초록 ▼

4. 결론 및 정책대안
□ 산업안전 투입기준에서 산출기준으로 개선
○ 우리나라의 산업안전 규제는 명령지시적 투입기준 규제. 명령지시적 투입기준은 사업주에게 상황에 상관없이 어떤 조치가 필요한지를 명확히 알려준다는 측면에서는 장점이 있지만 모든 위험상황에 적합한 투입기준은 존재하기 어려우며 이러한 기준을 설계하는데에는 엄청난 비용이 소요되고 투입기준의 양산은 규제내용의 복잡성이 증가하여 자발적 규제순응 노력에 장애가 됨

○ 이런 관점에서 영국과 같은 산출기준의 규제체계로 전환해야 함. 이를 위해 우리나라의 산업

4. 결론 및 정책대안
□ 산업안전 투입기준에서 산출기준으로 개선
○ 우리나라의 산업안전 규제는 명령지시적 투입기준 규제. 명령지시적 투입기준은 사업주에게 상황에 상관없이 어떤 조치가 필요한지를 명확히 알려준다는 측면에서는 장점이 있지만 모든 위험상황에 적합한 투입기준은 존재하기 어려우며 이러한 기준을 설계하는데에는 엄청난 비용이 소요되고 투입기준의 양산은 규제내용의 복잡성이 증가하여 자발적 규제순응 노력에 장애가 됨

○ 이런 관점에서 영국과 같은 산출기준의 규제체계로 전환해야 함. 이를 위해 우리나라의 산업안전 규제를 사업주가 사업장의 위험방지와 제거를 위해 지켜야 할 일반의무 중심으로 재편하고 이를 지키기 위해 필요한 기준들을 각 위험분야별로 정리.

○ 이러한 방식으로 이행하기 위해서는 정부와 피규제자간의 긴밀한 협력이 필요. 산출기준으로 이행하는 데에는 수규자와 집행기관간이 서로 인정한 의무이행을 위한 실천강령을 제정해야 하고 이러한 실천강령을 이행하면 일반의무를 준수하는 것으로 간주. 실천강령은 법규가 아니기 때문에 준수의무는 없지만 사고가 발생하면 증거능력을 인정하여 실천강령을 이행하지 않아서 사고가 발생한 것으로 판단되면 그에 상응한 처벌을 받게됨

○ 이런 관점에서 지금의 투입기준에서 보다 기업들이 자율적으로 규제기준을 설정하여 순응하기 때문에 지켜야 할 규제내용을 훨씬 잘 이해할 수 있고 순응도 제고가능

□ 응보적 제재에서 대응적 집행피라미드로 전환
○ 산업안전보건법의 처벌체제는 두 가지 문제를 가지고 있음. 하나는 형사처벌의 실효성이고, 다른 하나는 제재수단의 경직성

○ 우리나라 산업안전보건법의 제재수단은 허가취소, 영업정지, 시정조치, 개선명령 등의 행정제재와 과태료와 과징금의 금전적 제재, 그리고 벌금을 포함한 형사처벌이 있으나 형사처벌은 산안법의 억지력을 담보하는 최후의 제재수단이지만 실제 적용에서는 처벌의 실효성을 찾기 어려움

○ 두 번째 문제는 사업주의 핵심의무인 법 제23조의 안전조치 의무를 위반했을 때 처벌수단이 시정조치와 기소밖에 없다는 점. 시정조치에 응하지 않거나 이미 위반이력이 있는 경우 등 무조건 기소하기보다는 순응을 유도할 수 있는 더 다양한 제재수단을 강구할 필요 있음.

○ 지금의 제재체제에서는 다양한 위반사항과 위반자의 태도를 고려한 적절한 제재수단의 선택이 쉽지 않은 상황. 이러한 제재체제의 경직성이 원활한 규제순응 확보에 장애가 될 수 있음. 또한 규제를 위반하여 피해가 발생한 것은 아니지만 피해가 발생할 합리적 우려가 있을 경우에도 적절한 강제를 가할 수 있어야 함

○ 개선하기 위해서는 현재 조문별로 흩어져 있는 제재수단을 순응확보의 관점에서 권고, 시정조치명령, 과태료, 과징금, 영업정지, 허가취소, 형사벌 등의 억지력을 고려하여 단계적으로 적용할 수 있는 기준을 만들어 보다 효과적으로 순응을 유도하는 방향으로 제재수단을 운용해야 함

