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정치권력(political power)에 충실하게 봉사하는 중립적 관리도구에 불과했던 관료제 권력(bureaucratic power)은 20세기를 거치면서 대통령과 의회 그리고 사법부에 버금가는 제4의 정치권력으로 등극할 정도로 비대해졌다. 국회의 권능이 비교적 미약한 대한민국의 경우에는 실질적인 정책 조정이 관료제 기관들 사이에서 주로 이루어짐으로써 오랫동안 관료제 권력이 정치권력을 능가하는 상태가 지속되었다. 관료제 권력이 실질적으로 정치권력을 행사하는 것은 근대 민주주의가 국가권력의 합리적 행사를 도모하기 위하여 상정해둔 헌법적 장치에 훼손을 초래할 우려가 있다.사정이 이러함에도 불구하고, 대다수 선행연구들은 관료제 권력 자체를 분석하고 해부하는 경우가 드물었다. 간혹 그런 시도가 있었어도 수직적 권력에만 치중하고 수평적 권력, 특히 조직 간의 수평적 권력에 대해서는 등한시하거나 조직을 구체화하지도 않은 채 권력을 추상적인 수준에서 막연히 다루는 경향이 짙었다. 수평적 권력에 대하여 ...

정치권력(political power)에 충실하게 봉사하는 중립적 관리도구에 불과했던 관료제 권력(bureaucratic power)은 20세기를 거치면서 대통령과 의회 그리고 사법부에 버금가는 제4의 정치권력으로 등극할 정도로 비대해졌다. 국회의 권능이 비교적 미약한 대한민국의 경우에는 실질적인 정책 조정이 관료제 기관들 사이에서 주로 이루어짐으로써 오랫동안 관료제 권력이 정치권력을 능가하는 상태가 지속되었다. 관료제 권력이 실질적으로 정치권력을 행사하는 것은 근대 민주주의가 국가권력의 합리적 행사를 도모하기 위하여 상정해둔 헌법적 장치에 훼손을 초래할 우려가 있다.사정이 이러함에도 불구하고, 대다수 선행연구들은 관료제 권력 자체를 분석하고 해부하는 경우가 드물었다. 간혹 그런 시도가 있었어도 수직적 권력에만 치중하고 수평적 권력, 특히 조직 간의 수평적 권력에 대해서는 등한시하거나 조직을 구체화하지도 않은 채 권력을 추상적인 수준에서 막연히 다루는 경향이 짙었다. 수평적 권력에 대하여 실증연구를 한 경우에도 명확한 개념화의 부재와 지각적 자료에 의존하는 방법론적 편향을 보였고, 특수한 관점에서 개발된 소수의 지표로만 측정을 시도했을 뿐이었다.이에 본 연구에서는 관료제 권력 자체를 본격적으로 분석․해부하면서 그 공백을 상당 수준 메우고자 하였다. 이를 위하여 중앙행정기관의 권력을 정량적으로 간단하고 명확하게 파악할 수 있는 권력지수(power index)를 개발하고자 하였다. 이에 따라 관료제 권력을 다차원적 구성개념으로 엄밀히 개념화하고 이를 측정변수와 측정지표로 치환하여 측정한 다음, 20여 개의 측정지표들을 통해 산출된 측정값에 AHP 기법으로 도출된 가중치를 부여함으로써 중앙행정기관들의 권력지수(power index)를 사상 최초로 제시하였다.45개 중앙행정기관을 대상으로 그 권력지수를 산출해 본 결과, 재정경제부가 67.92로 가장 높았고 검찰청이 67.77로 그 뒤를 이었으며 국방부가 65.74로 3위, 교육인적자원부가 55.75로 4위를 차지하여 이른바 ‘빅 4 권력기관’으로 나타났다. 세칭 ‘빅 4 권력기관’으로 알려진 검찰청, 경찰청, 국가정보원, 국세청 가운데 검찰청만 ‘빅 4’에 들었을 뿐, 경찰청은 권력지수 43.07로 7위, 국가정보원은 40.36으로 9위, 국세청은 34.82로 14위에 그쳤다. 이는 그 동안 언론사들이 관행적으로 사용해 온 ‘빅 4 권력기관’에 대한 인식이 애초부터 잘못되었을 개연성을 시사하는 동시에 시대가 변하면서 ‘권력기관’의 구성이 바뀌었을 가능성도 엿볼 수 있게 하는 대목이다. 물론 이와 같은 추론에는 측정이 잘못되지 않았다는 전제가 필요하다. 그래서 본 연구에서는 측정의 타당성 검정과 구성개념의 다차원성 검증을 동시에 실시하였는데, 모두 양호한 결과를 얻었다.중앙행정기관의 권력분포가 특정 기관을 중심으로 집중되어 있는 양상을 보일 경우 정부성과에 상당히 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 1997년 외환위기를 초래한 숱한 원인 가운데 하나로 당시 재정경제원으로 집중된 중앙행정기관 권력분포가 거론된다는 점에서 중앙행정기관의 권력분포는 중시되지 않을 수 없다. 본 연구의 결과, 중앙행정기관의 수평적 권력분포는 소수 기관들에 의해 권력이 독과점된 구조가 아닌 것으로 밝혀졌다. 그렇지만, 재정경제부와 검찰청 등은 여타 기관들에 비하여 권력이 상대적으로 매우 강한 것으로 나타났으며, 이는 자칫 권력 집중을 불러올 소지가 있다는 점에서 경계되어 마땅하다. 그러므로 권력지수가 월등히 높은 기관에 대해서는 그 권력을 효과적으로 통제할 수 있도록 국가가 정책적 노력을 기울여야 할 것이다.그런데 이러한 조치들은 지난 시기 채택했던 영미권 국가식의 행정개혁 패러다임을 그대로 답습하는 한 추진하기가 어려운 성질의 것들이다. 따라서 우선은 행정개혁의 패러다임을 재고할 필요가 있겠으며, 이제라도 기본적인 권력구조를 조정하는 방향의 행정개혁 패러다임에도 관심을 기울임으로써 정부성과의 효율성만을 지나치게 강조하는 패러다임의 문제점을 보완하여야 할 것이다.

