초록 ▼

Ⅰ. 문제 제기
박근혜 대통령은 한반도 통일은 꼭 필요하며 이를 위해서는 남북한 주민 모두가 긍정적인 시각으로 차근차근 통일을 준비할 필요가 있음을 언급한 바 있으며, 독일 드레스덴에서 행한 연설을 통해서 남북한주민들이 서로에게 도움을 주면서 동질성을 회복할 수 있도록 지속적인 교류협력이 필요하다는 점을 강조하고 북한 당국에 인도적 문제해결 등 세 가지를 제안하였다. 첫째, 남북한 주민들의 인도적 문제부터 해결해야 하며 이를 위해 앞으로 한국은 북한주민들에 대한 인도적 차원의 지원을 확대해 나간다. 둘째, 남북한 공동번영을 위

Ⅰ. 문제 제기
박근혜 대통령은 한반도 통일은 꼭 필요하며 이를 위해서는 남북한 주민 모두가 긍정적인 시각으로 차근차근 통일을 준비할 필요가 있음을 언급한 바 있으며, 독일 드레스덴에서 행한 연설을 통해서 남북한주민들이 서로에게 도움을 주면서 동질성을 회복할 수 있도록 지속적인 교류협력이 필요하다는 점을 강조하고 북한 당국에 인도적 문제해결 등 세 가지를 제안하였다. 첫째, 남북한 주민들의 인도적 문제부터 해결해야 하며 이를 위해 앞으로 한국은 북한주민들에 대한 인도적 차원의 지원을 확대해 나간다. 둘째, 남북한 공동번영을 위한 민생인프라를 함께 구축하기 위하여 ‘복합농촌단지’ 등을 추진하되 남북한이 함께 조성해 나가기를 희망한다. 셋째, 남북 주민 간 동질성 회복을 위하여 순수 민간 접촉을 꾸준히 확대하는 등 남북한 주민이 자주 만날수 있는 기회를 만들어 나가야 한다.
박근혜 대통령은 이번 광복절 경축사를 통해서, “남과 북은 서로 만나고 소통할 수 있는 작은 통로부터 열어가고, 이 통로를 통해 서로를 이해해 가면서, 사고방식과 생활양식부터 하나로 융합해 나가는 것이 필요”하다고 강조하였고, “인도적 지원을 더욱 활발하게 펼쳐 서로의 고통을 덜어가고, 작은 마을에서부터 남북한이 함께 생활환경을 개선해 나가는 민생인프라 협력을 본격적으로 시작”하자고 역설한 바 있다. 그러나 현재처럼 남북관계가 경색되어 있고 국제사회의 대북제재가 강화된 상황에서는 우리가 인도적 지원을 선제적으로 추진해 나가면서 공감대를 형성할 수 있는 기회를 만들어가는 전략적 접근이 요구된다고 할 수 있다.본 연구는 농업부문의 인도적 성격의 지원 및 협력사업이 지속가능한 방식으로 추진될 수 있는 방안을 제시하는 데 목적을 두고자 한다.이를 위해 본 연구에서는 농업부문의 대북 인도적 지원사업을 지속적으로 추진하기 위해서 우리 사회가 극복해야 하는 3가지 과제에 주목하고자 한다. 첫째는, 위에서 언급한 대북 인도적 지원에 대한 ‘퍼주기’주장이다. 둘째는, 인도적 지원방식을 개발지원이나 개발협력방식으로 전환해야 한다는 주장이다. 마지막으로는, 인도적 사업이 남북 당국 간 정치적 관계에 자유롭지 못한 현상을 극복하는 문제라고 할 수있다.
본 연구에서는 구호성 지원뿐만 아니라 개발지원 및 개발협력사업이 병행 추진될 때 지원의 효과성이 극대화된다는 점을 강조하고자 한다. 이를 위해 일차적으로 농업부문의 지원 및 협력사업의 인도적 성격에 대한 개념정리 작업을 통해서 우리 사회의 공감대를 형성할수 있는 논리적 기초를 제공하고자 한다. 본 연구의 또 다른 목적은 최근 논의되고 있는 다양한 형태의 남북 농업부문의 지원 및 협력사업이 인도적 성격의 사업에 포함될 수 있다는 이론적 논거를 모색하는 것이다.