○ 산안법의 제재는 사후적 처벌뿐만 아니라 사전적으로 안전의무 준수를 촉구할 수 있도록 설계되어야 함. 산재사고가 발생할 가능성이 있는 경우에도 적용할 수 있는 제재수단이 있어야 함. 사소한 위반행위나 사고로 이어질 가능성이 있다고 합리적으로 판단되는 행위에 대해서는 권고나 설득, 주의조치와 같은 수단을 적용하고 권고나 주의조치를 이행하지 않아 위험요인 제거에 실패할 경우 행정제재를 부과하고 그래도 위험요인 제거에 실패한다면 기소 처분. 따라서 3단계의 제재가 적용될 수 있는 집행피라미드를 구축 필요

○ 지금은 수규자의 태도나 불응이력이 제재수단 결정에 크게 고려되지 않고 있지만 수규자의 태도와 이력은 제재결정에 중요한 고려요인이 되어 위반조항의 법익형량만 고려한다면 단순한 행정제재 부과대상이라 해도 고의적인 위반이나 반복되는 위반의 경우 형사처벌 대상으로 기소할 수 있어야 함

○ 형사처벌은 사업장 안전을 확보하기 위한 최후의 제재수단으로서 기능할 수 있도록 운영되어야 함. 영국에서 도입한 Discretionary Requirement와 Enforcement Undertaking도 도입하여 형벌의 과잉적용을 해소해야 함. 영국에서는 감독관의 판단에 따라 개선통고, 금지통고를 우선 부과할 수 있고 그래도 순응에 실패하면 기소처분을 할 수 있음. 영국의 FMP(fixed monetary penalties), DR(Discretionary requirements), Stop Notices, Enforcement Undertakings) 등 획일적인 형사기소(criminal prosecution) 위주의 제재방식에 대한 대안을 도입할 필요 있음

○ 형사처벌의 실효성 확보를 위하여 고의든 고의가 아니든 마땅히 취해야 할 안전의무를 준수하지 않아 발생하는 산재는 단지 행정의무 불이행에 대한 처벌이 아니라 형법상의 범죄와 다르지 않다는 사회적 인식의 전환 필요

○ 이런 관점에서 영국을 비롯하여 이미 일명 ‘기업살인법’을 도입한 국가들 벤치마킹. “위험요인 파악을 무시 또는 현저히 소홀히 했거나 명백한 위험요인을 무시했거나 위험이 있음을 인지하고도 의도적 또는 명시적인 요구를 묵살하여 타인이 사망에 이르게 된 경우 1급 살인죄를 신설(박두용, 2015: 9)” 필요. 형사책임의 고의성(mens rea)여부와 상관없이 중대한 재해로 이어지는 사업장 안전에 대한 일반의무 위반행위는 형사적 제재가 적용되어야 함

□ 규제집행정책 및 조직 정비
○ 규제집행정책의 제공
- 산업안전보건법과 고용노동부의 산업안전 정책에 규제집행의 개념이 명확히 제시되어 있지 않아 집행정책도 정의하기 어려움. 영국의 경우 규제기관은 그들이 규제기준을 어떻게 설정하고 규제불응에 대해서 어떤 조치를 취하는지 집행정책을 공개해야 함. 보건안전청도 집행정책선언(Enforcement Policy Statement)을 작성하여 공개하고 있음. 집행정책선언에서 집행의 목적, 집행의 원칙, 조사관의 집행방법, 집행원칙과 조사와 기소의 관계 등을 설명하고 있음. 보건안전청의 규제집행은 법률 집행과 순응확보 방법의 비례성, 집행활동의 대상범위설정, 접근의 일관성, 활동의 투명성, 행위의 책임성이라는 5대 원칙을 제시하고 산업안전 규제집행은 이러한 원칙에 입각해서 이루어지고 있음을 과시하고 있음.

- 우리의 경우에는 산업안전 집행과 관련해서 피규제자나 일반국민에게 정부가 규제집행을 어떤 원칙에 따라 어떤 방법으로 수행하겠다는 정책설명이 부족함. 산재예방5개년계획은 말 그대로 중기의 산업안전 정책의 방향과 이를 실현하기 위한 정책과제를 제시하는 것이고 사업장 감독과 관련해서는 근로감독관집무규정의 내용이 전부인데 이는 고용노동부훈령으로 피규제자나 일반국민에게 산업안전 감독이 어떤 원칙과 방법으로 이루어진다는 것을 설명하는 자료가 아니라 근로감독관 직무수행을 위한 말 그대로 훈령에 지나지 않음. 따라서 정부의 산업안전 규제집행이 어떤 원칙을 가지고 어떻게 이루어지는지 피규제자에게 충분한 정보를 제공해주어야 함.

