초록 ▼

본 연구는 미래 우리 교육의 발전 방향을 모색해보고자, 난마처럼 얽힌 교육
현안 중 국민적 관심이 큰 ‘대학입시정책’, ‘고교평준화정책’, ‘사교육경감대책’, ‘인적자원개발정책’ 등 4개 분야를 중심으로 통사적(通史的) 관점에서 교육인적자원부가 추진해온 교육정책의 흐름을 고찰하였다.
본 연구는 대학입시정책, 고교평준화정책, 사교육비 경감정책, 인적자원개발
정책 등 주요 교육정책의 탄생 배경과 변천 과정, 정책 효과, 사회적 반응 등을
분석하기 위해 각종 정부기록물, 학계 연구보고서, 언론보도 등 문헌연구를 수행

본 연구는 미래 우리 교육의 발전 방향을 모색해보고자, 난마처럼 얽힌 교육
현안 중 국민적 관심이 큰 ‘대학입시정책’, ‘고교평준화정책’, ‘사교육경감대책’, ‘인적자원개발정책’ 등 4개 분야를 중심으로 통사적(通史的) 관점에서 교육인적자원부가 추진해온 교육정책의 흐름을 고찰하였다.
본 연구는 대학입시정책, 고교평준화정책, 사교육비 경감정책, 인적자원개발
정책 등 주요 교육정책의 탄생 배경과 변천 과정, 정책 효과, 사회적 반응 등을
분석하기 위해 각종 정부기록물, 학계 연구보고서, 언론보도 등 문헌연구를 수행하였다. 또 당시 정책 입안, 집행 등에 관여했던 전․현직 교육정책 담당자들의 증언들을 수집하기 위해 이들과의 대면 심층 인터뷰를 수행하였다.
□ 대학입시정책
우리나라 대입정책은 1945년 해방 이후 지난 60년 동안 모두 16차례 변화를
겪으며, 평균 3년 10개월마다 한 번씩 바뀌었다. 정책불신을 야기한 잦은 정책
변경은 기본적으로 ‘대학입시를 국가와 대학 중 누가 주도할 것인가’라는 주도권 경쟁에서 비롯됐다. 국가는 선발의 공정성을 위해 예비고사, 학력고사, 수능
등 국가고사를 운영해왔고, 대학은 자율성, 적격자 선발의 관점에서 줄기차게
본고사 부활을 시도했다.
문제는 이 과정에서 정작 중요한 ‘학교교육의 정상화’ 가치가 소홀히 다뤄짐으로써 대학입시로 인한 학교교육의 황폐화가 방치됐다는 점이다. 따라서 ‘학교교육 정상화’는 대학의 식민지였던 고등학교를 차별화된 자율적 교육과정으로 독립시키는 동시에 입시위주의 주입·암기식 교육을 창의적, 자기주도적 교육으로 전환한다는 이중의 의미를 갖는다.
1995년 5·31교육개혁은 이러한 전환의 계기였다. 그리고 5·31교육개혁에 담긴 학교교육 정상화의 문제의식이 2002학년도, 2008학년도 대입제도로 이어지고 있는 것이다. 2008학년도 대입은 5·31교육개혁에서 제기한 ‘학교교육 정상화’ 이념을 이어받아 국민의정부때 만든 ‘여러줄 세우기’ 전형인 2002학년도
대입의 기본틀을 유지하면서, ‘내신 부풀리기’ 등의 부작용을 개선하기 위해
학생부 평가방식을 상대평가로 바꾼 것이 특징이다.
특히 논란이 되고 있는 ‘공교육 3원칙’(소위 ‘3불정책’, 고교등급제· 본고사·
기여입학제 금지)의 경우 문민정부때 본고사와 기여입학제가 각각 금지된 뒤
국민의정부 때 고교등급제가 금지됨으로써 최종 정립됐다. 이 원칙은 5·31교육
개혁의 학교교육 정상화 이념을 실현하기 위한 최소한의 장치로, 이 원칙만 지킨다면 대학은 최대한 재량과 자율성을 발휘할 수 있다. 그런데도 일부 대학들은 고교등급제, 본고사 실시에 대한 유혹을 버리지 못하고 있다.
