초록 ▼

□ 식품안전분야 규제비용 분석의 현황

○ 규제영향분석의 중요성
- 규제영향분석은 규제정책의 결정에 도달하는데 있어 중요한 의사결정 방법으로 많은 나라에서 규제 도입시 채택하고 있는 주요한 제도 중 하나임
- 그 중에서도 비용편익의 분석은 실제로 규제 도입의 여부를 결정할 정도로 중요한 부분으로 꼽힘
- 그러나 규제의 비용과 편익의 분석은 쉽지 않은 것이 현실이며, 특히 식품안전과 같은 소위 사회적 규제로 분류되는 경우는 분석이 더욱 어려운 것이 현실임

○ 식품안전분야 규제비용분석의 부실

□ 식품안전분야 규제비용 분석의 현황

○ 규제영향분석의 중요성
- 규제영향분석은 규제정책의 결정에 도달하는데 있어 중요한 의사결정 방법으로 많은 나라에서 규제 도입시 채택하고 있는 주요한 제도 중 하나임
- 그 중에서도 비용편익의 분석은 실제로 규제 도입의 여부를 결정할 정도로 중요한 부분으로 꼽힘
- 그러나 규제의 비용과 편익의 분석은 쉽지 않은 것이 현실이며, 특히 식품안전과 같은 소위 사회적 규제로 분류되는 경우는 분석이 더욱 어려운 것이 현실임

○ 식품안전분야 규제비용분석의 부실
- 식품안전분야의 규제비용분석의 현황을 분석한 결과, 거의 모든 규제 영향분석서에서 규제로 인해 발생될 비용에 대해 제대로 분석하지 못하거나, 분석하였다 하더라도 과소추정한 경우가 많았음
- 그 이유에 대해 분석한 결과, 첫째, 규제비용분석에 대하여 식품안전분야에 특화된 매뉴얼이나 지침이 없어 일선 공무원이 효과적으로 분석을 해내는데 어려움이 존재한다는 점, 둘째, 비용분석을 잘 수행하려고 노력하였더라고 실제 활용할 수 있는 구체화 된 데이터가 미비하다는 점 등을 주요 원인으로 들 수 있음
- 이러한 문제점의 개선을 위해서는 식품안전분야에 특화된 매뉴얼 개발 및 기초데이터 확보가 진행되어야 하며, 우선순위를 따지자면 기초데이터의 확보가 선행되어야 할 것임

○ 본 연구는 규제비용 데이터베이스의 필요성을 인식하고, 실제 식품안전분야의 규제 분석 및 다양한 자료를 검토·분석하여 ‘식품안전 규제 비용 데이터베이스’를 구축하였음

□ 「식품위생법」을 중심으로 한 식품안전 규제비용 데이터베이스의 구축

○ 식품안전분야의 대표적인 법령인 「식품위생법」을 중심으로 규제유형의 분류와 규제비용 데이터를 수집·정리함
- 식품안전분야의 법령은 「건강기능식품에 관한 법률」, 「농수산물 품질 관리법」, 「수입식품 안전관리 특별법」, 「식품의약품 시험검사등에 관한 법률」, 「식품위생법」, 「어린이 식생활 안전관리 특별법」, 「축산물 위생관리법」 등 총 7개이며, 각각의 법률마다 상당수의 등록규제를 담고 있음
- 본 연구는 그 중 가장 많은 규제를 담고 있는 식품위생법(395개)을 연구 대상으로 함

□ 「식품위생법」 등록규제의 유형화

○ 규제비용의 유추가 가능하도록 분석하기 위해서 규제의 특성에 따른 유형화를 하였음

○ 비용분석 가능 여부를 우선적으로 파악함
- 비용분석 가능여부는 규제분석 자체로만 보았을 때는 큰 의미가 존재하지 않으나, 본 연구에서는 데이터베이스를 만드는 것을 주요 목적으로 하고 있기 때문에 비용분석의 가능 여부 파악이 연구진행에 있어 필수적인 부분이었음
- 그 결과 전체 등록규제 242개 중 비용분석이 가능한 규제조항은 81개였으며, 나머지 조항은 정의, 선언적 조항, 금지 등 규제로 분류되기는 하나 비용분석을 명확하게 수행하기는 어려운 규정이었음