- 이러한 집행정책 설명과 함께 중요한 것이 집행정책 수립에 필요한 증거기반임. 그동안 집행의 성과가 무엇인가에 대한 확인 없이 새로운 집행정책의 방향과 내용을 준비하기는 어려움. 증거기반 집행정책 수립을 위해 필요한 내용을 정리하면 다음과 같음.

○ 증거에 기반한 규제집행정책의 수립
- 규제의 집행과 점검조사는 증거와 측정에 근거해서 무엇을 점검할 것인지, 어떤 방법으로 증거와 데이터에 기초해야 할 것인지 결정하고 모든 집행결과는 정기적으로 평가

- 산업안전 감독관의 집무규정은 점검조사 활동결과 기록을 활용하여 정부는 점검조사 및 단속활동의 현황과 성과를 평가하고 집행정책 수립의 근거자료로 활용

- 아직 산업안전 집행결과에 대한 데이터는 일반 국민들에게 잘 공개되지 않고 있는데 집행정책의 효과를 제고하고 피규제 업체의 일관된 순응유도를 위해서는 이러한 집행결과를 데이터베이스화해서 체계적으로 공개해야 함. 영국이나 미국 등 산업안전 선진국에서는 이러한 데이터는 홈페이지를 통해 아주 자세하게 공개하고 있고, 위반 기업의 규제불응 이력까지 공개하고 있어 사회적 평판을 이용한 억지효과까지 얻을 수 있음. 이러한 데이터의 수집과 체계적 관리는 증거기반 집행정책 수립의 기본이 되기 때문에 가장 우선적으로 정부가 개선해야 함

- 증거기반 규제집행 정책의 수립을 위하여 정부가 취해야 할 조치들을 바탕으로 보다 체계적인 집행성과 관리가 이루어지고 이러한 성과는 국민들과 피규제업체들에게 공개되어야 함. 이러한 집행결과 정보에 근거할 때에 산업안전 분야의 감독인력과 예산, 집행자원의 효과적 투입, 집행정책의 성과 등 산업안전 규제집행정책 개선을 위한 보다 객관적인 논의가 가능

○ 집행조직의 정비
- 집행의 책임과 권한을 명확히 하고 중복의 소지가 있는 경우에 이를 명시적으로 논의하여 조정할 수 있는 장치를 만들어 효과적인 규제집행이 이루어질 수 있는 기반을 마련 필요. 우리나라의 산업안전과 관련된 규제는 다수의 개별법과 고용노동부 소관의 산업안전보건법에 근거하고 있음. 규제의 목적이나 법의 목적에 따라 동일한 사안도 다른 관점과 시각에서 규제할 수 있음. 예를 들면 사업장내에서 가스의 안전한 사용은 산업안전 감독관이 검사하고, 가스용기나 장치의 안전성 검사는 고압가스안전관리법에 따라 지자체, 가스안전공사, 산업안전보건공단 등으로 나뉘어져 있음. 고압가스 안전관리법 제11조(안전관리규정) 제6항은 “허가관청·신고관청 또는 등록관청은 산업통상자원부령으로 정하는 바에 따라 사업자 등 및 그 종사자가 제1항에 따른 안전관리규정을 지키고 있는지를 확인하고 이를 평가하여야 한다”고 규정하고 있음. 따라서 해당 관청은 업체가 안전관리규정대로 작업을 하고 있는지 확인할 수 있으나 만약 신고한 안전규정을 지키지 않는다면 제재를 가할 수 있는 적절한 처벌조항은 부족함. 안전관리규정을 지키지 않으면 법 제9조 제1항 제14호에 따라 허가나 등록을 취소하거나 6개월 이내의 사업 또는 저장소 사용정지나 제한을 명할 수 있으나, 두 가지 문제가 있음. 하나는 이러한 처벌이 적절한지 여부이고 다른 하나는 규제와 집행의 중복여부임. ‘고압가스의 제조·저장·판매의 시설 또는 용기등의 제조시설의 안전유지’는 산업안전보건법의 안전조치 대상에 포함되지 않는지 판단의 문제가 있음. 산안법 제23조(안전조치)의 규정을 따르면 안전조치 대상에 포함된다고 볼 수 있음. 사업장의 위험을 예방하기 위해 필요한 조치를 해야할 대상에 포함되지 않을 이유가 없음. 다만 규제의 목적이 달라서 개별법으로 다른 기관이 안전관리를 한다면 그에 상응하는 규제영역 중복의 조정이 필요함. 그러나 이를 명시적으로 고려하고 있는 조항이나 장치가 없다는 것이 문제임. 이런 상황에서는 안전관리규정을 지키지 않아 사고가 나면 일차적인 규제순응을 책임지는 집행기관은 지자체인지, 가스공사인지, 안전공단인지 어디인지 분명하지 않게 됨

