초록 ▼

2. 주요 연구결과

가. 장기계속사업 개념 및 유형 분류

□ 장기계속사업의 개념
○ 계속지출 사업은 사업기한을 설정하지 않은 채 매년 반복적으로 예산이 투입되고 있는 사업들을 말함
- 이들 계속지출 사업들은 예산요구서, 사업계획서 상에 사업 시작년도는 명시되어 있지만 종료년도가 설정되지 않은 채 '계속'으로만 표시되어 있음
○ 본 연구에서는 계속지출 사업을 사업 추진특성*, 사업목적에 따라 그룹화하여 장기계속사업의 개념을 제시한 후, 그 특성을 분석하고 관리효율화 방안을 모색하였음
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2. 주요 연구결과

가. 장기계속사업 개념 및 유형 분류

□ 장기계속사업의 개념
○ 계속지출 사업은 사업기한을 설정하지 않은 채 매년 반복적으로 예산이 투입되고 있는 사업들을 말함
- 이들 계속지출 사업들은 예산요구서, 사업계획서 상에 사업 시작년도는 명시되어 있지만 종료년도가 설정되지 않은 채 '계속'으로만 표시되어 있음
○ 본 연구에서는 계속지출 사업을 사업 추진특성*, 사업목적에 따라 그룹화하여 장기계속사업의 개념을 제시한 후, 그 특성을 분석하고 관리효율화 방안을 모색하였음
* 사업 수행기간이 5년을 초과하는 계속지출 사업을 장기계속사업으로, 5년 간의 사업비 합계가 500억 원 이상인 계속지출 사업(연간 100억 원 이상인 사업)을 대형계속사업으로 정의

□ 장기계속사업 유형 분류
○ (사업 추진특성에 따른 분류) 계속지출 사업을 사업 추진특성(사업규모, 수행기간)에 따라 아래와 같이 4개의 유형으로 구분 가능
- (유형 1) 단년도 예산규모가 100억 원 이상이면서 사업수행기간이 5년을 초과
※ 현재 총사업비 관리지침 등에 따르면, 계속지출 사업의 경우에는 5년 간의 사업비 합계(500억 원 이상)를 기준으로 예비타당성조사 대상여부를 판단
- (유형 2) 단년도 예산규모가 100억 원보다 적지만 사업수행기간이 5년을 초과
- (유형 3) 단년도 예산규모가 100억 원 이상이지만 사업수행기간이 5년 이하
- (유형 4) 단년도 예산규모가 100억 원보다 적고 사업수행기간이 5년 이하
○ (사업 목적에 따른 분류) 계속지출 사업을 역량제고 프로그램과 목적형 프로그램으로 크게 구분
- 역량제고 프로그램은 국가의 지식 및 R&D 역량을 향상시키기 것을 목적으로 수행되는 프로그램으로 정의
※ 뿌리주기형 불특정 기초연구, 인력양성, 기관지원, 중소기업R&D 역량강화로 세분화 가능
- 목적형 프로그램은 특정시기, 특정목적 달성을 위해 추진되는 프로그램으로 정의
※ 목적형 기술개발 프로그램에는 ⅰ) 특정기술 분야의 목적기초연구지원 사업, ⅱ) 기술분야에서 특정 수준(목표) 달성 등 특화된 성과달성을 최종목표로 하고 있는 사업, ⅲ) 기술분야를 특정하지 않고 특정목적의 사회문제해결 등을 위해 추진되는 사업이 있음
※ 목적형 연구환경조성 프로그램으로는 ⅰ) 사업목적이 기술사업화ㆍ표준화ㆍ인증ㆍ성과물 관리/확산 등의 성과확산사업, ⅱ) 해외기관유치, 다자 및 양자기관 협력사업, ⅲ) 중소기업 성장을 위한 환경 조성 사업, ⅳ) 연구시설 증축 및 신축사업, ⅴ) 특정한 목적으로 가지고 특정기술 및 특정분야의 인력을 양성하기 위한 사업이 있음