Ⅱ. 인도적 지원에 대한 개념과 접근방식
1. 인도적 지원에 대한 국제사회의 접근방식
과거 인도적 비상상황에 대한 국제사회의 대응은 임시적이고 즉흥적인 특성을 지니고 있었다. 이를 개선하기 위해 국제사회는 2005년에 보다 효율적이고 포괄적인 방식으로 인도적 지원을 제공하는 방향으로 인도적 지원정책을 개혁했다. 이를 위해 인도적 지원체계에 관한 평가에 기초하여, 유엔의 IASC(Inter-Agency Standing Committee)는 3가지 개혁방향을 제시하였다. 클러스터 접근방식(Cluster approach),인도적 조정자(humanitarian coordinators), 인도적 재정(humanitarian financing)이다. ‘클러스터 접근방식’은 모든 부문에서 적절한 역량과 예측 가능한 리더십을 갖추도록 하자는 데 초점이 맞추어져 있다. ‘클러스터 접근방식’은 다수의 기관이 협력하는 인도적 지원에서 일관성 있고 효율적인 원조를 가능하게 하는 새로운 지원체계라고 강조되고 있다.
클러스터 접근방식에서 인도적 지원활동은 ① 식량안보, ② 캠프 조정 및 캠프 관리, ③ 조기 복구, ④ 교육, ⑤ 비상대피, ⑥ 보건, ⑦ 영양,⑧ 보호, ⑨ 물‧공중위생‧개인위생, ⑩ 비상통신, ⑪ 물류 등 총 11가지 부문으로 나뉜다. 여기에서 각 클러스터는 다각적 부문에서 발생하고 있는 인도주의 위기가 발생했을 때, 각 지원 기관들의 권한과 전문성을 존중하면서도 원조의 중복과 격차를 최소화하기 위한 특성화‧전문화된 지원기구들의 실행단위라고 할 수 있다. 클러스터 접근방식이 추구하는 목표는 ① 예측 가능한 리더십 보장, ② 파트너십 증진, ③ 책임감 강화, ④ 전략적인 현장 조정, ⑤ 우선순위 결정능력의 향상 등이다. 다시 말해, 유엔의 인도주의 기구들과 비유엔 인도주의 기구들을 각자의 성격에 따라 클러스터를 나누어 관리함으로써 다층적인 인도주의 위기가 발생했을 때, 발생 상황에 적합한 인도적 지원을 체계적이고 신속하고 정확하게 제공할 수 있도록 하기 위한 것이다. 클러스터 접근방식은 인도주의 기구들의 행동 양식과 대응 체계의 효율성‧적시성을 높이는 데 목적이 있다. 무엇보다 각 클러스터를 분류하는 기준이 ‘단체’가 아니고 ‘활동 영역’이기 때문이다. 이에 따라서 유엔의 인도적 지원 기구들과 기타 비정부 기구들이 특정한 수행분야에서 협동성과 책임성이 높아지며 인도적 지원방식 및 수준, 우선순위의 조정등이 용이하다는 데 장점이 있다고 한다.
2. 농업부문의 대북 인도지원에 대한 논의와 평가
가. 대북 인도적 지원에 대한 주요 논의과정
1999년부터 시작된 정부차원의 대북 인도적 지원사업이 대규모 추진되면서 우리 사회 내부에서는 대북 지원사업에 대한 상호주의 원칙 적용방식을 놓고 다양한 논의가 이루어졌다. 상대적으로 진보적인 성향의 그룹에서는 유연한 상호주의를 강조한 반면에, 보수적 성향의 그룹에서는 보다 엄격한 상호주의를 적용해야 한다고 주장하였던 것이다. 대북지원의 필요성 및 효과성과 관련해서 가장 근본적이면서도 빈번하게 제기되어온 문제가, 북한에 지원된 인도적 물자가 정작 필요한 사람들인 취약계층이 아니라 군인이나 고위층 등 엉뚱한 사람들에 의해 독식되고 있어 지원의 효과가 없다는 점을 어떻게 극복할 것인가라고 할 수 있다.북한에 대한 식량지원이 장기화되면서 지원방식의 변화가 필요하다는 주장이 확산되기 시작하였다. 식량이나 비료와 같이 단순한 물자지원만을 지속하지 말고 기술지원이나 시설지원 등을 병행함으로써 농업부문의 생산력을 강화시키기 위한 노력을 확대할 필요가 있다는 것이다. 그러나 개념적인 차원에서 양자를 뚜렷하게 구별하기 어렵다는 주장도 제기되고 있다.