- 집행차원에서도 중복의 소지가 있음. 지자체에서 안전관리규정 준수여부를 검사하고, 산업안전 감독관도 고압가스를 사용하거나 제조하는 사업장을 방문하여 검사할 수 있음. 동일한 사업장 입장에서는 중복검사가 아닐 수 없음. 마찬가지로 다른 위험물 시설안전이나 유해화학물질을 사용하는 사업장도 국토부, 환경부, 노동부, 지자체 등에서 점검조사할 경우 규제목적이 다르다고 해도 집행의 중복은 피하기 어려움

- 이러한 문제를 해소하기 위해서는 위험유형별이나 안전영역별로 전담 집행기관을 두고 장기적 전망을 가지고 집행기관의 전문성을 유지할 수 있도록 조직체계를 정비해야 함. 영국에서 시행하고 있는 두 가지 제도를 개선방안으로 도입할 수 있음. 먼저 앞서 영국사례에서 살펴본 주책임기관 제도임. 영국에서는 사업장 안전과 관련된 모든 사항에 대한 책임있는 감독기관과 감독기관의 책임의 범위를 명시하고 개별 법률에 따른 다른 감독기관이 존재할 경우 주책임기관(Primary Authority)3)을 결정하는 원칙을 제시하여 사업장 안전에 관련해서는 산업안전보건법이 기본법의 역할을 할 수 있도록 법률에 규정할 필요가 있음. 주책임기관은 규제로 문제가 되는 사업이나 업체의 소재지 지방정부가 주로 선정되는데 만약 서로 다른 부처가 직접 규제를 집행한다면 소관 지방청 중 하나가 관련 기관간 협의를 통해 규제집행을 담당하는 주책임기관이 될 수 있음.

- 다음으로는 집행 위임권한을 고용노동부 장관에게 부여하여 필요하면 지방자치단체와 산업안전 규제집행을 분담할 수 있음. 영국에서는 국무장관(Secretary of State)이 규제를 제정하여 한정된 범위내에서 산업안전 집행책임을 보건안전청에서 지방으로 이양하거나, 지방에서 보건안전청으로 다시 이양할 수 있음(HSWA18(2)).

우리나라에서도 고용노동부는 제조업 및 주요 업종의 안전보건 규제집행을 담당하고 지자체는 도소매, 유통, 레저, 숙박음식, 서비스 산업의 안전보건의 집행을 담당할 수 있음. 또한 지자체와 고용노동부간 안전보건 규제집행과 관련한 업무협력을 위한 중계부서를 설치하여 집행과 관련한 정책적, 실무적 조정작업을 수행할 수 있음. 지자체와의 집행분담 방안은 현재 고용노동부의 인력과 예산제약을 고려할 때 매우 현실적 방안의 하나가 될 수 있음. 이것은 집행관점에서 집행의 분담이고 집행에 필요한 규제권한은 고용노동부가 가지고 있기 때문에 지방에 따라 다른 기준이 적용되거나 규제격차가 발생할 소지는 크지 않을 것임. 또한 향후 피규제업체의 안전위험 관리역량이 제고되어 자율적인 위험관리체계에 기반한 규제집행체계가 갖추어진다면 집행기관의 역할은 감사(audit)에 있고 업체별 또는 업종별로 자율화된 규제순응절차(실천강령)를 가지도록 허용되기 때문에 이런 점을 고려한다면 현재보다 더 유리한 집행체계로 전환할 수 있는 단초가 될 수도 있음.

