우리나라 국토 및 환경 분야 중장기 국가계획의 보호지역 관련 내용 고찰 - "생물다양성협약 2011~2020 전략목표" 및 "보호지역 결정문" 내용을 중심으로- Review on the Protected Areas Issues within Mid-Long Term National Plans for Territory and Environment of Korea; Focus on the "Biodiversity 2011-2020 Strategic Targets" and "Protected Areas Decision"원문보기
우리나라의 국토 및 환경 분야를 다루는 다양한 국가계획에서 생물다양성 보전 및 보호지역 주요 이슈가 어떻게 다뤄지고 있는지를 고찰하고 시사점을 도출하고자 하였다. 생물다양성협약의 "생물다양성 2011~2020 전략목표"와 "보호지역 결정문" 내용을 토대로 주요 이슈를 선정한 후, 주요 이슈별로 우리나라 국토 및 환경 관련 주요 중장기 국가계획 7개의 내용을 정리 분석하였다. 생물다양성 2011~2020 전략목표 5와 관련하여 녹지총량제, 습지총량제 등 거의 모든 국가계획에서 다양한 제도 도입과 활용을 다루고 있으며, 보호지역 확대와 관련된 전략목표 11(2020년까지 육상 육수 생태계 17%, 연안 해양 생태계 10%)의 경우 우리나라는 국토면적 대비 보호지역 15%(2015년), 연안 해양보호구역 13%(2015년, 2020년)로 목표를 제시하고 있다. 보호지역 결정문의 주요 권고사항인 국가별 보호지역 실행프로그램(PoWPA)의 장기 이행계획 수립 개정에 대한 내용은 언급되지 않고 있으나, 관심이 필요한 10가지 보호지역 이슈에 대해서는 각종 국가계획에서 다양하게 다뤄지고 있는 것으로 나타났다. 하지만, 그 내용의 충분성 및 국가 계획별 상호 연계성 등에 있어서는 개선의 여지가 많음을 보여주고 있었다. 특히 "보호지역 관리효과성평가"의 경우 당사국에 2015년까지 국가 보호지역의 60%까지 수행하고 그 결과를 보고하도록 권고하고 있으나, 각종 국가계획에서 이에 대한 직접적 기술은 없는 것으로 나타났다. 고찰내용을 토대로 한 제안사항은 (1) "국토종합계획"에서 자연환경 보전이 국가경쟁력의 주요 요소임을 인지하고 생물다양성 및 보호지역 이슈에 대한 내용 강화, (2) 관련 국가계획들간의 상호 연계성 강화를 통한 효과적인 국가 보호지역 목표 성취를 위해 국가 환경 분야의 최상위 국가계획에서 범부처 차원의 "국가 보호지역시스템 계획" 수립, (3) 국가차원의 "보호지역실행프로그램 중장기 이행계획" 수립, (4) 각종 국가계획에 "생물다양성 전략목표"와 관련된 성과목표 설정과 보호지역결정문에서 권고하고 있는 주요 이슈들 중 관리효과성평가 등 미흡한 분야에 대한 내용 강화이다.