○ 본 연구에서는 사업목적, 사업특성에 따른 유형분류 기준을 바탕으로 계속지출 사업의 추진 현황을 상세하게 분석한 후, 이를 고려한 R&D 계속지출 사업의 일몰형 사업구조 개편방안, 관리방안을 제시코자 함

나. 계속지출 사업 특성분석 및 이슈ㆍ쟁점

□ 2015년 기준 750개 세부사업(18.9조 원)의 약 80%인 594개 사업(15.9조 원)이 계속지출 사업으로 확인
○ (부처별 현황) 각 부처 R&D예산에서 차지하는 계속지출 사업의 비중이 환경부를 제외하고 80%에 육박하거나 이를 상회
※ '15년 각 부처 예산에서 계속지출 사업이 차지하는 비중: 미래부 85.5%, 산업부 89.8%, 교육부 91.0%, 중기청 100%, 국토부 100%, 해수부 87.9%
○ (사업특성 분석) 계속지출 사업의 평균 수행기간 16.7년이며, 5년을 초과하는 장기계속사업은 445개에 달함
- 계속지출 사업의 2015년 평균 예산 규모는 267억 원이고, 단년도 예산규모가 100억 원 이상인 사업은 313개(53%)로 확인됨
※ 단년도 예산만으로도 예타 규모에 해당하는 500억 원 이상 대형 계속지출 사업은 81개
- 260개 사업(11.9조 원)이 연간 100억 원 이상, 사업기간 5년을 초과하는 대형장기 계속 사업으로 확인됨
○ (사업유형별 분석) 역량제고 프로그램 중 사업수행기간이 5년을 초과(유형1, 유형2)하는 장기 계속사업은 233개이며, 목적형 프로그램의 경우 5년을 초과하는 장기계속사업은 157개
- 이 중 타당성 검토가 최우선적으로 필요한 유형1(100억 원 이상, 5년 초과)에 해당하는 대형ㆍ장기 계속사업은 104개(5.1조 원 규모)

□ 이슈 및 쟁점
○ 사업추진의 타당성을 사전에 검토 받지 않은 채 관행적으로 재정이 투입되고 있는 대형ㆍ장기 계속지출 사업이 상당수 존재
- 예비타당성조사 제도 이전부터 추진되는 온 계속지출 사업은 예타를 받지 않은 채 사업에 대한 끊임없는 구조개편과 함께 종료기한 설정 없이 재정 투입이 관행적으로 이루어져 왔음
※ 사전 타당성 검증을 받지 않은 대형ㆍ장기 계속사업(연간 100억 이상, 5년 초과) 중 특정목적 달성을 위해 추진되는 목적형 프로그램은 104개(약 5.1조 원)로 파악됨
- 더구나 사전 타당성 검증이 이루어지지 않은 채 추진되고 있는 이들 계속지출 사업들은 이미 부처의 대표사업으로 자리매김을 한 경우가 많아, 오히려 예타 등을 통해 타당성 검토가 이루어진 신규 사업들에 대한 적정 수준의 예산 투입을 저해하고 있음
○ 부처 R&D 경직화에 따른 신규 투자기회 상실 우려
- 각 부처 R&D예산에서 계속지출 사업이 차지하는 예산 비중이 지나치게 높은 상황
※ 미래부는 계속지출 사업 예산 비중이 80%를 상회하고 있고, 산업부는 90%, 중기청/국토부는 소관 R&D사업이 모두 계속지출 사업으로 추진되고 있어, 신규사업에 대한 투자 여력이 제한적
- 이와 같은 부처 R&D예산의 경직화는 신성장동력, 창조경제와 같은 정부 주요정책을 구현하고 대내외 환경변화에 대응하는 신규 투자기회 상실을 야기
○ 빈번한 사업구조개편 및 이에 따른 성과평가 환류 미흡
- R&D사업의 구조변화 분석에서 확인하였듯이, 현재 추진 중인 계속지출 사업은 시대별 기술개발 정책의 변화와 정부조직 개편 등에 따라 사업의 통합ㆍ조정 중심의 구조개편이 빈번하게 이루어져 왔음
- 사업구조개편이 빈번하게 일어나는 것은 이들 계속지출 사업들의 사업목표 및 내용이 모호한 데에서 그 원인을 찾을 수 있는데, 사업목표 및 내용의 구체성 결여는 사업구조의 취약성으로 이어져 빈번하게 사업구조개편을 야기하게 됨
※ 사업기간, 총사업비 등이 정해지지 않은 채 추진되는 계속지출 사업은 세부사업기획이 이뤄지지 않은 채 수행되고 있기 때문에, 사업을 통해 궁극적으로 달성하려는 사업목표 및 내용이 추상적이고 모호한 경우가 대다수임
- 또한, 위와 같이 계속지출 사업이 가지고 있는 사업목표의 모호성과 빈번한 사업구조개편으로 인해 국가연구개발 성과평가 결과의 환류 약화를 야기
※ 빈번한 사업구조개편으로 인해 성과목표 달성여부 확인이 어려울 뿐만 아니라, 부처가 의도적으로 미흡 평가사업을 다른 사업에 통합시킴으로써 미흡 사업에 대한 예산 삭감을 회피하는 데 악용할 수도 있음