대학의 입장에서는 고교등급제나 본고사를 실시하게 되면 좀 더 능력있는
학생을 뽑을 가능성이 높아질지 모른다. 그러나 우수학생을 A대학이 뽑지 않더라도 B대학, C대학 등 나머지 대학들이 뽑게 된다. 어떤 대학이 다른 대학보다 특별히 교육을 잘 시킨다는 보장이 없는 한, 어느 대학이 우수학생을 데려가냐는 문제는 국가적 차원의 인적자원 양성과는 아무 상관없는, 대학끼리의
제로섬 게임에 불과하다.
그런데도 대학들이 소모적인 선발경쟁에 몰두하는 것은 여전히 ‘시험성적 우수자=인재’라는 낡은 패러다임에 갇혀 있기 때문이다. 또 신입생들의 입학성적을 통해 대학서열을 유지하려는 뿌리 깊은 서열구조에 안주하는 탓도 크다.
대학들이 ‘3불정책 폐지’를 요구할 때마다 내세우는 ‘자율성’의 개념도 재정립돼야 한다. 대학의 자율성은 대학의 주장처럼, 절대적 권리가 아니라 상대적
권리, 다시 말해 일정하게 한계 지워진 개념일 뿐이다. 대학입시가 대학만의 전유물이 아니라 고교의 정상적 운영과도 직결된 문제라는 점에서, 대학선발의
자율성은 ‘학교교육 정상화’라는 또 다른 목표와 조화를 이뤄야 한다. 즉 대학
자율성의 경계는 학교교육 정상화라는 또 다른 목표를 침해하지 않는 지점까지다.
또 대학선발은 한 나라의 미래인재를 선발하는 국가적 관심사인 동시에 한
개인의 지위상승과 입신출세를 위한 기회 획득이라는 사회적 선발기능을 동시에 갖는다. 따라서 대학입시는 단순히 대학만의 문제가 아니라 국가와 사회의
미래가 걸린 지극히 공공성이 큰 사안이다.
역대 정부는 대학의 소모적 선발경쟁을 본연의 연구·교육경쟁으로 돌리기 위해 5·31교육개혁 이후 특성화·다양화의 원칙 아래 대학구조개혁을 추진해왔으며, 궁극적으로 대학경쟁력 강화와 대학서열구조의 유동화를 지향하고 있다.
□ 고교평준화정책
고교평준화정책은 1974년 도입된 이래 지난 30여 년간 끊임없이 논쟁의 대상이 돼왔다. 생산적인 논쟁을 위해서는 이 정책에 대한 찬반양론을 떠나 먼저
자신이 어떤 평준화를 말하는지, 다시 말해 개념 규정을 명확히 해야 한다. 보통 평준화정책을 말할 때 3가지 개념이 혼재돼 있다.
첫째, 무시험 근거리 배정하는 것이다. 그런데 고등학교를 진학할 때 학교별
입학시험을 치르지 않고 선지원-후추첨 방식 등을 통해 거주지 중심으로 배정하는 방식은 세계적으로 보편적이다.
둘째, 학생·교원·시설·재정 등 초기조건을 평등화하는 것이다. 이는 ‘기회의
평등’이라는 교육이념과 맞닿아 있다. 1974년 고교평준화 이전 전국 고교는 일부 명문고 아래 이류, 삼류 학교들이 일사분란하게 서열화 되어 있었다. 서열화는 신입생의 입학성적 뿐 아니라 교원의 자질, 시설과 재정수준 등 학력에 영향을 미치는 총체적 교육환경의 불균등한 배분에 의해 결정됐다. 이러한 불평등한 초기조건에서는 제 아무리 뛰어난 학생이라도 처음의 격차를 극복하기
힘들다. 적어도 초기 조건의 격차를 줄이고, 동일한 지점에서 본 경기를 시작할
수 있도록 하는 것이 평준화정책의 근본정신이었다. 따라서 이러한 평준화정책의 ‘기회의 평등’ 정신은 적극적으로 계승·발전돼야 할 것이다. 다만 초기 투입
조건을 평등하게 하더라도 지역, 학부모의 사회경제적 여건에 따라 산출의 격차가 존재해 애초 목표했던 ‘기회의 평등’이 훼손될 수도 있으므로, 이를 조정하는 보다 섬세한 정책적 배려가 필요할 것이다.