우리나라의 국토 및 환경 분야를 다루는 다양한 국가계획에서 생물다양성 보전 및 보호지역 주요 이슈가 어떻게 다뤄지고 있는지를 고찰하고 시사점을 도출하고자 하였다. 생물다양성협약의 "생물다양성 2011~2020 전략목표"와 "보호지역 결정문" 내용을 토대로 주요 이슈를 선정한 후, 주요 이슈별로 우리나라 국토 및 환경 관련 주요 중장기 국가계획 7개의 내용을 정리 분석하였다. 생물다양성 2011~2020 전략목표 5와 관련하여 녹지총량제, 습지총량제 등 거의 모든 국가계획에서 다양한 제도 도입과 활용을 다루고 있으며, 보호지역 확대와 관련된 전략목표 11(2020년까지 육상 육수 생태계 17%, 연안 해양 생태계 10%)의 경우 우리나라는 국토면적 대비 보호지역 15%(2015년), 연안 해양보호구역 13%(2015년, 2020년)로 목표를 제시하고 있다. 보호지역 결정문의 주요 권고사항인 국가별 보호지역 실행프로그램(PoWPA)의 장기 이행계획 수립 개정에 대한 내용은 언급되지 않고 있으나, 관심이 필요한 10가지 보호지역 이슈에 대해서는 각종 국가계획에서 다양하게 다뤄지고 있는 것으로 나타났다. 하지만, 그 내용의 충분성 및 국가 계획별 상호 연계성 등에 있어서는 개선의 여지가 많음을 보여주고 있었다. 특히 "보호지역 관리효과성평가"의 경우 당사국에 2015년까지 국가 보호지역의 60%까지 수행하고 그 결과를 보고하도록 권고하고 있으나, 각종 국가계획에서 이에 대한 직접적 기술은 없는 것으로 나타났다. 고찰내용을 토대로 한 제안사항은 (1) "국토종합계획"에서 자연환경 보전이 국가경쟁력의 주요 요소임을 인지하고 생물다양성 및 보호지역 이슈에 대한 내용 강화, (2) 관련 국가계획들간의 상호 연계성 강화를 통한 효과적인 국가 보호지역 목표 성취를 위해 국가 환경 분야의 최상위 국가계획에서 범부처 차원의 "국가 보호지역시스템 계획" 수립, (3) 국가차원의 "보호지역실행프로그램 중장기 이행계획" 수립, (4) 각종 국가계획에 "생물다양성 전략목표"와 관련된 성과목표 설정과 보호지역결정문에서 권고하고 있는 주요 이슈들 중 관리효과성평가 등 미흡한 분야에 대한 내용 강화이다.
In perspective of biodiversity conservation and protected areas (PAs), the aims of the study are to review the mid-long term national plans, which deal with national territory and environment in Korea, and to find out the way to improve this issue. Key issues were drawn by referring "Biodiversity 20...
In perspective of biodiversity conservation and protected areas (PAs), the aims of the study are to review the mid-long term national plans, which deal with national territory and environment in Korea, and to find out the way to improve this issue. Key issues were drawn by referring "Biodiversity 2011-2020 Strategic Targets" and "Protected Area Decision" in CBD CoP-10 and 7 National comprehensive or basic Plans were reviewed. Quoting Biodiversity 2011-2020 Strategic Target 5, "By 2020, the rate of loss of all natural habitats, including forests, is at least halved and where feasible brought close to zero, and degradation and fragmentation is significantly reduced", most of national plans included various methods such as "No Net Loss of Green", "No Net Loss of Wetlands", and so on. Regarding the target 11, "By 2020, at least 17% of terrestrial and inland water, and 10% of coastal and marine areas, ecologically representative and well connected systems of PAs and other effective area-based conservation measures, and integrated into the wider landscape and seascapes", 15% by 2015 was set up as a target of total PAs in Korea and 13% by 2015 or 2020 was set up as a target of coastal and marine PAs. CBD CoP-10 Decision X/31 (Protected Areas) invites parties to develop a national long-term action plan for the implementation of PoWPA and describes 10 issues that need greater attention. National action plan for the implementation of PoWPA doesn't be mentioned at any national plans even PoWPA. Regarding the 10 issues, most of issues were well reflected within various national plans, however there is still a need to improve the details and corelation between plans. Particularly, in terms of management effectiveness evaluation (MEE), there was no national plan to directly deal with MEE even though CBD invites parties to work towards assessing 60% of the total PAs by 2015. Based on the review results, below 4 items were suggested; (1)"The Comprehensive Plan of the National Territory" needs more attention on the Biodiversity Conservation and PAs, (2)Consider to establish "National PA System Plan" embedded into "the Comprehensive Plan of National Environment", (3)Establish a "National Action Plan for the implementation of PoWPA", (4)Improve the National Plans through linking with Biodiversity 2011-2020 Strategic Targets and relevant PA key issues.