□ 효율화 기본방향
○ 사업기한 설정을 통해 점검ㆍ평가가 필요한 사업들(목적형 프로그램)은 사업 종료년도를 모두 설정하는 '일몰 제도'와 사업기간 연장여부를 결정할 수 있는 '일몰연장 평가제도' 도입을 적극 검토

다. 해외 R&D 주요 프로그램의 일몰 관련 사례조사

□ 기초연구지원(미 ERC, 일 창조과학기술추진사업), 인력양성(EU 마리퀴리활동) 프로그램들은 계속지출형으로 운영되는 것으로 확인

□ 목적형기술개발(미 ATP/TIP), 시설장비구축(미 MREFC)은 일몰형 프로그램에 해당

□ 중소기업R&D 역량강화(미 SBIR/STTR) 프로그램의 경우 한시적으로 운영되고 있는 프로그램 이기에 일몰형으로 볼 수 있지만,
○ 그동안 법안 개정을 통해 프로그램이 반복적으로 연장되어 각각 30년, 20년 이상이 경과되었고, 각각 2022년, 2017년 일몰되기에 앞서 프로그램이 연장될 것이 명백하다는 측면에서 계속 지원형으로도 간주 가능

라. 우리나라의 R&D사업 평가제도 조사 및 시사점

□ 현재 운영 중인 기술성평가, 예비타당성조사, 국가연구개발 중간평가/특정평가, 계속사업 심층재검토, 사업계획 적정성재검토 제도를 살펴본 결과, 다음과 같은 '일몰연장 평가제도' 도입에 대한 시사점 도출 가능
○ 일몰연장 평가제도는 사후적 평가 및 사전적 평가의 개념을 모두 포괄할 필요
- 일몰연장 평가제도는 사업계획 적정성재검토 제도와 마찬가지로 기존 사업성과를 기반으로 향후 사업계획에 대한 적정성 평가를 통해 사업의 일몰 및 연장 추진 여부를 결정할 필요
○ 법적근거에 기반을 둔 일몰연장 평가제도 추진 필요
- 계속지출 사업에 대한 일몰 조치는 사업을 둘러싼 이해관계자가 이미 구성되어있으므로, 평가결과의 활용 측면에서 신규사업의 수용/불수용을 제시하는 예비타당성조사 이상의 파급력을 가짐. 이는 평가 결과 사업이 일몰 판정을 받았을 경우 사업수행부처로부터 평가 결과에 대한 강한 반발이 가능함을 의미
- 따라서 '사업 일몰 및 재기획 유도'라는 일몰연장 평가제도의 본래 취지를 살리기 위해서는 법적 근거 또는 이에 준하는 근거 조항을 마련하여, 평가결과의 활용에 대한 사업을 둘러싼 이해관계자들 사이의 명확한 이해를 담보로 단계적ㆍ체계적으로 추진하는 것이 타당함
○ 평가방식은 전문가(PM)에 의한 심층검토 방식을 우선적으로 고려할 필요
- 위원회 결정 방식을 취하고 있는 중간평가 제도는 평가의 관대화 및 평가의 객관성에 대한 이슈가 지속적으로 제기되고 있음
- 일몰연장 평가제도는 평가결과가 사업의 일몰 여부를 결정짓는 등 파급효과가 크다는 점, 평가 항목이 기존의 사업 성과와 향후 사업 계획 등 검토 범위가 광범위하고 깊이 있는 분석이 필요하다는 점을 고려 시, 전문가에 의한 심층검토 방식이 타당함