□ 사후감독에서 예방감독을 집행정책 전환
○ 정부는 투명하고 공정한 규제 집행과정을 보장해야 함. 이를 위해서는 점검조사와 관련된 절차와 기준이 명확히 제시되고 조사관의 권한과 수규자의 권리와 의무가 명확히 규정되어야 함. 이에 비해 우리나라에서는 산업안전 감독관의 감독활동과 점검조사에 대한 절차와 내용은 노동부훈령 ‘근로감독관 집무규정(산업안전보건)’에 규정되어 있음. 그러나 피규제자의 집행과 관련한 권리를 보장하고 점검조사가 이루어지는 절차와 내용에 대해 보다 자세한 정보제공이 요구됨.

○ 집무규정에는 감독을 “산안법 제51조에 따른 감독상의 조치 등을 위하여 제10조에서 규정한 감독대상 사업장의 법령 위반사항을 조사하는 활동”으로 정의하고 있음. 사업장 감독과 사업장 검검·조사를 분리하여 규정하고 있음. 이것은 이전 집무규정에서 감독과 점검·조사를 구분 정의한 것을 반영한 것이지만 지금은 통합하였음에도 불구하고 아직 구분하고 있음. 문제는 그 내용이 사실상 다르지 않고 집행의 목적이 예방이냐 사후적 단속이냐에 따라 구분되고 있다는 점임. 지금은 예방감독이 감독의 한 형태로 규정되어 있는데 사실상 점검·조사가 일상적인 예방감독에 해당한다고 볼 수 있음. 예방중심의 규제집행이 정착되려면 용어도 개선할 필요가 있음. 지금의 감독은 결국 사후감독, 사후 점검·조사를 의미하기 때문에 근로감독관은 사고가 나면 사후단속 나오는 사람으로 인식될 수 있음. 사전적, 예방적 규제집행이 중요한 산업안전 분야에서 이러한 이미지를 제고하려면 감독이란 용어를 삭제하고 점검·조사로 통일하는 방안 가능함.

○ 산업안전 감독관의 감독의 자율권 확대
- 산업안전보건법에 감독관의 권한과 역할을 명시하고 산업안전 근로감독관 규정을 개정해서 감독관의 판단으로 사업장 위험을 사전에 인지하고 통제할 수 있는 권한 부여해야 함. 현재의 근로감독관 집무규정은 매우 소극적이고 수동적으로 규정되어 위험을 사전예방하는 감독은 감독권한밖에 있다고 볼 수 있음. 산업안전보건법에는 산업안전 감독관의 권한과 책임에 대한 기본적인 사항이 명확히 규정되어 있지 않음. 법 제51조(감독상의 조치)에 고용노동부령으로 정하는 경우에 사업장에 출입하여 검사 및 안전점검을 할 수 있도록 권한을 부여하고 있으나, 산업안전보건법 시행규칙 제132조의2(감독기준)은 감독관이 사업장 감독을 개시할 수 있는 조건을 다음의 경우로 한정하고 있어 영국이나 미국의 감독관의 사업장 위험에 대한 판단에 따라 감독할 권한을 부여하는 것과는 큰 차이가 있음.

산업안전보건법 시행규칙 제13조의2(감독기준)
1. 산업재해가 발생하거나 산업재해 발생의 급박한 위험이 있는 경우
2. 근로자의 신고 또는 고소고발 등에 대한 조사가 필요한 경우
3. 법 또는 법에 따른 명령을 위반한 범죄의 수사 등 사법경찰관리의 직무를 수행하기 위하여 필요한 경우
4. 그밖에 고용노동부장관 또는 지방고용노동관서의 장이 법 또는 법에 따른 명령의 위반 여부를 조사하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우

- 3호와 4호는 사후적 조치를 위한 감독권한이고 1호가 사전예방을 위한 감독 권한인데, 시행규칙의 ‘급박한’ 위험이 있는 경우는 위험의 가능성이나 위험의 존재만으로는 부족하고 ‘급박한’이라는 조건이 충족되어야 사전적인 예방감독을 실시할 수 있음. 나아가 근로감독관집무규정(산업안전보건) 제2조(근로감독관의 직무)도 동일한 맥락에서 감독관의 직무를 기술하고 있음.
1. 산업안전보건법 및 진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률의 집행을 위한 직무
2. 법령 위반의 죄에 관한 수사 등 사법경찰관의 직무
3. 재해발생 상황 파악, 재해발생 원인조사 및 조치
4. 법령에 대한 질의회시 및 상담
5. 그 밖에 법령의 운영과 관련하여 고용노동부장관이 지시하는 업무