In perspective of biodiversity conservation and protected areas (PAs), the aims of the study are to review the mid-long term national plans, which deal with national territory and environment in Korea, and to find out the way to improve this issue. Key issues were drawn by referring "Biodiversity 2011-2020 Strategic Targets" and "Protected Area Decision" in CBD CoP-10 and 7 National comprehensive or basic Plans were reviewed. Quoting Biodiversity 2011-2020 Strategic Target 5, "By 2020, the rate of loss of all natural habitats, including forests, is at least halved and where feasible brought close to zero, and degradation and fragmentation is significantly reduced", most of national plans included various methods such as "No Net Loss of Green", "No Net Loss of Wetlands", and so on. Regarding the target 11, "By 2020, at least 17% of terrestrial and inland water, and 10% of coastal and marine areas, ecologically representative and well connected systems of PAs and other effective area-based conservation measures, and integrated into the wider landscape and seascapes", 15% by 2015 was set up as a target of total PAs in Korea and 13% by 2015 or 2020 was set up as a target of coastal and marine PAs. CBD CoP-10 Decision X/31 (Protected Areas) invites parties to develop a national long-term action plan for the implementation of PoWPA and describes 10 issues that need greater attention. National action plan for the implementation of PoWPA doesn't be mentioned at any national plans even PoWPA. Regarding the 10 issues, most of issues were well reflected within various national plans, however there is still a need to improve the details and corelation between plans. Particularly, in terms of management effectiveness evaluation (MEE), there was no national plan to directly deal with MEE even though CBD invites parties to work towards assessing 60% of the total PAs by 2015. Based on the review results, below 4 items were suggested; (1)"The Comprehensive Plan of the National Territory" needs more attention on the Biodiversity Conservation and PAs, (2)Consider to establish "National PA System Plan" embedded into "the Comprehensive Plan of National Environment", (3)Establish a "National Action Plan for the implementation of PoWPA", (4)Improve the National Plans through linking with Biodiversity 2011-2020 Strategic Targets and relevant PA key issues.
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문제 정의
“생물다양성 2011~2020 전략목표”와 “보호지역 결정문” 내용의 고찰을 통해, 국가 차원에서 고려해야 할 보호지역 관련 주요 전략 목표와 주요 이슈를 생물다양성 전략 계획의 5대 전략 목적에 맞춰 정리해보면 과 같으며, 선정된 보호지역 관련 전략 목표와 주요 이슈를 토대로 우리나라의 각종 국가계획의 내용을 고찰하고자 한다.
고찰 내용을 토대로 생물다양성 목표성취의 주요 도전과제로 밝혀진 ‘생물다양성의 주류화’, ‘정부 부처간 및 분야별 소통 부족’의 관점에서 우리나라의 국토 및 환경 분야 주요 국가계획의 개선을 위한 시사점을 도출하고자 하였다.
따라서 본 연구에서는 생물다양성 보전 및 보호지역에 관한 국제적 목표와 이슈를 정리하고, 이러한 주요 목표 및 이슈가 우리나라의 국토 및 국토환경 관련 각종 중장기 국가계획에 어떻게 반영되어 있는지 분석·고찰하였다.
국가차원에서 갈수록 그 중요성이 증대되고 있는 생물다양성 및 보호지역에 관한 주요 이슈를 도출하기 위해, 생물다양성협약 제10차 당사국총회에서 채택된 “생물다양성협약 2011~2020 전략목표”와 “보호지역 결정문” 내용을 고찰하였으며, 선정된 주요 목표와 이슈를 중심으로 개별 국가계획에서 어떻게 목표를 설정하고 이들 내용을 다루고 있는지 정리·분석하였다. 분석시 계획별 상호 연계성 등을 함께 검토하였으며, 향후 각종 국가계획에서 생물다양성 및 보호지역 분야의 내용 강화를 위한 시사점을 도출하였다. 참고로 본 연구에서 다룬 국가계획들이 그 수립시기와 내용적·공간적 범위와 성격이 매우 다양하기 때문에, 계획별 비교·분석과 더불어 다양한 국가계획이 생물다양성 및 보호지역에 관한 주요 이슈를 어떻게 다루고 있는지 종합적인 고찰에 중점을 두었다.
우리나라 각종 국가계획에서는 생물다양성협약의 보호지역 실행프로그램과 이의 실행 계획의 수립과 관련한 내용은 없었으며, 관심이 필요한 보호지역 주요 이슈 중 생물 다양성 전략목표와 관련하여 이미 살펴본 생태계복원을 제외한 9개 이슈를 살펴보고자 한다.