셋째, 교과과정과 학제의 획일적 운영방식이다. 바로 이 부분이 평준화정책에서 가장 문제가 되는 지점이다. 역대 정부의 일관된 정책방향인 ‘평준화 보완’이란 ‘무시험 근거리배정’과 ‘기회의 평등’이라는 평준화정책의 근본정신은
살리되, 교과·학제의 획일적 운영에 따른 문제점을 개선한다는 의미였다. 이에
따라 과학고(1983년), 외국어고(1992년), 국제고, 특성화고(1998년), 영재학교
(2003년), 개방형 자율학교(2006년) 등 다양한 학교모델이 도입됐다. 또 2010년부터 ‘선지원-후추첨제’가 전국으로 확대되면 학생과 학부모의 학교선택과 학교간 경쟁이 활발해질 전망이다.
일반고의 수월성 교육을 위해서는 수준별 수업이 확대된다. 교육부는 2007년
10월 29일 발표한 ‘고등학교 운영개선 및 체제개편 방안’을 통해 원칙적으로
모든 고교에서 학년당 2과목 이상, 과목별 3～4단계의 수준별 학급을 편성·운영토록 할 방침이라고 밝혔다.
다양한 학교모델은 다양한 인재의 양성이라는 측면에서 필요하다. 그러나 입시위주 교육풍토에서 당초의 취지는 껍데기만 남을 가능성이 높다. 옛 ‘입시
명문고’로 전락한 외국어고(외고)와 자립형 사립고(자사고)의 사례가 대표적이
다. 1992년 외고가 특목고에 포함됐을 때 그 명분과 취지는 외국어 인재 양성이었다. 하지만 외고는 순식간에 명문고 진학을 위한 입시기관이자 파괴적 사교육의 진원지로 탈바꿈했다.
자사고가 5·31교육개혁에서 첫 제안된 이후 시범운영기간을 몇 차례 연장하는 진통을 겪으면서도 아직까지 도입 여부를 속 시원하게 결정하지 못하는 이유도 마찬가지다. 자사고가 대학입시 명문고가 될 경우 고교 서열화와 고교입
시 부활, 중학교의 연쇄적 입시학원화, 초등학생 과외 창궐, 그리고 고교평준화
해체로 이어질 수 있다.
□ 사교육비 경감정책
사교육비(과외) 대책만큼 총체적, 종합적 접근이 필요한 분야도 드물다. 역대
정부가 어김없이 과외 대책을 내놓았지만 매번 실패할 수밖에 없었던 것은 ‘당장의 약발’을 노린 대증요법을 남발한 탓이 크다.
과외의 원인과 해결방안은 초·중등, 대학교육 등 교육부문 전체, 그리고 대학
서열화, 노동시장의 변화, 학력·학벌사회 등 경제·사회·문화적 환경 등을 포괄하는 종합적 구도에서 파악해야 한다. 과외문제에 영향을 미치는 여러 변수 중
일부를 바꾼다고 해서 결코 해결되지 않는다. 이런 상황은 경제학에서 말하는
‘차선의 정리(the second-best theorem)’처럼, ‘이런 문제만 고치면 과외문제는
해결될 거야’라고 기대하기 어렵다.
이런 의미에서 과외비 경감을 목표로 대입제도를 바꾸는 것이 과연 타당한
지 반성해봐야 한다. 대입제도를 바꾸더라도 여기에 적응한 새로운 사교육이
창궐했던 것이 지금까지의 경험이었다. 최선의 대안을 마련할 수 없다고 해서
손 놓고 있을 수도 없는 것이 진짜 어려움이다. ‘당장 과외대책을 내놓으라’는
여론이 빗발치기 때문이다. 하지만 여론에 떠밀려 만들어낸 과외대책은 사태를
더욱 꼬이게 만들었다.
연구자에 따라 들쭉날쭉한 사교육비 규모가 혼란을 가중시키고 있다. 이와
관련된 공신력있는 기초 통계자료조차 축적되지 않았다는 점이 문제해결을 더욱 어렵게 한다. 특히 사교육비 문제의 해법을 찾기 위해서는 과학적 통계와
엄격한 실증연구에 입각해 문제의 실상과 원인을 규명해야 한다.
참여정부 과외대책의 큰 방향은 과외의 실체를 인정하자는 것이었다. 과외를
공교육을 갈아먹는 암적 존재로 터부시하지 않고, 공교육과의 공존대상으로 본
것이다. 어차피 잡지 못할 과외 수요라면 공교육 안으로 흡수한다는 ‘발상의
전환’이 이뤄졌다. 2004년 발표된 ‘2·17사교육비 대책’은 먼저 EBS수능강의, 방과후학교 등으로 사교육 수요를 공교육체제 안으로 흡수(단기대책)해 급한 불을 끈 뒤 사교육과 경쟁할 수 있을 정도로 학교교육을 내실화(중기대책)한다는
계획이다.