- 위의 직무규정에서도 감독관이 사전에 위험을 예방하기 위해 사업장 감독을 개시할 수 있는 권한이 명확하지 않고 시행규칙의 규정보다 더 수동적이고 한정된 방법으로 감독권한을 규정하고 있어 안전사고의 사전적인 예방과 이를 위한 자문이 감독관의 기본업무가 되고 이를 수행할 수 있는 감독의 자율권을 보장할 수 있도록 관련규정의 개정이 필요함. 우리와는 달리 영국의 경우 감독관의 권한과 조사업무를 법에 매우 자세하게 명시하고 있음. 먼저 기본적인 사업장 감독의 개시는 감독관의 판단에 따라 이루어질 수 있음. 또한 감독관 면책규정(HSWA26)도 법률에 규정하고 있어 감독관이 책임감을 가지고 충분히 조사활동을 할 수 있도록 뒷받침하고 있음.
HSWA20(1)(a) 합리적으로 판단하는 시점 (또는 언제라도 위험하거나 위험이 발생할 수 있다고 판단하는 상황에서) 위의 세부항목 (1)에 언급된 목적에 따라 출입이 필요하다고 믿을만한 이유가 있는 부지에 출입한다.

○ 감독관 자격요건 완화
- 근로감독관의 권한과 임명·배치에 관한 사항은 근로기준법에 근거하고 있음. 근로감독관 규정(대통령령)에 따르면 근로감독관은 당연직 근로감독관과 임명직 근로감독관이 있으나 모두 일반직 공무원 중에서 임명하도록 되어있음. 그러나 영국만 해도 이러한 조건없이 적합한 자격을 갖춘 사람을 감독관(inspector)으로 임명(HSWA19)할 수 있음.

19. 감독관 임명
(1) (그때그때의 직위 명에 관계없이) 모든 집행 당국은 책임범위 내에서 관련 법률 규정의 시행에 필요하다고 판단하는 경우, 적합한 자격을 갖춘 사람을 감독관으로 임명할 수 있으며, 본 조의 규정에 따라 그러한 임명을 종료할 수 있음.

(2) 본 조항에 따른 모든 감독관 임명은 근거 법령에 따라 감독관에게 수여되는 권한 중 임명된 감독관이 행사할 수 있는 권한을 서면으로 명시한 법률 문서에 의해 이루어지며, 감독관은 임명 즉시 본 조항에 따라 다음과 같은 자격을 가진다.
(a) 명시된 권한만을 행사할 수 있는 자격을 가진다.

(b) 그를 감독관으로 임명한 당국의 책임 범위 내에서 명시된 권한만을 행사할 수 있는 자격을 가진다.
- 이러한 관점에서 우리나라도 감독관의 자격을 고용노동부의 일반직 공무원으로 제한할 것이 아니라 감독관 업무수행에 적합한 지식과 경험을 가진 사람이면 임명될 수 있도록 관련 규정 개정필요

□ 산업안전 규제집행의 원칙과 전략
○ 규제순응 촉진을 위한 규제집행 원칙과 전략 제시
- 안전관련 규제는 만들어져도 제대로 집행이 되지 않으면 규제순응자와 불응자간의 심각한 형평성의 문제가 발생하며 나아가 규제자체의 위하력 저하와 순응도 하락을 초래하여 결과적으로 규제가 없는 상황보다 분배적으로 더 나쁜 결과를 초래할 수도 있음. 이런 관점에서 규제기관의 규제집행의 원칙과 전략은 매우 중요한 역할을 하며, 우리나라도 이러한 규제기관이 준수해야 할 규제집행의 원칙과 전략을 제시해야 함.

- 영국은 이미 ‘입법과 규제개혁법 2006’을 제정하여 모든 규제기관이 지켜야 할 규제집행의 원칙(법 21(2))으로 투명성, 책임성, 비례성, 일관성을 제시하였음. 이러한 원칙은 규제기준을 설정할 때뿐만 아니라 규제를 집행할 때에도 준수해야 한다. 이러한 원칙에 입각하여 영국정부는 각 규제기관의 활동에 대한 보다 구체적인 지침을 실천강령 형태로 제시하고 있음.

