평가지표는 평가지표의 대표성에 다소 이견이 있는 것으로 나타나고 있다. 특히 계량지표에 대해서는 공공기관 직원들보다 평가위원들이 공공기관의 실적을 정확하게 반영하지 못한다고 생각하고있다. 앞으로 경영평가제도 개편에 대하여 두 집단 모두가 공공성의 강화, 공기업과 준정부기관 간의 차별적인 평가모형의 적용, 평가주기의 다양화, 기타공공기관의 평가 포함 여부, 사업서비스의 성격과 기관의 규모를 고려한 평가유형 구분에 동의하고 있다.
최근 경영평가의 이론적 논의를 보면 Shadish 외(1991)는 맞춤형 평가(tailored evaluation), Funnell and Rogers(2011)는 효용성 중심의 평가, Patton(2011)은 전통적 성과평가에서 발전적인 평가(developmental evaluation)라는 개념을 제시하고 있다.
그러므로 현행 공공기관 경영평가제도와 관련된 선행연구, 관련 정부기관의 지적, 전문가 및 공공기관 직원의 의견을 바탕으로 종합적인 개편방안을 마련하였다. 새로운 공공기관 경영평가모형과 시스템의 주요내용으로 첫째, 기존 경영평가모형과 시스템을 공기업, 준정부기관 간 차별화하여 평가유형별 평가지표체계 및 평가주기도 융통성을 주었고, 두번째로 평가지표체계는 평가유형별로 메뉴화하고 공공기관의 평가유형 및 공공기관별로 세부평가지표와 비중을 각각 모듈화하는 것으로 설계하였다. 물론 이러한 개편방향은 현행 경영평가를 둘러싸고 있는 이해관계자의 입장에 따라서 당장 시행하는 데 어려움이 있을 수 있겠지만 경영평가제도가 평가자와 피평가자 간 수평적관계로 위치를 정립하고 궁극적으로 공공기관의 경영성과와 책임성을 제고하고 공공기관과 조직원을 혁신하고 학습하기 위한 수단이라는 점에서는 현행 경영평가제도는 반드시 개편되어야 할 것으로 본다.

Abstract ▼

This research is a systematic study on the management evaluation system of public institutions in Korea, which had been systemized based on legal ground earlier than other advanced nations. The management evaluation system of public institutions in Korea is a means of control and oversight for publi

This research is a systematic study on the management evaluation system of public institutions in Korea, which had been systemized based on legal ground earlier than other advanced nations. The management evaluation system of public institutions in Korea is a means of control and oversight for public institutions by the Ministry of Strategy and Finance which has the ownership over the country’ public institutions. The management evaluation system of public institutions is an institution evaluation which involves program evaluation as well. The evaluation system, as described by Radin (206), has functioned as a management mechanism for improving the performance, accountability, and transparency of public institutions. The empirical studies which surveyed public corporations in Korea report that the introduction of the management evaluation system has enhanced the organizational capacity, productivity, and profitability. Quasi-governmental organizations which have adopted the management evaluation system since 2004 are also regarded as having improved their general business performances after the adoption; however, proving the effectiveness of such empirical improvements would be difficult as productivity or performance indicators of core businesses of individual quasi-governmental organizations are hard to be compared with one another. Such quasi-governmental organizations, however, also see improvements in their customer satisfaction as well as other primary administrative performances such as cost containment and expense reduction. However, as Daley(2003) mentioned, since the management evaluation system has been expanded to quasi-governmental organizations as well as public corporations and strengthened its follow-up measures such as the official suggestion for the dismissal of executives and differentiated incentives depending on the evaluation results, problems such as inevitable subjectivity of the evaluation, comparison between institutions due to relative evaluation, transposition of evaluation and goals, and the lack of consistency in performances have been arising. Public institutions file reasonable complaints about increasing burdens of the evaluation while public labor unions argue that the management evaluation of public institutions is so centered on profitability that the evaluation obstructs public institutions from pursuing public interests.