지금까지 우리 정부가 북한에 대한 대규모 인도적 지원을 결정할 때는 북한주민의 인도적 상황이나 지원의 효과성 못지않게 남북관계와 협상력 확보 및 대북정책의 추진 기조나 원칙 등과 같은 정치적 요소에 영향을 받아온 측면이 강하다고 할 수 있다. 북한에 대한 인도적지원이 지니는 이러한 특징은 국가차원에서 추진되는 인도적 지원이 지니는 보편적인 특성을 일정 부분 반영하고 있다고 할 수 있다. 동시에 모든 국가들은 인도적 지원은 인류애라는 보편성을 기초로 정치적상황과 관계없이 추진되어야 한다는 원칙적인 입장도 견지하고 있다는 점에서 일종의 딜레마적 성격을 지니고 있다.
나. 대북 인도적 지원에 대한 평가
대북 인도적 지원사업의 효과성을 논의하기 위해서는 우선적으로 객관적인 평가가 요구된다고 할 수 있다. 국내 학자들은 대체적으로 대북 인도적 지원이 북한주민들의 인도적 상황을 개선하였으며 민족적 동질성을 형성하는 데 기여하였다고 평가하고 있다. 반면에 일부에서는 대북지원이 북한 정권의 잘못된 행태를 지탱해 주는 요인으로 작용했으며, 북한 체제의 변화를 유도하는 데 성공하지 못했다는 점에서 부정적으로 평가하고 있다. 이처럼 인도적 대북지원은 북한주민의 삶의 질을 개선시키며 마음을 사는 동시에 인적 접촉면을 넓혀 자연스럽게 북한 체제의 변화를 유도할 수 있는 촉매 역할을 하는 효과도 있다고 할 수 있다. 무엇보다도, 인도적 대북지원은 북한주민의 생존권적 인권과 밀접한 관계가 있는 경제적‧사회적 인권을 보호해주는 역할을 한다는 점도 강조된다. 또한 인도적 지원은 민족동질성을 강화시켜 상호 적대감을 해소하는 데 이바지한다고 할 수 있다.그러나 지금까지의 대북 인도적 지원사업에 대한 평가 부분에 이르면 학자에 따라 평가 결과에 상당한 차이가 있다. 김대중 정부의 대북인도지원에 대해 당시에는 옳은 정책이고 앞으로도 계속 추진되어야 할 정책이며, 실용주의적 정책노선을 견지하는 유연한 정책이며, 한반도 무력대결의 위험성을 제거하고 북한의 점진적 변화를 유도하는 바람직한 정책으로 평가받았다.
Ⅲ. 새로운 대북 지원전략의 모색: LRRD 접근방식
1. LRRD에 대한 기본 개념과 변화 과정
가. LRRD의 기본 개념
취약국가, 취약계층에 대한 인도적 지원활동이 진행되면서 단기적으로 위기상황에 직면하여 어려움을 겪고 있는 사람들에게 보다 양질의 지원과 원조를 제공하는 문제와 장기적으로 이 나라들이 지니고 있는 구조적인 가난이나 취약성을 줄이는 문제가 각기 다른 기관들에 의해서 개별적으로 다루어지면서 원조 관련 정부와 기관들에서는 이 두 가지를 효과적으로 연결할 필요성이 오랫동안 제기되어 왔다. 재난이 발생한 취약지역에 대한 인도적 지원은 크게 긴급구호와 개발지원으로 구분할 수 있는데 이 두 가지 작업은 상이한 성격의 기관들에 의해서 추진되어 왔으며, 이에 따라 추구하는 목표도 독립적으로 수립되었다. 이에 따른 양자 사이의 괴리현상을 줄여야 한다는 문제의식이 지속적으로 관련 국가들의 정책 입안자, 개발지원 전문가와 원조 활동가들 사이에서 공유되어 왔던 것이다.LRRD(Linking Relief Rehabilitation and Development) 개념이 도입된 초기의 주된 관심은, 성격이 상이하게 다른 3개 국면(긴급구호와 복구, 그리고 개발지원) 사이에 발생하는 재원조달의 간극(a funding gap)을 극복하자는 것에서 출발하였다고 할 수 있다. 특히 1980년대 아프리카의 식량위기상황에 대한 지원 문제를 논의하는 정책입안자와 현장 활동가 그리고 학자들 사이에서 ‘회색지대’라고 불렸던 이 간격을 어떻게 해소할 것인지를 논의하자는 것이었다. 다양한 지원형식(different forms of assistance) 사이에 나타나는 차이점으로 인해서 우선적인 지원과제를 적절한 수준의 재원을 확보하는 문제와 이들을 조율하는 문제들이 발생하기 때문이다.
