보고서 정보
주관연구기관 |
한국교육개발원 Korean Educational Development Institude |
보고서유형 | 최종보고서 |
발행국가 | 대한민국 |
언어 |
한국어
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발행년월 | 2010-10 |
주관부처 |
교육과학기술부 Ministry of Education and Science Technology(MEST) |
과제관리전문기관 |
교육과학기술부 Ministry of Education and Science Technology |
등록번호 |
TRKO201600012713 |
DB 구축일자 |
2016-12-03
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초록
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이 연구는 데이터에 기반한 과학적 교육복지 정책의 입안, 집행, 성과 점검을 위하여 교육복지 지표ㆍ지수를 개발하고 이를 주기적으로 산출ㆍ관리할 수 있는 교육복지 DB를 구축하는 방안을 마련하기 위한 목적으로 수행되었다. 아울러 교육복지 DB 구축과 관리, 활용이 가능하도록 법률적 근거 마련 방안도 모색하였다. 종래 정책 분석과 선행 연구 분석에 기초하여 교육복지 개념을 정의하고 전문가 협의회 등을 통하여 교육복지 지표ㆍ지수 개발의 타당성을 점검하였다. 아울러 교육복지 DB를 설계하기 위하여 유관 시스템을 검토하였으며, 법률적 근거를
이 연구는 데이터에 기반한 과학적 교육복지 정책의 입안, 집행, 성과 점검을 위하여 교육복지 지표ㆍ지수를 개발하고 이를 주기적으로 산출ㆍ관리할 수 있는 교육복지 DB를 구축하는 방안을 마련하기 위한 목적으로 수행되었다. 아울러 교육복지 DB 구축과 관리, 활용이 가능하도록 법률적 근거 마련 방안도 모색하였다. 종래 정책 분석과 선행 연구 분석에 기초하여 교육복지 개념을 정의하고 전문가 협의회 등을 통하여 교육복지 지표ㆍ지수 개발의 타당성을 점검하였다. 아울러 교육복지 DB를 설계하기 위하여 유관 시스템을 검토하였으며, 법률적 근거를 마련하기 위하여 사회복지 관련 법령, 교육관련 법령, 정부 부처간 정보 공유에 관한 법령, 개인 정보 보호에 관한 법률 검토 등의 방법을 동원하였다. 연구의 주요 내용을 요약 제시하면 다음과 같다.
□ 교육복지 지표ㆍ지수 개발을 위한 이론적 기초
교육복지 지표ㆍ지수를 개발하기에 앞서 교육복지에 대한 사회적 요구, 종래 유관정책의 전개 과정 등을 검토한 후 교육복지의 개념을 정의하였다. 아울러 교육복지 정의를 둘러싼 주요 쟁점을 검토함으로써 교육복지 지표ㆍ지수 개발에 기초를 제공하고자 하였다.
교육복지를 요구하는 사회적 배경으로는 사회 양극화, 소득격차, 계층에 따른 교육격차, 교육의 계층 이동의 매개 작용 둔화 등의 문제를 제기하였다. 우리나라의 교육복지 관련 정책은 학교(제도) 교육의 접근 기회 확대, 교육의 질 제고, 불리한 집단을 위한 정책적 지원 등의 흐름으로 전개되었다. 특히, 불리한 조건과 상황에 처한 집단을 위한 공정성 보장이 중요한 이슈로 부각되고 있음을 지적하였다.