- 모든 규제기관이 규제를 만들고 집행할 때 준수해야 하는 실천강령의 존재는 부처별로 차이가 있는 규제개혁에 대한 태도와 집행에 있어서의 부처간 편차를 최소화하고 규제기관의 규제집행에 있어서의 일관성과 투명성, 책임성을 강화하여 피규제자가 규제내용을 더 쉽게 이해하고 순응할 수 있도록 기여가능

○ 산업안전 규제집행전략
- 산업안전 규제집행전략은 규제체계의 유형 또는 성격, 산업과 피규제자의 특성과 집행기관의 역량을 분석하여 수립

- 또한 위험수준에 비례한 집행이 이루어져야 함. 위험이 높은 분야에 그렇지 않은 분야에 비해 집행자원을 집중

(출처 : 국문요약 20p)

Abstract ▼

Korea’s workplace fatalities are higher than most of OECD membership countries despite the government’s sustained safety and health regulatory enforcement effort. To make the workplace safety regulations more effective, we studied problems and policy alternatives of actual regulatory enforcement sys

Korea’s workplace fatalities are higher than most of OECD membership countries despite the government’s sustained safety and health regulatory enforcement effort. To make the workplace safety regulations more effective, we studied problems and policy alternatives of actual regulatory enforcement system.

Some policy implications could be derived from the analysis on workplace regulatory enforcement system in Korea as follows: 1) Reforming workplace safety regulations from prescriptive input standards to performance-based output standard, 2) Transforming retributive sanction system to responsive enforcement pyramid based on persuasion strategy, 3) Reforming regulatory enforcement policy, 4) Realigning workplace regulatory enforcement organizations, 5) From ex post inspection to preventive ex ante inspection.

First, to reform workplace safety regulation to performance-based regulation, the duty of employers needs to be redefined as general duties to ensure the health, safety, and welfare at work of all their employees. At the same time, the enforcement authority and the employers would work together to provide and approve codes of practice applicable to the workplace. The code of practice can give more choices, flexibility, and simplicity to employers to comply to regulations. Second, transforming the retributive sanction system to a responsive enforcement pyramid would eliminate the rigidity of actual deterrence instruments. We have to ensure every offense observed at first by applying persuasive instruments such as recommendations, advice, then applying more onerous administrative sanctions such as prohibitions, improvement orders whenever non-compliance is observed. Finally, when the risk still remains, the enforcer can rely on prosecution. Even if a slight offense is observed in a routine inspection, the prosecution can be applied to according to non-compliance records. Third, the enforcement policy has to be announced. The enforcement authority publishes the principle, method, process, and target of inspection. The duty holders must be provided with sufficient information about the compliance needed.
The government would set up the enforcement policy based on evidence. It could be prepared with the evaluation of the inspection activities measured by the records and data. Every enforcement activity of inspectors needs to be recorded and evaluated regularly and open to the public. But it’s not reasonable to relate the offense enforcement cases to the inspector’s individual performance evaluation. Fourth, it’s necessary to make clear the responsibility and authority of enforcing organizations when multiple departments are required to check the workplace safety issues. To coordinate possible redundant and duplicative enforcement, we need to realign the front enforcement organization of workplace safety issues such as gas safety inspection. For example, the local authorities take the responsible of the workplace safety of service sector and the labor and employment department manufacturing sector with establishment of a coordination organization such as the UK’s Primary Authority.
Fifth, the posteriori enforcement has to be changed to ex ante preventive enforcement as a enforcement policy orientation. For this purpose, the government could permit more autonomous inspector’s judgment about offenses in the workplace. And the qualification requirements of inspectors need to be revised to give chances not only to the government officials but also to civil safety experts.

(출처 : 영문요약 36p)