※ 예비타당성조사, 사업계획 적정성재검토, 특정평가, 계속사업 심층재검토 등 평가결과의 활용 목적이 예산 배분조정 연계, 사업구조조정 및 일몰 유도 등 사업 수행에 직접적ㆍ적극적으로 개입하려는 목적의 평가제도는 일반적으로 PM에 의한 심층검토 방식을 택하고 있음
○ 대상사업 선정 및 평가결과 활용에 있어 기존 평가제도와의 연계 필요
- 현실적 여건을 고려 시 모든 목적형 계속지출 사업에 대해 일몰연장 평가를 수행하는 것은 평가의 실효성이 떨어지므로, 총사업비, 사업기간, 사업 관련 이슈 등을 고려하여 일몰연장 평가 대상사업을 전략적으로 선정할 필요
※ 예를 들어 사업관련 이슈가 향후 사업계획의 적정성 보다는 기존 사업성과의 비효율성에 집중된 경우는 기존의 특정평가를 활용하여 사업의 개선사항을 도출하고, 개선 가능성이 낮을 경우 사업 일몰로 유도하는 방안을 고려
※ 사업규모가 5년간 500억 원 이상인 대형ㆍ장기 계속지출 사업의 경우는, 사업계획 적정성재검토 제도의 검토 요건에 해당되므로, 적정성재검토를 통해 사업 일몰 또는 연장 추진 여부를 평가하는 방안을 고려
○ 평가일정을 예산 배분ㆍ조정ㆍ편성 과정과 연동 필요
- 일몰연장 평가제도의 경우, 평가 결과가 최종적으로 예산배분조정 시 신규과제 반영 여부에 직접적으로 활용되므로, 평가 환류를 강화하기 위해서는 평가결과 도출 시점과 예산배분 조정 시기를 연동할 필요
※ 기존의 심층평가제도(특정평가, 예타, 적적성재검토)의 경우, 평가결과 도출 시점과 예산배분조정 시점의 불일치로 평가결과의 환류 약화를 초래하는 경우가 빈번하게 발생

마. 장기계속사업 관리 효율화 방안

□ 일몰제 도입(안)
○ 목적형 기술개발, 목적형 연구환경조성과 관련된 모든 계속지출 사업은 일몰년도를 설정하여 일몰형 사업구조로 전면 개편 추진
- 사업기한 설정을 통해 점검ㆍ평가가 필요한 목적형 기술개발(목적기초, 목적형기술, 문제 해결형), 목적형 연구환경조성(성과확산, 국제협력, 중소기업 성장, 연구시설장비, 특정 인력양성)과 관련된 사업은 일몰년도를 설정하여 일몰 사업으로 전면 구조개편
※ 일몰년도부터는 신규과제 지원을 중단하되, 일몰 시점의 계속과제는 중단 없이 지원할 필요
(→ 단계적으로 계속지출 사업을 Fade-out시키는 방안이 바람직해 보임)
○ 역량제고 프로그램(순수기초연구, 인력양성, 기관지원, 중소기업R&D 역량강화), 시설장비 운영, 정책ㆍ관리 및 서비스와 관련된 사업은 사업기한 설정에 따른 실익이 없다고 판단되므로 '계속지원형' 유지