○ 「행정규제기본법」을 근거로 「식품위생법」 등록규제를 유형화 함
- 분류 방법은 연역적 방법과 귀납적 방법을 모두 활용하여 분류의 타당성을 높이고, 규제 규정에서 요구하는 구체적인 행위에 대한 분석에도 활용할 수 있도록 가능한 한 최소단위, 세세분류까지 세분화하여, 일반 규제유형분류 및 식품의 특수성 까지 반영할 수 있게 함
- 등록규제 전체(242개)중 대분류 결과 권리제한 67.8%(164개), 의무부과 32.2%(78개), 중분류 결과 권리제한 중 사전적 규제는 58.7%(142개), 사후적 규제 9.1%(22개), 의무부과 중 사전적 규제 24.4%(59개), 사후적규제 7.9%(19개)로 나타남
- 세분류 기준 기준설정 44.6%(108개), 신청 14%(34개), 행정의무이행 확보 9.1%(22개), 작위의무(의무-사전) 22.3%(54개), 부작위의무(의무-사전) 2.1%(5개), 작위의무(의무-사후) 30.6%(74개), 부작위의무 1.2%(3개)로 나타남

○ 식품유통단계를 기준으로 규제 유형을 세분화 함
- 식품유통단계는 생산-제조-유통-소비로 구분하고, 규제대상인 업종의 특성 및 식품 종류에 근거하여 식품유통단계를 분류하였으며, 그 결과 생산 15.7%(38개), 제조 82.2%(199개), 유통 41.7(101개), 소비 46.7%(113개)로 나타남(중복되는 경우 중복산정함)

□ 등록규제의 비용단가 조사

○ 등록규제를 유형별로 분류한 후 비용분석이 가능한 것으로 분석된 규정에 대하여 필요한 비용항목 식별
- 비용항목은 규제비용관리제 매뉴얼에 기반하여 행정부담, 노동, 교육 훈련, 외부서비스, 설비, 원재료, 운영, 지연, 기타로 구분하였고, 여기서는 다루고 있지 않지만 규제영향분석에서는 파악하도록 요구되는 정부비용을 추가하여 총 10개 비용항목을 분석

○ 정부가 발행한 공식데이터를 1순위로 활용함과 동시에, 현실성 있는 비용단가조사를 위해 다양한 자료원(原)으로부터 규제비용을 조사
- 식품의약품안전처, 농림축산식품부, 행정안전부, 통계청 등이 발행한 정부공식 통계자료를 최우선으로 조사함
- 한국식품안전관리인증원, 한국보건연구원, 한국고용정보원 등 공공기관 및 식약처의 위탁기관에서 발행한 데이터를 2순위로 조사함
- 정부 공식데이터를 통해 확보할 수 없는 자료는 업체의 인터뷰 및 인터넷자료조사를 통해 수집하였으며, 이러한 방법으로도 파악할 수 없는 자료의 경우 연구진의 판단을 통해 일정 단가를 산정함

□ 식품안전 규제비용 데이터베이스화(化)

○ 엑셀(Microsoft Excel) 기반 데이터베이스 구축
- 마이크로소프트 사의 엑셀 프로그램을 기반으로 데이터베이스를 구성 하였으며, 가시성 있는 데이터베이스를 구축하기 위해 활용목적 및 유형별로 탭(Tab)을 구분하여 구성
- 총 12개의 탭 및 약 1,000여개의 현황 데이터, 2,200여개의 비용단가 데이터를 수록하고 있음(중복 및 공란 있음)

○ 기초자료로서 등록규제전체현황, 비용분석가능조항, 업종및직종별현황, 식품유형별현황, 첨가물및포장용기현황 탭을 구분하여 수록
- 등록규제전체현황 및 비용분석가능조항 탭에는 규제사무명, 규제요지, 키워드를 수록하여, 변경되는 조항을 모르더라도 검색의 기능을 통해 유사한 조항을 확인할 수 있게 함
- 업종및직종별현황, 식품유형별현황, 첨가물및포장용기현황은 현재 나와 있는 다양한 통계자료와 기초데이터를 분석하여 가능한 한 세분화된 데이터를 제시하고 있으므로, 기초데이터로서의 의미도 충분히 지니고 있음