이러한 흐름과 선행 연구 검토를 통하여 이 연구에서는 교육복지를 “교육형평성을 보장하기 위한 공적 행위”로 정의하였다. 여기서 교육형평성이란 공정성과 포용을 결합한 개념으로 규정하였다. 이러한 교육복지 개념을 둘러싼 다음과 같은 쟁점을 검토하며 이 연구의 입장을 확인하였다. 첫째, 교육복지 정책의 대상을 모든 학습자로 하느냐 일부 불리한 집단을 선별하느냐의 쟁점을 검토하여, 이 연구에서는 모든 학습자를 위한 교육을 추구하면서도 우선 불리한 집단을 선별하는 접근을 취하였음을 밝혔다. 둘째, 교육에서의 공정성이 교육의 접근 기회 제공에 한정되는 것인지, 학습자가 유의미한 학습과 잠재가능성을 발휘할 수 있도록 적절한 교육의 과정을 제공하는 것인지, 일정 수준의 성과까지 보장하여야 하는 것인지에 관한 논란이 있음을 지적하고 이 연구에서는 접근 기회, 과정, 일정 수준의 결과 보장을 아우르고자 했음을 밝혔다. 셋째, 특히 교육의 결과와 관련하여 일정 수준 혹은 최소 기준의 보장에 적극적인 관심을 표명하였다. 최소 기준의 설정은 개인이 잠재 역량을 최대한으로 발휘하는 것에 대해 소극적인 입장에서 접근하는 것이 아니라, 사회 구성원 모두가 습득하여야 할 공통된 요소를 공유하는지를 그 도달 정도를 통해 확인하기 위한 것이다. 그밖에 교육복지에 내재된 유의미한 학습 경험에 관하여서는 교육의 과정과 성과를 통하여 간접적으로 파악할 수밖에 없는 한계가 있음을 논의하였으며, 교육복지에 사적 지원을 배제하지는 않으나 그것이 개인적인 이해관계가 아닌 공공성을 지닌 행위와 제도로 한정하였다.
교육복지 지표ㆍ지수 개발을 위하여 지표ㆍ지수의 일반적 특성과 개발을 위한 접근 방법을 소개하였다. 이 연구에서 지표는 단일한 특성을 보고하는 단일한 통계 항목을 말하며, 지수는 여러 종합적인 항목이 복합된 것을 지수라고 일컬었다. 그러나 현실적으로 두 가지를 엄밀하게 구분하기 어려워 통용하고자 한다. 특히, 여러 항목을 종합하는 지수는 상대적인 서열 정보를 제공하는 순위지수, 목표치를 정하고 그것에 대한 상대적인 위치를 나타내는 목표 지수, 절대적인 기준을 정하고 그 기준에 비추어 현실 상황을 파악할 수 있도록 돕는 준거지수, 그리고 여러 요인들이 복합된 복합지수 등이 있음을 소개하여 교육복지 지표ㆍ지수 개발에 참고가 될 수 있도록 하였다.
□ 교육복지 지표ㆍ지수 개발
정책적 활용도를 높이기 위해 정책 대상자 파악, 정책 투입, 정책 집행 과정, 정책 성과 등의 차원을 설정하고 각 차원별로 현재 이루어지고 있는 정책 현실을 고려하여 교육복지 지표ㆍ지수 개발을 시도하였다. 각 차원별로 개발한 교육복지 지표ㆍ지수는 생각할 수 있는 모든 항목을 구체화하여 열거하기보다 대표성을 지니고 응용 가능한 항목을 선별하는 방식으로 개발하였으며 한국교육개발원의 온라인 조사 시스템을 활용하여 타당도와 활용 기대를 조사하여 그 결과를 활용하였다.
정책 대상자와 관련하여서는 대상자의 규모와 비율을 파악할 수 있는 다음과 같은 지표를 제시하였다. 이 지표들은 학교, 지역, 지자체 수준에서 분석 가능하며 정책 입안을 위하여 점검할 수 있도록 구안되었다. 이 지표들을 활용하기 위해서는 정책 대상자의 범위를 정책적으로 결정하는 것이 선행되어야 한다. 잠정적으로는 저소득층, 다문화, 탈북 가정, 기초학력 부진, 학교 부적응 등의 집단을 고려하였다. 차원별, 영역별로 개발한 지표ㆍ지수에 대하여 각각의 의미, 산출 방법, 고려ㆍ참작하여야 할 사항 등을 서술하였다. 차원별로 개발한 지표ㆍ지수 중 조사 결과 타당도와 활용기대가 높은 대표적인 지표 10개를 제시하면 다음과 같다.