유럽위원회(European Commission)는 단기적 과제인 구호와 복구 그리고 좀 더 장기적 과제인 발전을 위한 효과적으로 추진하기 위한 접근방식이 검토되었으며, 조율된 접근(coordinated approach)을 통해서 추진사업 사이의 연계성을 강화하여, 이들 간의 보완성을 제고함으로써 사업의 효율성을 강화해 나가는 노력의 중요성이 강조되었다.특히 효율성 증대라는 점에서 구호, 복구, 개발지원 내의 효율성뿐만 아니라 이들 활동현장 사이에 연계성을 강화할 필요가 있다는 점이 강조되었다. 유럽연합은 LRRD 접근방식이 위에서 언급한 고민들의 결책을 제시해 줄 것으로 기대하였다. EU의 원조문제 해결을 위한 LRRD의 기본 개념을 다음과 같이 요약할 수 있다. “LRRD의 기본 개념은 재난상황에 지속가능한 대응을 하고 구호 및 원조작업에 시너지효과를 얻기 위해서 단기적인 긴급구호 활동과 장기적인 개발 프로그램을 연계하는 것이다.”
나. LRRD 개념의 진화
LRRD에 대한 논의 초기에는 대부분 자연재해의 상황에만 초점을 맞췄고 재해에 따른 위험을 축소하는 부분에 논의가 집중되었다. 또한 당시 논의에서는 재난에 따른 위기를 일시적인 것이라고 생각을 했으며, 시간이 지나면 사라지게 될 과도기적 성격으로 인식하였다. 이러한 인식은 긴급구호에서 개발로 연결되는 과정을 단순한 선형관계로 파악하는 ‘Continuum’의 개념으로 접근하도록 하였다. 이 접근방식에 따르면, ‘연계’는 지원의 다음단계로 진입하기 위한 기반을 마련하는‘출구전략’에 초점을 맞췄다고 할 수 있다. 여기에서는 위기상황을 정상적인 발전과정에서 돌출적으로 나타나는 교란현상 정도로 이해하고 있다. 긴급구호와 개발지원에 대한 ‘Continuum’의 개념은 두 가지 지원형태를 순차적으로 연결하는 것이 현실적인가라는 의문에 직면하게된다. 긴급구호와 개발지원의 ‘순차적인 이행’에 관한 논쟁은 복합적이고 계속 변하는 현실과는 맞지 않다는 견해가 확산되었으며, 이에 따라서 연계성의 ‘Continuum’ 개념은 1990년대를 거치면서 다양한 지원형태의 동시적 진행이라는 ‘Contiguum’의 개념으로 서서히 대체되게된다.유럽연합(1996)은 LRRD 개념에 대해서 초기부터 ‘순차적 이행(Continuum)’보다는 ‘동시병행적 추진(Contiguum)’이라는 용어가 보다 적합한 것으로 보인다는 견해를 표명하였다. 어떤 나라에서든 구호,재건 및 개발 사업이 모두 동시에 병행 추진될 수 있다는 현실적 사실을 반영할 필요가 있다는 것이다. 결국, 유럽연합의 관점은 위기상황에 대처하기 위한 국제사회의 노력은 대응이 요구되는 위기의 성격에 따라 탄력적으로 접근할 필요가 있으며, 이를 위해서는 인도적 문제에 대한 보다 폭넓은 시각이 필요하다는 점을 강조하고 있다.동시병행적 접근(Contiguum)의 필요성은 국제사회가 대응해야 하는 위기들이 단순하지 않고 복합적인 특성을 지니고 있다는 문제의식에서 제기되었다고 할 수 있다.