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 3
• 목차 ... 4
• 표목차 ... 8
• 그림목차 ... 11
• 국문요약 ... 13
• 영문요약 ... 36
• 제1장 서론 ... 39
• 제1절 연구의 배경 ... 40
• 제2절 연구의 목적 및 내용 ... 43
• 1. 연구의 목적 ... 43
• 2. 연구의 내용 ... 45
• 제3절 연구방법 ... 47
• 1. 국·내외 연구문헌 분석 ... 47
• 2. 인터뷰, 설문조사, 전문가 집담회 ... 48
• 3. 연구운영실무협의회 ... 48
• 4. 국·내외 규제집행 개선 사례조사 ... 49
• 5. 통계조사 ... 49
• 제2장 규제집행체계의 이론적 논의 ... 51
• 제1절 규제집행의 개요 ... 52
• 1. 규제정책의 특성 ... 52
• 2. 규제집행의 개념과 특성 ... 53
• 제2절 규제집행의 접근법과 스타일 ... 58
• 1. 규제집행의 두 가지 접근법: 억제와 설득 ... 58
• 2. 규제집행 스타일 ... 70
• 제3절 규제집행체계의 개념과 유형 ... 74
• 1. 규제집행체계의 개념 ... 74
• 2. 규제집행체계의 유형 ... 77
• 제4절 분석의 틀 ... 105
• 1. 규제집행체계의 조작적 정의 ... 105
• 2. 규제집행체계 분석틀 ... 109
• 제3장 우리나라 산업안전 규제집행체계 분석 ... 113
• 제1절 규제집행의 원칙과 전략 ... 115
• 1. 우리나라 규제집행의 원칙과 전략 ... 115
• 2. 영국의 규제집행 원칙과 전략 ... 117
• 제2절 산업안전 규제집행전략 ... 120
• 1. 산업안전보건법 제정과 산업재해 변화추이 ... 120
• 2. 산업재해 예방정책의 역할 ... 123
• 3. 산업안전보건법의 규제유형 ... 131
• 4. 피규제업체 및 산업특성 ... 138
• 5. 집행기관의 역량 ... 143
• 제3절 산업안전 규제집행활동 및 제재수단 ... 146
• 1. 산업안전 규제집행 환경변화 ... 146
• 2. 산업안전 규제집행 현황 ... 149
• 3. 산업안전보건 감독체계의 개편: 사후감독에서 사전감독으로 ... 153
• 4. 산업안전규제 제재수단 ... 159
• 제4절 산업안전 규제집행체계의 특징과 문제점 ... 168
• 1. 명령지시적 산업안전 규율체계 ... 169
• 2. 규제집행전략 ... 173
• 3. 규제집행활동 및 수단 ... 175
• 4. 순응지원활동 ... 182
• 제4장 영국의 규제집행 정책분석 ... 189
• 제1절 영국의 규제집행과 처벌법 2008 ... 190
• 1. Hampton 보고서 ... 190
• 2. The Regulatory Enforcement and Sanction Act 2008(RESA) ... 191
• 제2절 영국의 규제집행 개선정책 현황 ... 204
• 1. 영국 규제개혁의 배경 및 개요 ... 204
• 2. BRDO ... 205
• 3. Primary Authority ... 208
• 제3절 영국의 산업안전 규제집행체계 ... 212
• 1. 보건안전청(Health and Safety Executive)의 조직 및 인력현황 ... 213
• 2. 보건안전청(HSE)의 권한 및 의무 ... 217
• 3. 보건안전청(HSE)의 집행체계 ... 218
• 제4절 영국의 산업안전 규제집행 사례 ... 224
• 1. COMAH의 Regulation ... 224
• 2. COMAH Regulation의 집행체계 ... 225
• 3. COMAH Regulation의 집행결과 ... 226
• 4. Construction Design Management Regulations ... 226
• 제5절 소결 ... 230
• 1. 관리기반 규제집행체계 ... 230
• 2. 규제집행수단의 개발 및 다양화 ... 231
• 3. 산업안전 규제집행의 일원화 ... 232
• 제5장 결론 및 정책제언 ... 233
• 제1절 산업안전 투입기준에서 산출기준으로 개선 ... 236
• 제2절 사후 응보형 제재에서 대응적 집행피라미드로 전환 ... 237
• 제3절 규제집행정책 및 조직 정비 ... 242
• 1. 규제집행정책의 제공 ... 242
• 2. 증거에 기반한 규제집행정책의 수립 ... 243
• 3. 집행조직의 정비 ... 248
• 제4절 사후감독에서 예방감독을 집행정책 전환 ... 255
• 1. 산업안전 감독관의 감독의 자율권 확대 ... 256
• 2. 감독관 자격요건 완화 ... 257
• 제5절 산업안전 규제집행의 원칙과 전략 ... 259
• 1. 규제순응 촉진을 위한 규제집행 원칙과 전략 제시 ... 259
• 2. 산업안전 규제집행전략 ... 260
• 참고문헌 ... 279
• 부록 ... 291
• 끝페이지 ... 388