• 정책 대상의 확인
- 정책 대상자의 규모/비율
- 일정 수준 이상의 정책 대상자 밀집 학교, 지역 수/비율
- 학교별/지역별 교육복지 요구도
• 정책 투입
- 정책 대상자 중 학비/학교 운영비 지원 학생 비율
- 정책 대상자 중 급식비 지원 학생 비율
- 정책 대상자 중 방과후 자유 수강권 지원 학생 비율
• 교육복지 집행 과정
- 정책 대상자의 필요와 요구 진단의 적절성, 충족성을 고려한 교육복지체제 가동 지수
• 교육복지 정책 성과
- 평균집단대비 정책 대상 집단의 무단결석, 학업유예, 학업중단 비율
- 학생/학부모의 프로그램 만족도
- 평균 학생 대비 정책 지원 대상 학생의 자아 존중감
□ 교육복지 DB 구축 방안
중앙 수준 교육복지 DB를 구축하기 위하여 연계하여야 할 주요 데이터베이스들로는 사회복지통합망, 교육통계 시스템, 교육행정정보 시스템, 에듀파인 등이 있다. 학생 개인 수준에서는 사회복지통합관리망과 교육행정정보 시스템(NEIS)에 탑재된 일부 정보를 연계하면 기본적인 교육복지 DB를 구축할 수 있다. 사회복지통합관리망은 각종 사회복지 급여 및 서비스 지원 대상자의 자격 및 이력에 관한 정보를 통합ㆍ관리하고, 지자체의 복지업무 처리를 지원하기 위한 정보시스템이다. 사회복지통합관리망에 탑재된 여러 자료 중 복지 수급자 개인별ㆍ가구별 DB 구축 자료는 주요 연계 대상이 된다. 이것과 연계된다면 교육복지 정책의 주 대상자인 저소득층 자녀를 별도의 조사 없이 확인할 수 있어, 지원 대상자 정보의 확보 및 정책 지원의 중복ㆍ누락 상황을 파악하는 데 용이한 체제를 갖출 수 있게 된다. 교육행정정보 시스템(이하 NEIS)의 일부 학사 및 정책적 지원 현황 관련 정보와 연계를 하면 기본적인 교육복지 DB를 구축할 수 있다. 다만, 이를 위하여서는 법률적 근거 마련이 선행되어야 한다.
학교 수준에서는 에듀파인(edufine) 시스템이나 교육통계 시스템과 연계되어야 한다. 에듀파인 시스템은 16개 시도교육청의 지방교육 행ㆍ재정 통합 시스템으로 학비 지원, 급식비 지원, 방과후 자유수강권 지원, 정보화 지원 및 교육복지 유관 정책 사업을 위해 단위 학교에 투입되는 예산과 세출을 파악할 수 있다는 점에서 교육복지 DB와 연계되어야 한다. 교육통계 시스템 중 특히 유ㆍ초ㆍ중등 통계 시스템에서는 학교 수준에서 교원, 학생들의 이동, 진로 동향 정보를 보유하고 있다는 점에서 교육복지 DB와 연계되어야 한다.
이러한 교육복지 관련 데이터 보유 DB 시스템을 교육복지 DB와 연계하여 정부나 지자체에서 정책적으로 활용하기 위해서는 교육복지 관련 데이터의 분산ㆍ관리로 인하여 다양한 정보의 생산이 어렵다는 점과, 분산된 여러 자료들의 연계가 허용되더라도 실제로 연계를 위한 인프라가 부족하다는 문제를 해결하여야 한다.