□ 일몰연장 평가제도(안)
○ 평가목적 및 대상사업
- (목적) ① 사업목표가 불명확하거나 목표가 추상적이고 모호한 장기 계속지출 사업에 대해 외부 환경 변화를 고려한 명확한 사업목표를 제시토록 함, ② 기존 성과 평가결과를 기반으로, 제시된 사업목표를 달성하기 위한 사업계획(사업기간, 사업내용, 사업예산 등)의 적정성을 검토하여 사업의 일몰여부 및 사업연장 기간을 제시
- (대상) 일몰제 도입을 통해 '일몰형 사업'으로 분류된 주요/일반R&D 사업으로서 부처에서 사업기간 연장을 요청한 사업
※ 일몰제 도입 이전부터 일몰형 사업으로 결정되었거나, 예산 배분ㆍ조정이후 여건변화(사업계획 적정성 재검토 결과, 사업통폐합 등)로 검토 실익이 없는 사업은 제외
※ 사업수행부처에서 해당사업에 제시된 일몰 시점을 인정하고 연장신청을 하지 않는 경우는 평가 대상에서 제외
※ 사업 부처에서 사업구조개편 또는 사업목표의 대대적 수정 등으로 기존 계속사업의 의미가 퇴색하였을 경우, 일몰 연장 평가 대상에서 제외하고 신규사업 검토 프로세스에 준해 검토
○ (평가방식 1안) '일몰 연장 평가제도'를 신설하여 평가체계를 일원화
- 일몰제 도입에 의해 일몰시한이 정해진 목적형 장기 계속 지출사업의 일몰 여부 및 사업 기간 연장 여부를 평가하기 위해, '일몰 연장 평가제도'를 새롭게 도입
※ 일몰형 사업의 검토 일관성을 위하여 일몰형 사업으로 분류된 주요 및 일반R&D 중 평가 대상사업을 미래창조과학부에서 일괄 선정
※ 평가방식은 평가결과의 파급력이 크고, 책임성이 담보되어야한다는 측면을 고려하여 전문가(project manager) 평가 방식을 우선적으로 고려
○ (평가방식 2안) 적적성재검토제도(기존) 및 '일몰 연장 평가제도(신규)'로 이원화
- 총사업비 규모가 500억 원 이상인 목적형 대형ㆍ장기 계속 지출사업에 한해 기존의 사업계획 적정성재검토 제도를 활용
- 총사업비 규모가 500억 원 미만의 사업들은 1안에서 제시한 별도의 일몰연장 평가제도를 통해 일몰 여부 및 사업기간 연장 여부를 결정
○ (평가항목) 일몰연장 평가제도의 평가 주안점*이 평가 항목의 대분류 단위에서 표현될 수 있도록 구성
* ① 환경 변화를 고려 시 사업 추진 당시 계획된 목표 및 이슈가 현재도 유효한가?
② 목표 달성 및 이슈 해결을 위한 사업추진 계획은 적절한가?
③ 사업 실행을 위한 사업기간 및 예산 규모는 적절한가?
- (기초자료분석) 사업개요*, 사업성과**, 주요 쟁점을 검토
* 사업목적, 사업배경, 법적 근거 및 상위계획, 사업주체 및 이해관계자, 사업예산
** 그 간의 사업 대표 성과 및 평가 결과(중간평가 결과, 기타 기존 평가 결과)
- (환경분석) 과거 대비 현재ㆍ미래의 대내외 환경변화로 인한 해당 사업의 지속 추진 적절성에 대해 검토
- (사업계획분석) 사업목표ㆍ사업내용ㆍ사업추진체계의 적절성 및 중기재정여건을 고려한 사업기간 및 총사업비 규모의 적절성을 검토