예를 들면, 어떤 재난의 경우에는 응급구호가 수 년 동안 계속되기도 하며, 이러한 상황은 어떤 국가들에게는 지나치게 구호의존적인 행태를 보이게 만들거나 지역시장이 붕괴되기도 하며, 심지어는 또 다른 위기상황이나 분쟁을 야기하기도 하는 것이다. 따라서 이 같은 상황에서는 지원의 다양한 형태가 동시에 추진될 필요성이 있다는 것이다. 이를 통해서 조기복구(early recovery)와 미래의 위기 방지를 위한 노력이 중요하게 제기되는 것이다.지원에 대한 논의를 단선적 접근(Continuum)에서 동시병행적 접근(Contiguum)으로 전환하자는 논의까지를 LRRD에 대한 1세대(first generation) 논의라고 한다면, 장기화된 분쟁으로 인해서 발생하는 정치적인 문제까지 포함되어야 한다는 주장에 대한 논의가 LRRD에 대한 2세대(second generation) 논쟁이라고 할 수 있다. 지원과 원조문제에 대한 논의에서 정치‧안보적 상황이 고려되어야 한다는 견해가 대두된 것은 1990년대 중반부터라고 할 수 있다. Harmer and Macrae(2004)가 작성한 보고서에 따르면, LRRD 개념에 안보적 고려가 포함되는 계기가 된 결정적인 사건은 2001년 미국에서 일어난 ‘9‧11 테러’라는것이다. 미국의 국가안보전략(2002)과 USAID의 해외원조 백서(2004)에서는 원조가 반테러노력에 기여할 수 있어야 한다는 점이 강조되었다.
2. LRRD 접근방식의 적용 사례
가. 아프가니스탄 사례
2004년부터, EC는 아프가니스탄 원조를 위한 재원조달프로그램에 명시적으로 “LRRD” 접근법을 강조하기 시작한 것으로 평가되고 있다. 아프가니스탄의 농촌부문에 대한 지원에서 LRRD 접근법이 명시적으로 강조된 프로젝트는, 2008년에 발주한 “Linking relief to rehabilitation and development through food security interventions in areas affected by natural disasters and prolonged insecurity”이다. EC는 이 프로젝트를 통해서 재난을 입어 EC의 긴급구호작업이 투입된 지역에 생계체제(livelihood systems)를 복구할 수 있도록 지원함으로써 장기적인 효과를 거두고자 하는 것이다. 이를 위해 LRRD 접근을 명시함으로써 취약지역사회에 오랫동안 지속가능한 영향을 미치고자 하는 의도를 강조하고자 한 것이다.EC가 강조하는 LRRD 접근법은 다음의 10가지 제언에 요약되어 있다. 첫째, 정책분야(policy)에서는 LRRD가 빈곤감소에 효과적인 수단임을 인식해야 한다. 둘째, 참여대상(participation)에는 가장 빈곤층을 대상으로 이들이 많이 참여할 수 있도록 노력해야 한다. 셋째, 접근방식(approach)에서는 모든 긴급상황들에 대해서 시차적 접근(Continuum approaches)이 아닌 동시적 접근(Contiguum approaches)을 채택해야 한다. 넷째, 전략차원(strategy)에서는 LRRD를 위한 계획수립에서 보다 전략적으로 움직여야 한다. 다섯째, 재난 대비 및 경감(disaster preparedness and mitigation)이라는 측면에서는 명확한 재난방지정책을 개발해야 한다. 여섯째, 복구(재건: Rehabilitation)에서는 위기감소가 복구(재건) 정책의 핵심이라는 점을 인지해야 한다. 일곱째,협력체계 구축(coordination)이라는 측면에서는 지원서비스가 수요(needs)에 적시에, 효과적으로 제공될 수 있도록 협력해야 한다.
여덟째, 지식관리(knowledge management)측면에서는 LRRD를 실행하면서 얻은 경험과 교훈들을 잘 습득할 수 있도록 시스템을 개발해야 한다. 아홉째, 재정 자원(financial resources)측면에서는 수요에 능동적으로 대처할 수 있는 방향으로 재원조달체계를 구축해야 한다. 열 번째, 추진체계(structures)에 있어서는 모든 지원활동들이 LRRD 체계의 틀 안에 포괄적으로 통합되어야 한다.