교육복지 DB가 사회복지통합관리망, NEIS 등 다양한 시스템들의 데이터를 연계하여 일선 학교의 복지 관련 업무부터 교육복지 관련 정책 수립을 위한 통계 데이터까지 산출되는 기본적인 DB로써의 역할을 수행하기 위해서는 다음을 고려하여야 한다. 첫째, 교육복지 DB는 정책 입안과 집행 과정의 모니터링, 성과 지표 산출, 교육복지 수준을 알려줄 수 있는 교육복지 지표나 지수 산출 등에 적극적으로 활용될 수 있도록 구축되어야 한다. 둘째, 정책의 망라성, 효과성 분석 등을 위해서는 교육복지 DB에 탑재될 자료의 가장 기본 단위가 학생 수준이어야 하는 바, 학생 수준의 DB 구축을 위해서는 법적 근거 마련이 선행되어야 하며, DB 시스템 설계시 학생 개인 정보 보호 방안을 마련하여야 한다. 셋째, 학생 개인 수준의 자료가 연계를 통해 수집, 관리되기 어렵다면 자료의 활용도는 떨어지나 학교 수준의 데이터베이스를 구축하는 방안을 강구하여야 한다. 넷째, 교육복지 DB는 우선적으로 관련 데이터 간의 최대한의 연계를 통해 학교나 교원의 추가적인 업무 부담을 최소화하도록 구축되어야 한다.
이 연구에서는 학생 개인 수준의 자료의 연계 수집, 활용을 전제한 중앙 교육복지 DB 구축 방안을 구상하였다. 중앙 교육복지 DB 시스템은 크게 정보 입력 시스템, 관련 자료 연계 시스템, 통계 서비스 시스템의 세 부분으로 나누어 볼 수 있다. 교육복지 정보 입력 시스템은 학교에서 교육복지와 관련된 추가적 정보를 입력하는 시스템으로 시도교육청별로 운영 중인 NEIS에 설치하여 운영하고, 교육복지 관련 자료 연계 시스템은 중앙의 교육복지 DB의 구축을 위해 연계가 필요한 시스템이며, 통계 서비스 시스템은 교육과학기술부 및 일반 국민에게 교육복지 관련 정보를 서비스하기 위한 시스템이다. 이러한 중앙 교육복지 DB 시스템을 효율적으로 관리하기 위해서는 시스템을 유지ㆍ관리하고 교육복지 자료를 입력하며 교육복지 서비스를 제공하기 위한 전담 관리조직이 필요하다.
□ 교육복지 관련 정보 활용을 위한 법률적 검토
교육복지 관련정보는 정책 대상의 선정 및 정책적 지원의 종류, 정책적 성과의 성격에 따라 수집, 관리, 활용하여야 하는 정보가 변할 수 있기에 그 범위를 확정하기가 용이하지 않다. 우선 현 시점에서 가용한 자료를 보유 기관별로 고려하여 보면, 크게 학교 등의 교육기관이 보유하고 있는 교육정보와 다른 부처에서 보유하고 있는 행정정보로 구분할 수 있다. 전자는 특히 법적인 문제의 소지가 큰 학생정보(이하 학부모정보를 포함한다)를 중심으로 검토가 진행되었으며, 후자는 교육복지 정책의 대상자가 되는 아동ㆍ청소년의 불리함을 객관적으로 드러내기 위하여 필요한 가구의 구성이나 경제적 수준 등의 행정정보 공동이용이 문제가 된다.
학생정보의 이용 및 보호는 우선적으로 「교육기본법」, 「초ㆍ중등교육법」 및 「학교보건법」등에 의해 규율되고, 이들 법률에서 규정하지 아니한 사항은 「공공기관개인정보법」과 「전자정부법」에 따라 규율된다. 따라서 이들 법률에 근거를 두지 아니하거나 또는 벗어나 개인정보를 포함한 교육행정정보를 다른 기관에 제공하거나 다른 목적으로 활용할 수 없으므로 교육복지지원을 위하여 학생정보를 이용하고자 하는 경우에는 관련 법률상의 근거를 마련하여야 한다. 특히, 학교장의 권한을 벗어나서 학생정보를 활용하거나, 교육기관(교육과학기술부 및 시도교육청)의 권한을 넘어서 관련 업무를 처리하거나, 다른 부처 등으로부터 관련 개인정보를 제공받거나 또는 새로운 업무를 수행하기 위하여서는 법적인 근거를 마련하여 수행하는 것이 바람직하다.