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 제 출 문 ... 3
• 요 약 문 ... 5
• 목차 ... 15
• 표목차 ... 18
• 그림목차 ... 20
• 제1장 서론 ... 23
• 제1절 연구 필요성 ... 23
• 제2절 연구내용 및 분석 틀 ... 28
• 제2장 장기계속사업 개념 및 유형 분류 ... 30
• 제1절 장기계속사업의 개념 및 특징 ... 30
• 1. 장기계속사업 개념 ... 30
• 2. 장기계속사업 특징 ... 32
• 제2절 R&D 계속사업 유형 분류 ... 33
• 1. 사업 추진특성에 따른 분류 ... 33
• 2. 사업목적에 따른 분류 ... 34
• 제3장 R&D 계속지출 사업 특성분석 및 이슈ㆍ쟁점 ... 39
• 제1절 R&D 계속사업 특성분석 ... 39
• 1. 총괄현황 ... 39
• 2. R&D 계속지출 사업 추진현황 ... 43
• 3. 사업유형별 추진특성 분석 ... 46
• 제2절 R&D 계속사업의 구조변화 분석 ... 54
• 1. 역량제고 프로그램 ... 54
• 2. 목적형 프로그램 ... 62
• 제3절 이슈ㆍ쟁점 및 효율화 기본방향 ... 80
• 1. 이슈 및 쟁점 ... 80
• 2. 관리 효율화 기본방향 ... 83
• 제4장 해외 R&D 프로그램의 일몰 관련 사례조사 ... 84
• 제1절 역량제고 프로그램 ... 84
• 1. 기초연구 ... 84
• 2. 인력양성 ... 90
• 3. 중소기업R&D 역량강화 ... 92
• 제2절 목적형 프로그램 ... 97
• 1. 목적형 기술개발 ... 97
• 2. 시설장비구축 ... 102
• 제3절 소결 및 시사점 ... 104
• 제5장 우리나라의 R&D사업 평가제도 조사 및 시사점 ... 107
• 제1절 R&D사업 평가 개요 ... 107
• 1. 평가의 이론적 배경 ... 107
• 2. 본 연구에서 고려하는 계속지출 사업 관리방안 효율화의 개념 ... 110
• 제2절 우리나라의 R&D사업 평가제도 ... 112
• 1. 기술성평가 ... 112
• 2. 예비타당성조사 ... 120
• 3. 중간평가 ... 124
• 4. 특정평가 ... 131
• 5. 계속사업 심층재검토 ... 135
• 6. 사업계획 적정성재검토 ... 138
• 7. 기존 평가 제도 비교 분석 총괄표 ... 142
• 제3절 일몰연장 평가제도 도입에 대한 시사점 ... 143
• 1. 사후적 평가 및 사전적 평가의 개념을 모두 포괄할 필요 ... 143
• 2. 법적근거에 기반을 둔 일몰연장 평가제도 추진 필요 ... 145
• 3. 평가 방식은 전문가(PM : project manager)에 의한 심층 검토 방식을 우선적으로 고려 필요 ... 146
• 4. 대상사업 선정 및 평가결과 활용에 있어 기존 평가제도와의 연계 필요 ... 148
• 5. 평가일정을 예산 배분･조정･편성 과정과 연동 필요 ... 150
• 6. 평가항목은 평가목적을 고려하여 기존 평가제도의 평가항목을 활용 ... 151
• 제6장 장기계속사업 관리 효율화 방안 ... 153
• 제1절 일몰제 도입(안) ... 153
• 제2절 일몰연장 평가제도(안) ... 156
• 1. 평가목적 및 대상사업 ... 156
• 2. 평가방식 ... 157
• 3. 평가항목 ... 162
• ❚참고문헌 ... 166
• [부록] 일몰연장 평가제도 평가항목 및 기준(안)평가항목별 평가방법(작성 세부지침) ... 168
• 끝페이지 ... 180