○ 규제비용데이터로서 중분류 유형별로 탭을 분리하되, 시설기준의 경우 너무 많은 데이터를 수록하고 있어 하나의 탭으로 분리, 규제비용은 총 5개의 탭으로 구분하여 구성되어 있음
- 한 개의 탭에 너무 많은 항목이 수록되지 않도록 탭을 적절히 분리하였고, 유사한 조항의 검토를 통해 유형별 발생되는 규제비용항목 및 단가를 확인할 수 있도록 구성하였음

○ 마지막 두 개의 탭에는 추가적인 정보를 수록하고 있는데, 규제비용계산기능이 담긴 탭을 구축하여 즉시 규제비용의 산정, 할인율을 반영한 계산이 가능하도록 만들었으며, 마지막 탭에는 규제조문을 따로 정리 바로 관련 법조항을 볼 수 있도록 구축함

□ 규제비용 데이터베이스 활용 시뮬레이션

○ 데이터베이스의 활용성 확인과 활용방법의 제시를 위하여 시뮬레이션을 진행
- 가상의 3개의 규제조항의 신설·강화를 상정하고 규제비용 분석 가능 여부를 확인함
- 가상의 조항은 영양표시 의무화, 시설기준 강화, 교육의무 신설 등 3개 조항이며, 각각 1차 년도 비용만 발생하는 경우, 최초비용 및 반복비용이 동시에 발생하는 경우, 반복비용만이 발생하는 경우로 구성하여 시뮬레이션 진행

○ 규제 현황 및 규제비용 단가, 규제비용 계산기의 활용방법을 제시하여, 실제 활용시 가이드로 사용할 수 있을 것임

□ 연구의 한계 및 시사점

○ 식품안전분야의 규제비용을 분석하고 데이터베이스화 하는 것을 주요 목적으로 시행된 본 연구는 다음과 같은 한계를 지니고 있음
- 다양한 식품안전분야의 법률을 모두 다루지 못하고 「식품위생법」만을 연구대상으로 했다는 점, 현실에 존재하는 다양한 비용데이터들을 모두 수록하지 못하고 일반화 했다는 점, 공식데이터 확보의 한계 및 무형의 행위에 대한 비용화 과정에서 연구진의 판단이 개입했다는 점 등을 주요 한계로 꼽을 수 있음

○ 그럼에도 불구하고 다음과 같은 시사점을 지니고 있음
- 규제비용의 데이터베이스화를 수행한 거의 최초의 연구라는 점, 식품 안전분야의 다양한 비용에 대하여 현실의 데이터를 수록하고 있다는 점, 데이터베이스의 확보를 통해 향후 규제비용분석의 신뢰성을 높일 수 있다는 점, 데이터베이스의 활용을 통해 식품안전분야 규제비용 분석에 효율성과 합리성을 높일 수 있다는 점 등이 주요 시사점임

(출처 : 요약 16p)

Abstract ▼

Regulatory impact analysis is one of the important systems adopted by many countries as decision-making method in concluding the decisions of a regulatory policy. Among it, cost-benefit analysis is as important as determining the introduction of a regulation. However, it is the reality that cost-be