학교교육의 질과 사교육 수요가 반비례한다는 것을 증거하는 많은 연구결과를 감안할 때, 공교육 정상화가 최고의 과외대책이라는 점은 분명하다. 주입-암기식 교육에서 창의적, 자기주도적 교육으로의 패러다임 전환을 포괄하는 의미로 공교육 정상화의 목표가 확장돼야 할 것이다.
□ 인적자원개발정책
주입-암기식 교육패러다임은 산업화시대의 학교모델에 뿌리를 두고 있다. 산업화시대 학교의 역할은 산업현장에 필요한 기능인력을 대량 공급하는 것이었다. 그래서 표준화된 지식에 대한 주입-암기식 교육이 가장 효과적이었다. 이러한 학교모델은 20세기 산업사회의 노동시장 사정을 반영한 것이었다.
그러나 21세기에는 산업구조와 노동시장이 세계화·정보화의 흐름을 타고 빠른 속도로 변하기 때문에 학교를 졸업한 뒤에도 끊임없이 자신의 지식과 정보를 업그레이드하지 않으면 일자리를 유지할 수 없다. 평생학습하지 않으면 평생의 고용도, 복지도 불가능해진다.
이러한 평생학습모델로의 전환은 성장의 한계에 부딪힌 한국 경제가 혁신주도형 성장모델로 전환하는 것과도 밀접히 연결돼 있다. 혁신주도형 성장모델에서는 교육시스템도 창의적 인재 양성에 맞게 변해야 한다. 지금과 같은 주입-
암기식 교육 아래에서 반복학습으로 훈련된 ‘시험기술자’, ‘판박이 인재’만 양산된다면 미래사회에서 개인의 삶도, 국가의 장래도 장담할 수 없다.
따지고 보면 대학입시, 고교평준화, 사교육비 등과 관련된 우리사회의 각종
교육갈등도 산업화시대 학교모델에 뿌리를 두고 있다. ‘학령기’라는 정해진 기간 안에, ‘학교’라는 제한된 공간에서 정규 교육과정을 마쳤는지 여부에 따라
이후 소득, 사회적 지위 등 인생의 전부가 결정되는 구조에서는 누구라도 더
지독한 과외를 받고서라도 특목고, 명문대를 향한 피말리는 경쟁에 뛰어들 수
밖에 없다. 산업화시대 학교모델에서는 ‘한번 실패는 영원한 실패’로 낙인찍히기 때문이다.
반면 21세기 도래할 평생학습사회에서는 다양한 자격증과 인증서가 ‘졸업장’
과 등가(等價)의 권위를 갖게 된다. 산업화시기 학교가 누렸던 절대적 권위가
다양한 평생교육으로 대체되기 때문에 학교 중심주의에서 비롯된 학력·학벌주의도 점차 약화된다. 학교교육에서 실패했다 하더라도 평생교육을 통해 재기할
수 있는 ‘패자부활전’이 가능한 사회가 되는 것이다.
이런 사회에서는 대학입시, 고교평준화, 사교육비 등 우리사회를 분열시켰던
숱한 갈등들이 눈 녹듯이 사라질 것이다. 결국 평생학습사회의 실현이야말로
교육개혁이 종국적으로 도달해야 할 지점인 것이다.
□ 미래교육 비전과 전략
21세기, 선진국들의 공통된 화두는 교육개혁이다. 갈수록 치열해지는 글로벌
경쟁에서 살아남으려면 우수한 인적자원의 확보가 필수적이다. 심화되는 세계화·정보화로 인한 사회경제적 불평등을 줄이는 길도 교육복지 투자를 얼마나
늘리느냐에 달려 있다. 그래서 교육정책은 최고의 경제정책이자 사회정책이다.
우리나라는 새 정부가 등장할 때마다 화려한 교육개혁의 화두를 던지곤 했지만 대개 용두사미로 끝나고 말았다. 특히 새 정부가 들어서면 이전 정부의
정책이 모두 폐기되곤 했다. 과거 ‘군사정부 대 민주정부’라는 대립구도가 지배하는 상황에서 최대한 이전 정부와 단절하려 했던 관행이 뿌리 깊기 때문이다.