나. 남수단 사례
일반적으로 긴급구호가 장기화되면 자립심을 훼손하여 외부에 대한 의존성이 커지고 위기상황에 무감각해진다는 부정적 효과가 강조되고있다. 식량지원에 대한 의존성 문제는 크게 두 가지 의미를 포함한다고 할 수 있는데, 하나는 식량지원을 받는 사람들이 외부의 지원이 없을 경우 살아가기 어렵게 되는 상황을 의미하고, 두 번째는 식량지원은 수혜자 스스로의 문제해결 능력을 훼손한다는 것을 의미한다고 할수 있다. 남수단에서 ‘의존성’에 대한 원조기관들의 우려가 식량원조를제한하는 근거로 활용되었으며, 나아가서는 긴급구호에서 재건 및 개발지원으로 전환해야 한다는 논리를 제공하였다고 한다. 그러나 심층면접을 실시하여 이러한 가설에 대해 검증을 시도한 HPG(Humanitarian Policy Group)의 연구보고서(2009)에 따르면, 남수단의 경우 식량원조가 의존성을 높인 것으로 볼 수 없다고 주장한다. 그 이유로는, 지원식량의 양이 매우 적었을 뿐만 아니라 부정기적이어서 여기에만 의존할 수 없었기 때문이라는 것이다. 결국, 원조기관들의 우려는 식량원조의 효과를 지나치게 과대평가한 결과라는 것이다.
3. 북한에 대한 적용 사례
현재 EC의 북한에 대한 지원은 인도적 지원과 식량안보에 국한되어 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 EC는 북한의 식량상황이 구조적인 원인에서 비롯된 것으로 인식하고 있어, 장기적인 개발협력을 통한 접근방식(DG EuropeAid가 주도하는 프로젝트)이 단기적인 인도적지원(ECHO의 주요 사업 대상)보다 더 적합한 것으로 판단하고 있다.즉, 현재 북한의 경제적 상황에 비추어 북한에 대한 지원활동이 보다 개발지향적인 접근방식(‘development-oriented’ approach)으로 전환해 가는 것이 필요하다고 보고 있으며, 이는 EC가 북한의 식량문제를 장기적인 관점에서 해결하는 LRRD 방식을 지향하고 있음을 시사하고 있다.EC는 식량안보프로그램(Food Security Thematic Programme:FSTP)을 통해서 2007년부터 2013년까지 북한에 원조를 제공했다.2007년부터 2010년까지 3,500만 유로의 기금이 투입되었고 2011년부터 2013년까지 2,000만 유로가 투입되었다. 이러한 지원프로그램을 통해서 EC는 북한에 대한 지원활동을 점차 “개발지향적”으로 전환해 온 것이다. FSTP는 농산품/농업 관련 부분에만 원조하는 것이 아니라 도시와 농촌에서 가장 취약하고 기근이 심한 그룹을 대상으로 하는 지원프로그램으로 북한의 식량안보 상황을 개선하는 것에 목적을 두고 있다.
Ⅳ. 지속가능한 대북 인도지원을 위한 농업분야의 협력
전략과 과제
1. 추진목표와 전략
가. 추진목표
(1) 신속한 대응체계 구축
(2) 농촌지역의 생산기반 복구
(3) 북한 농업부문의 역량 강화
나. 추진전략
(1) 인도적 지원 개념의 재정립
(2) 단기적 지원과 장기적 개발협력의 병행
(3) 국제지원기구들의 클러스터 활용
2. 주요 추진과제
가. 새로운 인도적 개념에 대한 사회적 공감대 형성
인도적 지원에서 가장 중요한 것은 목표를 설정하고 원칙을 명확하게 제시하는 것이라고 할 수 있다. 그래야 지원의 효과가 나타날 수 있고 지원을 둘러싼 불필요한 논쟁을 해소할 수 있기 때문이다. 다음으로는 이러한 목표와 원칙에 대한 사회적 공감대를 형성하는 것이다.아무리 좋은 목표와 원칙도 사회적 공감대가 형성되지 않으면, 오랫동안 지속되기 어렵기 때문이다.