Regulatory impact analysis is one of the important systems adopted by many countries as decision-making method in concluding the decisions of a regulatory policy. Among it, cost-benefit analysis is as important as determining the introduction of a regulation. However, it is the reality that cost-benefit analysis of a regulation is not easy, especially when it is classified as so-called social regulation such as food safety.
The results from analyzing the current status of regulatory cost analysis in the fields of food safety showed that most of the reports of regulatory impact analysis didn't appropriately analyze the costs to be incurred by a regulation, or even when it did, they underestimated the costs often. When the possible reasons were analyzed, findings were as follows. First, because there is no manual or guidance for regularity cost analysis specific to the field of food safety, the public servants have difficulty analyzing them effectively. Second, when they performed cost-benefit analysis well, they lacked specific data to use practically.
To improve these problems, it is necessary to develop a manual focusing on the fields of food safety and secure basic data. When we have to prioritize them, securing basic data should precede manual preparation.
In this respect, this study recognized that database for cost-benefit analysis of food safety regulation is necessary; reviewed and analyzed various data of regulations in the fields of food safety; established 'Regulation Cost Database of Food Safety, and carried out various simulations in an attempt to increase the usability of the database.
The research method is as follows. First of all, the regulations of the Food Sanitation Act, which is the representative law in the fields of food safety, were classified and the data of regulatory costs were collected and sorted. Then, the data were divided into types by the characteristic of regulation so that regulatory costs can be inferred from them through analysis. Typology was conducted on Framework Act on Administrative Regulations and both the deductive method and the inductive method were employed. In addition, it reflected the uniqueness the fields of food safety as well as followed the general principles of a regulation. Next, the possibility of cost-benefit analysis was tapped. Cost analysis is not of its value only with regulatory analysis itself. However, the main purpose of this study was to make a database, so knowing the possibility of cost analysis was a critical part of studies in the future. Finally, the regulations were classified by the stage of food distribution. The stages were divided into 'production - manufacturing - distribution - consumption'. As a result of typology, a total of 81 out of 242 registered regulations was chosen as research subjects for cost-benefit analysis.
Next, this study identified cost items. After classifying the registered regulations in types, it tried to identify the cost items necessary for cost-benefit analysis and the cost items were divided, based on the management system manual of regulatory costs, into administrative burden, labor, education and training, external services, equipment, raw materials, operation, delay, and others. Not dealt here, a total of 10 government costs were added for the analysis.
After identifying the cost items, this study searched, collected, and arranged actual unit cost from various sources. Here, the official data released by the government was regarded as most important and regulatory costs were investigated from various sources to know realistic unit cost. In particular, the most priority was placed on the government's official statistics issued by the Food and Drug Administration, the Food Safety Agency, the Ministry of Food, Agriculture, Forestry and Livestock, the Ministry of Food, Agriculture, Forestry and Fisheries, the Ministry of Public Administration and Security, and the National Statistical Office. The second priority was given to the data from public agencies and the commissioned agencies by Ministry of Food and Drug Safety such as Korea Agency of HACCP Accreditation & Service, Korea Institute for Health and Social Affairs, and Korea Employment Information Service. For the data not available from the official sources, interviews and internet researches of companies were conducted. Those data collected in this way were calculated and estimated by the researchers for unit cost.
The collected data composed a database based on Microsoft's Excel program. To build the database of high visibility, tabs were configured by purpose and type. As a result, a total of 12 tabs, about 1,000 current status data, and more than 2,200 cost data (including duplicated items and blanks).
The tabs can be divided into two types. First, the first type for basic status data includes the tabs of the overall status of registered regulations, cost-benefit analysis possibility, the current status by industry type and job type, the current status by food type, and the current status of additives and packing container. In the tabs of the overall status of registered regulations and cost-benefit analysis possibility are included regulatory office names, regulatory guidelines, and keyword so that a user can search similar items (clauses or paragraphs) even when he doesn't know amended ones. These various statistics and basic data are specific enough to present detailed and segmented outcome. Therefore, they are worth enough as basic data.
The tabs of these regulatory cost data are divided by type at middle-level classification. Because facility criteria contain excessive volume of data, however, it was divided into one tab and its regulatory costs were divided into 5 tabs. Data volume for each tab was properly allocated so that a tab does not contain too many data. And they were structured in a way a review can be carried out on similar items to identify the items of regulatory costs and unit cost.
In the last two tabs are contained additional information. This study developed a tab with which to calculate regulatory costs, so it is possible to estimate regulatory costs and discount rate instantly. The last tab allows you to refer to relevant regulatory clauses directly. It is possible because those clauses are hyperlinked to cost analysis possibility tab.
Finally, simulations were carried out to examine the usability of the database and to suggest how to operate it. Three virtual regulatory clauses were asked for the newly establishment and/or amendment and the possibility of analyzing regulatory costs was reviewed. The hypothetical clauses consist of three requirements: mandatory nutrition labeling, strengthening of facility standards, and new establishment of educational obligation. Simulations were run for three cases were set: (i) where only the first year cost is incurred, (ii) where the initial costs and the recurring costs occur simultaneously, an (iii) where only recurring costs occur. As a result, satisfactory results were obtained though there were simple results but enough to grasp the overall size of cost.
This study was conducted with the purpose of analyzing the regulatory costs in the field of food safety and establishing a database. However, it has limitations as follows. It failed to deal with a variety of laws concerning the fields of food safety but focused only on Food Sanitation Act. In addition, it could not include as various cost data that exist in reality as possible. Furthermore, it secured limited official data and the researcher's judgment was involved in the process of converting intangible acts into cost term.
Nevertheless, this study can find its significance in that it is the first research that has attempted to set up a database of regulatory costs; it includes realistic data of various costs in the fields of food safety; that it can increase the reliability of regulatory cost analysis by securing a database in the future; it can improve the efficiency and rationality of regulatory cost analysis regarding food safety by using a databases.