이 중 향후 10년간 생물다양성협약의 보호지역에 관한 로드맵을 보여 주는 핵심 의결사항이라고 할 수 있는 “생물다양성 2011~2020 전략계획(CBD Decision Ⅹ/2)”과 “보호지역 결정문(CBD Decision Ⅹ/31)” 내용을 살펴보고, 보호지역에 관한 주요 목표와 이슈를 도출하였다.
이상의 고찰내용을 토대로 보호지역 및 생물다양성의 관점에서, 우리나라의 각종 중장기 국가계획의 개선을 위해 다음과 같은 사항을 제안하고자 한다.
참고로 본 연구에서 다룬 국가계획들이 그 수립시기와 내용적·공간적 범위와 성격이 매우 다양하기 때문에, 계획별 비교·분석과 더불어 다양한 국가계획이 생물다양성 및 보호지역에 관한 주요 이슈를 어떻게 다루고 있는지 종합적인 고찰에 중점을 두었다.
제안 방법
국가차원에서 갈수록 그 중요성이 증대되고 있는 생물다양성 및 보호지역에 관한 주요 이슈를 도출하기 위해, 생물다양성협약 제10차 당사국총회에서 채택된 “생물다양성협약 2011~2020 전략목표”와 “보호지역 결정문” 내용을 고찰하였으며, 선정된 주요 목표와 이슈를 중심으로 개별 국가계획에서 어떻게 목표를 설정하고 이들 내용을 다루고 있는지 정리·분석하였다.
본 연구에서는 “생물다양성협약 2011~2020 전략목표”와 “보호지역 결정문” 내용을 통해 국가차원에서 고려해야할 보호지역 관련 목표 및 주요 이슈를 도출하였고, 선정된 전략목표 및 보호지역 이슈별로 우리나라의 국토 및 환경 분야 최상위 계획의 성격을 지닌 7개 국가계획의 내용을 분석·고찰하였다.
본 연구에서는 대통령의 승인 또는 국무회의 의결을 받아야 하는 “제4차 국토종합계획 수정계획”, “제3차 국가환경종합계획” 등 그 계획의 범위와 성격이 범정부적 차원인 국가 최상위계획과, 분야별 최상위계획 등 총 7개 국가계획을 살펴보았으며, 각 계획의 수립 근거 법령, 계획 기간, 수립주체 및 계획의 성격은 와 같다.
성능/효과
또한 육수보호지역의 강화와 관련하여 다양한 사업과 제도를 언급하고 있었지만, 생물다양성 전략 목표(2020년 까지 국토면적의 17%)에 상응하는 목표치를 제시하고 있지는 않았다. 기후변화, 보호지역의 가치 및 비용평가 등 그 외 대다수의 보호지역 이슈들은 각종 국가계획에서 다양하게 다뤄지고 있는 것으로 나타났다. 하지만 그 내용의 충분성 및 상호 연계성 등에 있어서는 아직도 개선의 여지가 많은 것으로 나타났다.
모든 국가계획에서 보호지역의 지정 확대와 관리 강화를 언급하고 있으며, 각 계획별로 그 시기와 목표의 차이가 존재하지만, 보호지역 확대를 환경정책의 주요지표로 활용하고 있는 것을 알 수 있다. 보호지역 확대 목표를 살펴보면 국토면적 대비 보호지역 15%(2015년)14), 연안·해양보호구역 13%(2015년, 2020년)이다.
보호지역 결정문의 주요 내용은 보호지역 실행프로그램(PoWPA) 이행 강화를 위해 국가별로 “보호지역 실행프로그램의 장기 이행계획 수립·개정”과, 보호지역과 관련하여 관심이 필요한 10가지 주요 이슈를 강조하고 있는데, 우리나라 각종 국가계획에서는 보호지역 실행프로그램은 물론 이의 이행계획 수립에 대한 내용을 담고 있지 않으며, “생물다양성 2011~2020 전략목표”가 채택된 이후에 수립된 국가계획에서도 이에 대한 언급이 없는 것으로 나타났다.