나. 북한의 식량 및 농업실태에 대한 체계적 평가
지원의 효과성은 위기상황에 대한 적절한 처방을 내렸을 때 가능하다고 할 수 있다. 따라서 북한에 대한 인도적 지원사업을 체계적이고 지속적으로 추진하기 위해서는 북한의 식량상황과 농업부문의 실태에 대한 분석과 평가에 관심을 확대할 필요가 있다. 이를 위해서는 관련 국제기구와 체계적으로 협력할 필요가 있으며, 가능한 범위에서 북한당국의 적극적인 협력을 유도하기 위한 방안 마련이 요구된다. 근본적으로는 보다 객관적인 평가가 가능할 수 있도록 분석‧평가 기법을 개발할 필요가 있다.
다. 종합적인 계획과 추진전략의 수립
주요 목표와 원칙이 반영된 실천 계획을 부문별로 수립하여 공유하게 되면, 우리 내부에서 뿐만 아니라, 북측과의 협의 및 국제사회와의 협력을 추진하는데 있어서도 보다 효과적일 것으로 기대된다. 종합적인 계획과 추진전략을 수립하기 위해서는 일차적으로 각 분야의 전문가와 정부의 실무자들이 기초적인 부분부터 논의와 검토를 거쳐서 최대의 공통분모를 찾는 작업이 요청된다. 이를 기초로 실험적인 시행과 평가, 그리고 보완 작업이 정기적으로 이루어져야 할 것이다.
라. 국제사회와의 협력 능력 강화
지금까지 대북 인도적 지원사업에 있어서 우리의 국제사회와의 협력은 매우 이중적인 측면이 있다. 기본적으로는 국제사회와의 협력의 중요성을 강조하고 있지만, 실제로는 우리의 접근성이 제한된 부문에 협력이 집중된 측면이 있기 때문이다. 이러한 현상이 나타나게 된 배경에는 북한의 인도적 문제를 우리 민족의 내부문제로 인식하는 경향이 강하기 때문이라고 할 수 있다. 때문에 남북관계가 경색되어 있거나 북한의 외국인들에 대한 차별적 개방정책 등이 국제사회와의 협력의 필요성을 강조하게 되는 것이다.그러나 북한의 인도적 문제에 보다 장기적인 관점에서 접근하여 위기의 재발 가능성을 근본적으로 해소하기 위해서는 국제사회와의 협력은 매우 중요하다. 그들의 경험과 네트워크, 재원조달 능력, 관리능력 등 모든 분야에서 우리의 부족한 부분을 보충할 수 있는 기회를 제공할 것으로 기대되기 때문이다. 특히 우리가 통일을 준비한다면, 국제사회의 협력이 만약의 사태에 발생할 수 있는 위험요소를 대처하는데 많은 도움을 줄 수 있을 것이라는 점을 고려해야 할 것이다.
마. 종합적인 관리운영시스템의 구축
우리의 대북지원과 개발협력사업을 효율적으로 연계시키고, 종합적으로 추진하기 위해서는 북한 관련 지원과 협력사업을 추진하는 정부와 민간부문 전체를 포괄하는 시스템을 구축하는 작업이 필요하다고 하겠다. 일차적으로 목표 및 전략을 수립하고, 정부가 재원의 일정부분을 지원하며, 그 성과에 대한 평가와 개선방안을 모색하는 일련의 과정에 정부와 민간단체가 함께 참여할 수 있는 협의체를 구성하는 문제가 검토될 필요가 있다. 소위 ‘대북지원‧협력민관협의체’를 구성하여 대북지원과 협력사업에 대한 정부차원의 재정지원이 종합적이고 체계적으로 이루어질 수 있도록 효과적으로 관리하자는 것이다.
바. 북한과의 새로운 협력체계 구축
북한 당국의 협력이 필요한 작업은 단순히 현장에 대한 접근성을 개선하는 것에 더하여 우리의 새로운 사업방식에 대한 이해를 구하고 새로운 협력방식을 만들어야 하는 작업이 포함되어야 할 것이다. 우리의협의체와 북한의 대표성 있는 관계기관이 참여하는 소위, ‘남북지원‧개발공동협의위원회’를 구성하는 방안을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 이 기구를 통해서 전반적인 협력사항에 대해서 협의, 결정함으로써 사업의 연계성과 효율성을 제고하도록 하는 것이다. 남북 사이의 협력체계는 중앙정부와 지방정부 차원 그리고 현장실무자 차원 등으로 다차원적으로 이루어질 수 있도록 구성할 필요가 있다.