행정정보의 공동이용을 위해서는 다른 정보 시스템과 연계하여야 하는데, 이 경우에 적용되는 법률은 크게 일반법(「공공기관개인정보법」, 「전자정부법」)과 개별법(예컨대, 「주민등록법」, 「부동산등기법」 등)으로 구분할 수 있다. 이 중, 「공공기관개인정보법」과 「전자정부법」은 행정정보 공동이용을 위한 중추적인 기반으로서의 역할을 하고 있다. 「공공기관개인정보법」에 따르면 행정정보는 보유목적에 따라 보유기관 내의 이용 또는 제3자에게 제공할 수 있는데, 보유기관이 보유목적 외의 목적으로 이용하거나 또는 제3자(행정기관)에게 제공하는 경우에 전산화된 파일형태이라면 법률유보의 원칙에 따라야 하는 것이 일반적인 추세이다. 「전자정부법」의 경우 최근 개정을 통하여 다른 부처의 행정정보를 공동이용할 수 있는 기반이 보다 강화되었으며 관련 개별 법률에서 해당 정보의 공동이용에 대한 근거가 강화되었다.
다음으로 유사 입법례인 「사회복지사업법」과 「유아교육법」개정이 주는 시사점을 간략하게 살펴본 후 교육복지 관련 정보 활용을 위한 관련법제의 개선방안을 교육비 지원을 위한 정보의 활용과 그 밖의 교육복지 지원을 위한 정보의 활용으로 구분하여 제시하였다.
「사회복지사업법」은 교육복지사업을 직접적으로 규율대상으로 하지는 않으나, 「전자정부법」에 따른 행정정보 공동이용이라는 차원에서 관련 사회복지정보와 연계의 가능성이 있으므로 최소한 관련 사업을 수행할 수 있는 근거 및 관련 정보를 연계하기 위한 근거 마련을 위하여 제정되었다. 아울러 「사회복지사업법」에서 도입하고 있는 입법방식(예컨대, 금융정보의 제공방식 또는 새로운 정보의 조사 등)을 유추하여 입법화하는 것을 고려할 수 있다. 반면 「유아교육법」은 교육비 지원과 관련하여 「초ㆍ중등교육법」을 개정함에 있어서 직접적으로 유추하여 입법화할 수 있다. 즉 「유아교육법」의 교육비 지원사업과 교육복지 차원의 교육비 지원사업은 그 지원대상(유아 또는 학생)에서 차이가 있을 뿐 관련 업무는 유사하므로, 「초ㆍ중등교육법」의 개정안을 마련함에 있어서 「유아교육법」의 개정안과 유사한 방식으로 입법화하는 방안이 가능하다.
교육비 지원을 위해서는 학생정보와 다른 부처의 행정정보가 연계될 필요가 있으므로 이 경우 「교육기본법」 또는 「초ㆍ중등교육법」 등을 개정하여 관련 내용을 포함하도록 하는 것이 타당하다. 입법내용상으로는 「초ㆍ중등교육법」의 개정이 보다 적절한 것으로 판단된다. 개정을 통해 교육비 신청 가구의 금융정보 조회 등을 가능토록 하며, ‘교육비 지원 업무’의 전자화 및 타 부처의 정보시스템과 연계ㆍ활용을 가능케 하고, ‘교육비 지원 업무’ 중 일부를 보건복지부장관 및 지방자치단체의 장에게 위탁할 수 있도록 근거를 마련할 필요가 있다.