(출처 : Abstract 10p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 2
• 목차 ... 4
• 표목차 ... 7
• 그림목차 ... 8
• Abstract ... 10
• 요 약 ... 16
• 제 1 장 서 론 ... 24
• 제1절 연구의 필요성 및 목적 ... 26
• 제2절 연구범위 및 방법 ... 31
• 1. 연구범위 ... 31
• 2. 연구방법 ... 34
• 제 2 장 식품안전분야 규제비용 데이터베이스의 필요성 ... 38
• 제1절 식품안전규제 비용분석 현황과 한계(2016년) ... 40
• 제2절 식품안전 규제비용분석 데이터베이스의 필요성 ... 46
• 제 3 장 「식품위생법」 등록규제 분석 ... 50
• 제1절 「식품위생법」 등록규제 현황 ... 52
• 1. 규제정보포털 상 등록규제 현황 ... 52
• 2. 본 연구의 분석대상 ... 53
• 제2절 「식품위생법」 등록규제의 규제유형 분류 ... 66
• 1. 「행정규제기본법」에 근거한 규제유형 분류 ... 66
• 2. 식품유통단계에 따른 규제유형 분류 ... 77
• 제 4 장 식품안전 규제비용 데이터베이스의 구성 ... 84
• 제1절 규제비용 데이터베이스의 항목 및 구분 ... 86
• 1. 규제비용의 유형 ... 86
• 2. 규제대상의 분류 ... 92
• 3. 규제 키워드 ... 92
• 4. 기타 ... 93
• 제2절 식품안전 규제비용 데이터베이스 ... 94
• 1. 등록규제전체 Tab ... 94
• 2. 비용분석 가능조항 Tab ... 94
• 3. 업종 및 직종별 Tab ... 95
• 4. 식품유형별 Tab ... 95
• 5. 식품첨가물 및 용기포장 Tab ... 96
• 6. 권리-사전-기준 Tab ... 96
• 7. 권리-사전-신청 Tab ... 96
• 8. 권리-사후-행정의무 Tab ... 97
• 9. 의무-사전 Tab ... 97
• 10. 의무-사후 Tab ... 97
• 11. 비용분석 계산기 Tab ... 98
• 12. 조문내용 Tab ... 98
• 제 5 장 규제비용 데이터베이스 활용 방안 ... 114
• 제1절 업종별 규제부담 수준 분석 ... 116
• 제2절 비용항목별 분석 ... 126
• 제3절 규제영향분석의 비용분석 시뮬레이션 ... 128
• 1. 영양표시 의무 제품 확대에 따른 비용분석 시뮬레이션 ... 129
• 2. 식품접객업소 시설기준 강화에 따른 비용분석 ... 136
• 3. 식품위생교육 의무 강화에 따른 비용분석 ... 140
• 제 6 장 결론 및 시사점 ... 148
• 제1절 연구의 한계 ... 150
• 제2절 연구의 시사점 ... 153
• 참고문헌 ... 155
• 부 록 ... 158
• 부록 1: 「식품위생법」의 등록규제 현황 ... 158
• 끝페이지 ... 177