첫째, “국토종합계획”에서 자연환경의 보전이 국가경쟁력의 주요 요소임을 인지하고 생물다양성 및 보호지역 이슈에 대한 내용을 강화하여 여타 하위계획들에서도 이를 비중 있게 다룰 수 있도록 그 기반을 제시해야 한다.
해양환경관리법의 개정으로 계획의 명칭이 “해양환경종합계획”으로 변경되었고 계획기간도 10년으로 연장되었다.
후속연구
“제4차 국토종합계획수정계획”에서 언급한 개발계획 수립시 적용되는 녹지총량제, “제3차 국가환경종합계획”의 자연해안서식지 순손실 방지제도, “제2차 자연환경보전 기본계획”에서 다루고 있는 습지총량제와 생태면적률 제도 등 각 종 국가계획에서 언급한 제도를 효과적으로 이행한다면, 우리나라는 2020년 생물다양성 전략 목표인 자연 서식지 손실률 제로에 근접할 수 있을 것으로 판단된다.
따라서 이러한 “국가차원의 보호지역시스템 계획”은 모든 국가계획의 상호 연계성 강화 및 보호지역 관련 국가목표의 효과적 성취에 기여할 수 있을 것이다. 국가 보호지역시스템계획의 골격과 구체적인 내용은 향후 별도의 연구가 필요하겠지만, 국가 보호지역 개념 정립, 보호지역 유형 및 범위, 국가 목표 설정, 각 부처별 역할 및 상호연계성 등을 포함하여야 할 것이다. 이를 위해서 환경정책기본법(제3조) 또는 자연환경보전법(제2조)에서 국가 보호지역의 정의와 범주를 명확히 하고, 범부처차원의 체계적인 지정·관리가 가능하도록 “국가 보호지역시스템 종합계획”이 관련 국가계획에 포함될 수 있도록 법적으로 요구하는 것도 좋은 방법이 될 수 있을 것이다.
넷째, 각종 국가계획에서 생물다양성 전략목표와 연계한 성과목표 설정과 더불어 보호지역결정문에서 권고하고 있는 주요 이슈들 중 관리효과성평가 등 미흡한 분야에 대한 내용을 강화할 필요가 있다.
“생물다양성 전략목표 5”인 2020년까지 숲을 포함한 모든 자연서식지 손실률을 적어도 50% 저감(가능한 곳은 손실률 제로화)은 각종 계획별로 다소 성격의 차이는 있지만 거의 모든 국가계획에서 다양한 제도의 도입과 활용을 언급하고 있다. 녹지총량제, 자연해안서식지 순손실 방지제도, 습지총량제 등 여러 국가계획에서 언급한 제도를 효과적으로 이행한다면, 우리나라는 2020년 생물다양성 전략 목표인 자연서식지 손실률 제로에 근접할 수 있을 것으로 판단된다. 이와 관련하여 2008년 IUCN 제4차 자연보전 총회(IUCN WCC; World Conservation Congress)에서 파라과이 정부가 “2020년 이후 산림훼손 제로화”를 선언(허학영 등, 2011)하였는데, 2012년 우리나라에서 개최되는 제 5차 자연보전총회나 인도에서 개최되는 생물다양성협약 제11차 당사국총회 같은 국제회의에서 우리나라도 이러한 계획내용과 체계적 이행에 근거하여 유사한 선언을 검토해 볼 수 있을 것으로 판단된다.
셋째, 국가 차원에서 “생물다양성 2010~2020 전략목표” 및 권고사항에 효과적으로 대응하기 위해 국가차원의 “보호지역실행프로그램 중장기 이행계획”을 수립하고 이의 이행성과를 정기적으로 보고·공유함으로써 국제사회에 우리나라의 노력을 알릴 필요가 있다.