교육비 지원에 관한 사항을 제외한 교육복지 지원을 위하여 필요한 정보의 대상이나 관련 정보의 연계 등에 따른 법률적인 검토가 필요하다. 우선, 정책대상 정보는 학생수준의 정보(저소득층(기초생활수급자, 차상위 등), 다문화, 탈북학생 등)와 학교수준의 정보(학교내 저소득층 학생수, 다문화 학생수, 탈북학생수 등)로 구분되며, 이들 정보의 수집 방법에 따라 법 개정의 필요성이 달라진다. 전자의 경우에는 정보주체인 학생 등이 구별된다면 「공공기관개인정보법」등에 따라 관련 내용을 법률상에 명문화하여야 해당 정보의 수집 및 활용이 가능하다. 후자의 경우에는 해당 학생을 식별할 수 없는 형태로 단순힌 통계(결과정보)만을 제공한다면 현행 「초ㆍ중등교육법」상의 학교장 권한을 벗어나지 않는 것으로 판단되므로 관련 법령의 개정을 수반하지 않을 수 있지만, 다른 행정기관 등을 통하여 해당 수집 정보의 정확성 등을 확인받고자 한다면 관련된 법적인 근거를 마련하는 것이 바람직하다.
한편, 교육복지지원사업을 위하여 수집ㆍ연계한 정보의 활용과 관련해서도 정보주체의 식별이 가능한 경우와 그러하지 아니한 경우로 구분하는 것이 필요하다. 전자의 경우 관련된 내용을 「초ㆍ중등교육법」 등을 개정하여 근거를 마련하는 것이 필요하며, 후자의 경우 별도의 입법조치를 하지 아니하여도 가능하다고 판단되지만 해당 업무 등을 안정적으로 수행하고 단위학교 학교장의 권한을 명확히 하기 위하여 관련 근거를 마련하는 것이 필요할 수도 있다.
마지막으로, 교육복지지원사업을 추진하는 과정에서 해당 지원사업의 성과관리를 위하여 해당 학생(정보주체)를 추적관리하는 방식으로 정부의 교육복지지원사업의 효과를 분석하고, 관련 정책의 효율성을 높이는 방식도 고려할 필요가 있다. 이와 같은 방식은 정부차원에서 필요성이 있을 수 있지만 근본적으로 단위학교 차원을 벗어난 업무이고, 경우에 따라서는 단위학교의 장만이 가진 학생정보의 접근권한을 침해할 우려가 제기된다. 따라서 시도교육감 또는 교육과학기술부장관이 해당 업무를 수행할 수 있도록 법률상의 근거를 마련하고, 관련 법률상에서 단위학교의 장만이 할 수 있도록 하는 조항 등을 개정하는 것이 필요할 수 있다. 물론, 관련 법률을 개정하여 해당 성과관리를 위한 근거를 마련하였다고 하여도 수집하는 정보와 그 활용 등이 개인이 가지는 기본권(사생활권 등)을 근본적으로 침해할 우려가 있다면 헌법재판소의 심판대상이 될 수 있다.
□ 논의와 제언
교육복지 지표ㆍ지수를 개발과 활용을 향후 지표ㆍ지수의 타당화 작업과 아울러 지표ㆍ지수의 활용도를 점검하기 위해 가용한 자료를 통하여 그 값을 주기적으로 산출하는 일, 이 연구에서 제안한 여러 지표ㆍ지수 가운데에는 기준이나 도구를 마련하여야 하는 것들에 대한 추후 연구 수행, 향후 더 제도적인 차원의 교육복지 지표ㆍ지수 개발 시도 등을 제언하였다. 교육복지 DB 구축과 활용을 위하여서는 첫째, 개인 정보의 수집과 활용의 법률적 문제를 우선적으로 해결할 것, 둘째, 처음부터 완전한 형태를 구상하기보다 단계적으로 접근하여야 할 것, 셋째, 교육복지 DB 중 일부를 표집한 패널 구성을 통한 자료를 수집할 것 등을 제언하였다.
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