교육이 정치에 휘둘리는 과도한 ‘교육의 정치화’ 경향도 문제였다. 교육정책은 교육적 이상보다 민심수습, 여론 돌리기 등 정치적 필요에 의해 급조되곤
했다. 교육장관의 잦은 교체는 정책 단절과 뒤집기를 초래해 비효율과 혼란을
부채질했다. 결국 정책불신을 낳았다.
따라서 교육개혁을 지속적, 안정적으로 추진하기 위해 독립적인 대통령 직속
교육개혁 전담기구의 설치를 검토할 수 있다. 이런 아이디어는 2007년 10월 발표된 교육혁신위원회의 교육개혁방안인 ‘미래교육 비전과 전략’에도 담겨 있다.
교육개혁 전담기구는 학생, 학부모, 교사, 교육단체 등 각종 교육주체들의 이해관계를 조율하는 리더십을 발휘해야 한다. 정파를 초월한 비(非) 정치조직이지만 복잡한 이해관계를 요리하는 유능한 ‘교육정치가’의 역할을 해야 한다.
지금까지 숱한 교육개혁이 실패했던 데는 교육을 둘러싼 다양한 이해갈등을
조정할 구심점으로서의 확고한 개혁주체, 교육리더십이 부재한 탓도 크기 때문이다.
이와 함께 자율성을 확대하는 교육개혁이 되려면 교육주체들의 책무성 강화가 반드시 병행돼야 한다. 자율과 책무는 교육개혁의 두 가지 원리이다. 그런데
도 책무에 대해서는 입 다물고 자율만을 요구하는 것은 편파적이다. 상대적으로 자율에 대한 요구가 많은 것은 과거 국가주도의 교육정책을 펼치면서 규제
중심의 정책이 많았기 때문일 것이다. 그렇더라도 교육주체들이 정당한 사회적
역할과 의무를 다하지 않은 채 자율만을 외친다면 교육현장의 혼란과 부작용으로 결국 교육개혁은 실패하고 말 것이다. 교육개혁이 성공하려면 정치로부터
교육의 독립, 이해갈등을 조정할 교육리더십의 확립, 교육주체들의 책무성 강화 등이 요구된다.
이제 교육개혁은 시대적 과제이다. 교육개혁의 성공 여부는 일차적으로 과거의 정책실패와 성공의 경험에서 배워 유사한 정책실패를 반복하지 않고, 얼마나 많은 성공의 경험을 축적하느냐에 달려 있다. 이를 위해서는 먼저 정책실패와 성공의 경험이 정직하고, 정확하게 기록돼야 할 것이다.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 머 리 말 ... 4
• 연구 요약 ... 6
• 목차 ... 15
• 표목차 ... 17
• 그림목차 ... 19
• Ⅰ. 서 론 ... 20
• 1. 연구의 필요성 및 목적 ... 20
• 2. 연구내용 ... 22
• 3. 연구방법 ... 23
• Ⅱ. 한국교육의 쟁점과 과제 ... 26
• 1. 대학입학전형제도의 변화와 그 배경 ... 26
• 2. 지식기반사회에 역행하는 입시과외 ... 40
• 3. 대학경쟁력의 현주소 ... 56
• Ⅲ. 대학입학전형정책 ... 70
• 1. 문민정부 이후 대입제도의 변화: 시험에서 전형으로 ... 70
• 2. 3불 정책의 발전과정 ... 84
• 3. 대입국가고사의 변천과정 ... 97
• 4. 대학입시의 사회통합 기능 ... 111
• 5. 대학개혁정책의 변천 과정 ... 126
• Ⅳ. 고교평준화정책 ... 144
• 1. 평준화정책의 변천과정과 핵심쟁점 ... 144
• 2. 외국어고 정책을 둘러싼 논쟁 ... 159
• 3. 자립형 사립고 논쟁 ... 175
• 4. 서울시내 교육격차: 강남 8학군 문제 ... 191
• Ⅴ. 사교육비 경감정책 ... 205
• 1. 공교육과 사교육비경감대책 ... 205
• 2. 참여정부 과외대책: EBS 수능방송과 방과후학교 ... 217
• 3. 해외 과외대책 동향 및 쟁점 ... 231
• Ⅵ. 인적자원개발정책 ... 242
• 1. 국가인적자원개발정책 추진을 위한 체제개편 과정 ... 242
• 2. 평생학습사회의 배경 ... 255
• Ⅶ. 요약 및 결론 ... 272
• 참 고 문 헌 ... 276
• 끝페이지 ... 278