In 1984, the management evaluation system as it is now, was introduced and has been in the processes of forming, settling and expanding in the country. The system reinforcement phases can be observed under the following 4 criteria - evaluation type, number of public institutions subject to the evaluation, evaluation indicators and the contents, and the turning points of average incentive payment rates. Period of change can be divided into four – from 1972 during the Jeonghee Park administration period is an introductory or beginning period, the Duhwan Jeon administration is a formative period during which the Framework Act on Public Institutions Investment Management was established to give a legal ground to the evaluation and the management evaluation model was developed as it is now. From the year 1998 and the Daejung Kim and Muhyeon Noh administrations are the period when the evaluation was expanded and settled beyond government investment organizations to their controlled agencies as quasi-governmental organizations and thereafter the evaluation continued to be reinforced. As the management evaluation system has been continually fortified, public institutions have seen increasing burden of evaluation accordingly; this inevitably produced sprawling controversies over the evaluation objectivity or infringement of public interests.
Moreover, Budgetary Program Assessment (BPA, Korean PART) is also being conducted above the institution evaluation and institution head evaluation consisting the current management evaluation system as a means to control public corporations and quasi-governmental organizations, further increasing public institutions’burden of evaluation. Diverse voices and a variety of academic research have been demanding consistency between similar evaluation systems on public institutions; +however, the complexity and multi-layered nature of subagent or responsibility relationship between various government organizations and individual public institutions complicated vertical or horizontal connections among various performance evaluation systems of the government. For the management evaluation system, which has changed and developed for over 3 decades, the academia, National Assembly and even national organizations like the Audit Inspection Board are all pointing out problems such as the single evaluation system, classification of evaluation types, focus on short-term performances, representativeness of evaluation indicators, excessive use of evaluation results, infringement of public organization’ management autonomy, expertise of evaluators, and the lack of fairness. A comparative look at the management evaluation systems of public institutions in the UK, France, Sweden, New Zealand and China, reveals that they are much different from each other in their roles and significance in their national economies as they have different historical, political and economic backgrounds. As such, ownership agency, the number of public institutions subject to central government management or evaluation, and the evaluation models and methods for performance evaluation differ in each country. Despite the slight differences that exist between countries, evaluation on financial and non-financial business performances of public institutions, especially public corporations, has been reinforced by central financial authorities of each country. In the UK, France, and Sweden, in particular, government authorities holding the ownership of public corporations directly and indirectly interfere into the public corporations’administration by appointing executives, investment decisions, privatization plans, and other administrative strategies while constantly inspecting their functions and conducting performance evaluations. What is common about these advanced countries’management policies for public institutions is that a government authority with the ownership of public institutions is involved both directly and indirectly in the improvement of their governance structure and conducts constant monitoring and evaluation on their management to improve business performances of public institutions.
The present research has surveyed public institutions’performance evaluators and employees for the current management evaluation system that has been in place for about 30 years in the country and its future improvements. The two groups identically answered that the present evaluation system has contributed to the improvement of management efficiency and the responsibility of public institutions, however, on the other hand, infringed management autonomy of public institutions. The two groups also responded that the current management evaluation indicators well represented business performances of public institutions; however, they showed different opinions on the representativeness of indicators regarding evaluation by the general public, contribution to the society, labor-management relations, and core businesses. As for quantitative indicators, in particular, evaluators, rather than employees of public institutions, were found to believe that the indicators do not accurately represent the business performances of public institutions. Regarding future improvements, both groups all agreed to the following needs: the need to fortify public interests, to apply differentiated evaluation models between public corporations and quasi-governmental organizations, to diversify evaluation period, to include non-classified public institutions into the management evaluation system, and to consider the nature of a public institution’ business services and its size in classifying the evaluation types.