Abstract ▼ AI-Helper

In the past, bureaucracy was only a neutral administrative tool for serving political power faithfully. However, in the 20th century, bureaucratic power became stronger as a fourth branch of government next to the President, legislature and judiciary. In South Korea, bureaucratic power has continued...

In the past, bureaucracy was only a neutral administrative tool for serving political power faithfully. However, in the 20th century, bureaucratic power became stronger as a fourth branch of government next to the President, legislature and judiciary. In South Korea, bureaucratic power has continued to be superior to political power for a long time. That was why the power of the National Assembly was relatively weak and bureaucratic agencies were responsible for actual policy adjustment. That bureaucratic power exerts political power actually can be a dangerous phenomenon, which can destroy the Constitutional tool for the rational exercise of the power of a country in the modern democracy.Nevertheless, there has been only a little previous research that analyzed bureaucratic power directly. Considering the trend of the studies in the past, most of them concentrated on vertical power and ignored horizontal power between organizations. Another limitation of the previous studies was to deal with power in the abstract level without reifying the organization. Even in the case of examining empirically horizontal power, there are several serious limitations: non-existence of obvious conceptualization, methodological bias depending on perceptual data, and dependence with only a few indices in a specific viewpoint.Therefore, the purpose of this study is to fill up the research vacuum to a large extent by analyzing bureaucratic power itself. That is to say, I tried to develop the power indices for examining the power of central administration agencies simply and accurately in a quantitative respect. Therefore, I operationalized bureaucratic power as a multidimensional construct strictly and replaced it with measurement variables and measurement indices in order to measure bureaucratic power. Finally, by giving relative weight made by AHP technique to measures yielded through about 20 measurement indices, this study presented the power indices of central administration agencies for the first time ever.As a result, out of 45 central administration agencies, the Ministry of Finance and Economy showed the top indices(67.92), and the next highest indices are found in the Prosecutor's Office(67.77), Ministry of National Defense(65.74) and Ministry of Education and Human Resources Development (55.75) in that order. What are called 'big 4 power agencies' in Korea has been thought as the Prosecutor's Office, National Police Agency, National Intelligence Service, and National Tax Service so far. However, in view of the results in this study, the National Police Agency(43.07), National Intelligence Service(40.36) and National Tax Service(34.82) were ranked in 7th, 9th and 14th of power indices. These results throw at least two suggestions; the perception about 'big 4 power agencies' used habitually by mass media until now could be wrong and the composition of power agencies could change as time went by. These inferences need the premise that the measurement of this study was not invalid. Therefore, this study tested the validity of measurement and the multi-dimensionality of construct. The both results were satisfactory.The power concentration on specific central administration agencies can have a fairly negative effect on the government's performance. The power structure of central administration has a significant meaning in that one of the various problems to bring about the financial crisis of 1997 was the centered power structure of central agencies on the former Ministry of Finance and Economy. The meaningful result of this study is that the horizontal power structure of central administration agencies is the condition that a small number of agencies don't monopolize or oligopolize power. Still, agencies such as the Ministry of Finance and Economy and Prosecutor's Office have much stronger power than the rest do. This phenomenon should place related people on high alert. Thus, government should make efforts to control effectively the power of the agencies with fairly high power indices in the standpoint of national policy.For this purpose, the current Korean government should not stick to the paradigm of British or American administrative reform as the previous governments have done. Therefore, the paradigm of administrative reform should be reconsidered. That is to say, the present government should make up for the weak points of the paradigm, which emphasizes the efficiency of the government's performance excessively, by paying much attention to the paradigm pursuing the adjustment of fundamental power structure even now.

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