이 연구의 결과는 우리나라의 국토 및 환경 관련 국가계획에서 “생물다양성 및 보호 지역 분야”의 내용을 강화할 수 있는 근거자료로 제공하고, 향후 우리나라의 국가정책에 ‘생물다양성의 주류화’를 촉진하기 위한 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
이 연구의 결과는 향후 국토종합계획 등 각종 국가계획에서 생물다양성 및 보호지역 분야의 내용을 강화하고 관련 계획의 개선에 활용할 수 있을 것이며, 생물다양성협약의 “국가생물다양성전략 및 이행계획” 및 국가차원의 보호지역실행프로그램(Program of Work on Protected Area, PoWPA) 이행계획 수립시 관련 국가계획 내용을 반영하고 상호 연계를 강화할 수 있는 기초자료를 제공할 수 있을 것이다.
이를 위해서 환경정책기본법(제3조) 또는 자연환경보전법(제2조)에서 국가 보호지역의 정의와 범주를 명확히 하고, 범부처차원의 체계적인 지정·관리가 가능하도록 “국가 보호지역시스템 종합계획”이 관련 국가계획에 포함될 수 있도록 법적으로 요구하는 것도 좋은 방법이 될 수 있을 것이다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
국토종합계획은 무엇인가?
“국토종합계획”은 국토기본법(12조)에 의거하여 수립되는 국토의 이용 개발 및 보전에 관한 국가 최상위 계획으로서 미래의 경제적ㆍ사회적 변동에 대응하여 국토가지향하여야 할 장기발전방향을 제시하는 종합계획이다. 수정계획 수립은 국토기본법상 5년마다 여건변화를 반영하여 정비토록 하고 있으며, 제4차국토종합계획(2000~2020) 확정 이후 2005년 말에 1차 수정되어 수정계획(2006~2020)을 수립한 바 있으며, 2011년에 수정계획(2011~2020)이 재수립 공지되었다.
「자연환경보전법」제8조 규정에 근거한 장기종합계획인 “자연환경보전기본계획“에 담겨 있는 내용은 무엇인가?
「자연환경보전법」제8조 규정에 근거한 장기종합계획인 “자연환경보전기본계획“은 “국가환경종합계획” 중 자연환경보전분야의 하위계획으로, ① 향후 10년간 우리나라의 국토 및 자연환경 여건을 전망하고, 이를 토대로 한 정책비전 및 목표 제시, ② 지속가능한 발전을 도모하기 위하여 중앙정부, 지방자치단체가 추진하여야 할 정책 개발 및 투자계획 마련, ③ 국토, 자연 및 생태계 보전을 위하여 정부, 지자체, 민간단체 및 국민 등 이해관계 당사자가 수행할 역할분담 방안 모색, ④ 자연 및 생태계 보전을 위한 국제환경 동향에 능동적으로 대처하고, 국제사회의 발전에 기여하기 위한 협력방향 제시, ⑤ 21세기 “인간과 자연이 더불어 사는 선진환경국가”를 건설하기 위한 범국민적 실천계획 등의 내용을 담고 있다. 자연환경보전기본계획(2006~2015)의 정책 목표는 “자연과 인간이 함께하는 건강하고 균형된 국토 자연생태계 구축”이며, 실천 목표로는 ① 한반도 생태네트워크 구축 관리, ② 환경과 개발의 조화를 위한 국토관리 체계 구축, ③ 생물다양성 보전 및 관리 강화, ④ 생태계와 인간이 어우러지는 한반도 자연환경 조성, ⑤ 자연환경 관리기반 구축, ⑥ 자연환경보전에 관한 협력 체계 강화이다.
국가환경종합계획의 주요 내용은 무엇인가?
“국가환경종합계획”은 장기적인 환경정책 비전과 방향을 제시하는 장기 전략계획으로 정책집행계획의 기본 틀을 제시하며, 분야별 환경정책을 총괄 조정하는 계획으로, 대기, 수질, 자연환경, 국토환경, 연안 해양환경 등 분야별 환경계획의 정합성을 확보하고 시너지효과를 유도한다. 주요 내용은 자연환경 현황 및 전망, 환경보전 목표 설정, 단계별 대책 및 사업계획으로 생물다양성∙생태계∙경관 등 자연환경 보전에 관한 사항, 토양보전에 관한 사항, 해양환경 보전에 관한 사항, 국토환경 보전에 관한 사항, 대기환경 보전에 관한 사항, 수질환경 보전에 관한 사항 등의 내용을 포함하고 있다.
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