In recent theoretic discussions on the management evaluation, Shadish, et al. (1991) proposed a tailored evaluation; Funnell and Rogers(2011), an effectiveness-oriented evaluation; and Patton(2011), a developmental evaluation from traditional performance evaluation. In this research, we studied previous literatures on the current management evaluation system of public institutions, relevant government agencies’advices, and opinions of experts and employees of public institutions. And we proposed a comprehensive set of improvement plans. The main improvements of the new management evaluation model are as follows; first, we differentiated the existing evaluation model for public corporations and for quasi-governmental organizations and allowed flexibility in the evaluation period and the evaluation indicators for each evaluation type. Second, we established evaluation indicator menus for each evaluation type and modularized sub-evaluation indicators and their significance weights for each evaluation type and individual public institutions. Such improvement strategies, of course, may face difficulties to be implemented immediately due to possible conflicts of interest among stakeholders. However, the current management evaluation system is deemed to be improved since it is a means to restore the horizontal relationship between evaluators and the evaluated, to improve performance and accountability of public institutions, and to ultimately innovate and enlighten public institutions and their employees.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 서 언 ... 3
• 요약 및 정책시사점 ... 7
• 목 차 ... 13
• 표목차 ... 16
• 그림목차 ... 20
• Ⅰ. 서 론 ... 21
• Ⅱ. 경영평가의 의의와 분석틀 ... 28
• 1. 공공기관 경영평가제도의 의의와 성격 ... 28
• 2. 공공기관 경영평가의 성과와 한계 ... 39
• 가. 경영평가의 효과성 연구 ... 39
• 나. 경영평가의 부담과 한계 ... 46
• 3. 경영평가의 패러다임 전환과 분석 틀 ... 49
• 가. 이론적 패러다임 전환 ... 49
• 나. 분석의 틀 ... 57
• Ⅲ. 공공기관 경영평가제도의 변화 ... 61
• 1. 현행 공공기관 경영평가제도 ... 61
• 가. 공공기관 기관 평가 ... 61
• 나. 공공기관 기관장 경영평가 ... 62
• 다. 자율기관 평가 ... 64
• 라. 상임감사 이행실적 평가 ... 65
• 2. 경영평가제도의 변화요인 설명 ... 66
• 가. 정권별 경영평가제도의 변화 과정 ... 66
• 나. 경영평가제도 변화의 요인 ... 73
• Ⅳ. 경영평가제도 구성요소와 다른 평가와의 연계성 ... 82
• 1. 공공기관 경영평가의 이해관계자 ... 82
• 가. 경영평가에 대한 도전 ... 82
• 나. 공공기관 경영평가제도와 이해관계자의 입장 ... 83
• 2. 경영평가제도 구성요소의 문제점 ... 83
• 가. 단일 평가시스템과 평가유형의 문제 ... 83
• 나. 평가주기, 단기성과 중심 평가의 한계 ... 85
• 다. 평가지표의 문제 ... 86
• 라. 평가 결과 반영의 문제 ... 87
• 마. 평가 타당성의 문제 ... 89
• 바. 평가단 구성의 문제 ... 91
• 3. 경영평가제도와 다른 평가제도와 연계성 ... 95
• 가. 기관 평가와 기관장 평가, 자율경영, 감사 평가의 연계성 ... 97
• 나. 다른 평가제도와의 연계성 ... 97
• Ⅴ. 주요국의 공공기관 성과평가제도 ... 109
• 1. 영국의 공공기관 성과평가제도 ... 110
• 2. 프랑스의 공공기관 성과평가제도 ... 117
• 3. 뉴질랜드의 공공기관 성과평가제도 ... 121
• 4. 스웨덴의 공공기관 성과평가제도 ... 123
• 5. 중국의 공공기관 성과평가제도 ... 126
• 6. 주요국의 성과관리제도 비교분석 ... 128
• Ⅵ. 현행 경영평가제도에 대한 평가 및 제도 개편방향 설문조사 ... 133
• 1. 경영평가제도에 대한 설문조사 개요 ... 133
• 2. 공공기관 직원의 인식조사 ... 135
• 가. 설문조사 개요 ... 135
• 나. 설문조사 분석 결과 ... 136
• 3. 전문가 인식조사 ... 161
• 가. 조사 개요 ... 161
• 나. 조사 결과 ... 163
• 4. 조사 결과의 요약 및 시사점 ... 175
• 가. 조사 결과의 요약 ... 175
• 나. 정책적 시사점 ... 179
• Ⅶ. 경영평가제도의 새로운 모형과 시스템 ... 181
• 1. 공공기관 경영평가제도의 발전 방향 ... 181
• 가. 경영평가모형의 현재와 미래 ... 181
• 나. 공공기관 경영평가제도와 관련된 주요 쟁점 ... 189
• 다. 현행 경영평가제도 개편 논의 ... 193
• 2. 경영평가제도 개편 방안 ... 196
• 가. 경영평가의 쟁점별 대안 ... 196
• 나. 미래 경영평가제도의 개편 방향 ... 206
• Ⅷ. 결 론 ... 214
• 참고문헌 ... 218
• 부록 1. 공공기관 경영평가제도의 분석과 새로운 모형연구 설문 조사지 (공공기관용) ... 229
• 부록 2. 공공기관 경영평가제도의 분석과 새로운 모형연구 설문 조사지 (전문가용) ... 241
• 국문요약 ... 258
• Abstract ... 262
• 끝페이지 ... 270