[논문]생태계보전협력금 반환사업 사후관리 실태와 개선 방안

이지현; 성현찬

doi:10.13087/kosert.2013.16.2.001

생태계보전협력금 반환사업 사후관리 실태와 개선 방안
A Study on the Post-management and Improvement of Ecosystem Conservation Fund Return Projects 원문보기

環境復元綠化 = Journal of the Korean Society of Environmental Restoration Technology, v.16 no.2, 2013년, pp.1 - 12

이지현 (단국대학교 대학원 녹지조경학과) , 성현찬 (단국대학교 녹지조경학과)

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This study reviews the current conditions of the completed 'Ecosystem Conservation Fund Return Project' sites to suggest management methods for their conservation and sustainability. For the scope of the study, five microsites of completed return projects in Seoul were selected and their project planning documents were reviewed to help with site surveying and analysis. To increase the accuracy of the site surveying and analysis, and to evaluate the management problems from different perspectives, the site managers were interviewed in-depth. The experts were surveyed as well to develop a realistic and practical improvement method. The survey results helped to categorize the post-management problems, and separate improvement methods were suggested for each category. First, the post-management guidelines are proposed for the ecosystem-based environment/ecosystem environment, user management, and monitoring. These guidelines will increase the expertise and practicality of the management principles. Second, the regulations for the participation of expert management enterprises and the development of separate monitoring or maintenance management team are suggested. These regulations will improve the participation of experts and consistency of management systems. Third, the post monitoring or maintenance management during the year after the project completion should be set as a separate project to secure budget. Furthermore, policies and/or institutions should be established to set a portion of ecosystem conservation return fund or a grant for post monitoring and maintenance management. Forth, as a way of adaptive management, at least more than three years of post-management should be evaluated under detailed categories and vigorous standard to improve the institutional operation for 'Ecosystem Conservation Fund Return Projects'.

주제어

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문제 정의

본 연구는 2010년까지 완료된 반환사업 이후 사후관리 실태를 현황 조사 및 관리운영자와의 심층인터뷰, 전문가 설문조사를 통하여 파악한 후, 사후관리상의 문제점을 도출과 복원대상지의 보전 및 지속가능성을 유지하기 위한 관리 개선 방안을 모색하고자 하였다.

가설 설정

둘째, 전문 관리 인력이 확보되어야 할 것이다. 생태복원에 있어서 사후 모니터링 및 유지관리는 많은 시간과 인력이 소모되므로, 지속적인 사후관리를 위해서는 지자체, 사업대행자 등에만 의존하기보다는, 전문 관리업체 위탁운영제도 마련이나 반환사업의 모니터링 및 유지관리단을 별도 구성하여 운영하는 방안이 필요하다.
셋째, 모니터링 및 유지관리 예산의 확보이다. 반환사업 대상지의 장기적인 사후관리를 위해서는 사후 모니터링 및 유지관리 사업을 추가하여 실행력과 추진력을 높일 수 있도록 법·제도적 개선이 필요하다.
첫째, 사후관리 지침이 마련되어야 할 것이다. 여기에 우선적으로 적용되어야 할 항목으로는 생태기반환경 및 생태환경에 대한 부분이다.

제안 방법

네 번째로, ‘전문가 설문 조사’는 반환사업 실시 이후, 반환사업의 시행, 모니터링 등을 진행하고 있는 복원 관련 전문가 35명을 대상으로 2011년 11월 중 4일간 전자우편으로 실시하였으며, 설계서 검토, 현지 조사 및 분석, 관리자 심층 인터뷰를 통해 도출된 문제점을 유형별로 구분하고, 이에 따른 개선방안을 파악하기 위해 실시하였다.
다음으로, 생태기반환경 및 생태환경 측면에서는, 전문가, 지자체, 대행자 모두 가장 큰 문제점으로 ‘사후관리에 대한 경제적, 제도적 지침의 부재’와 ‘식생 이외의 생태기반환경 및 생태환경의 관리 부재’로 응답하였다.
두 번째로, ‘현지 조사 및 분석’은 설계서 검토 내용을 토대로, 반환사업 가이드라인(Ministry of Environment, 2010))에서 제시된 ‘사후 현장 평가의 평가항목 및 기준’에 따르되, 본 연구가 사후관리 실태와 개선방안을 목적으로 진행되므로 ‘계획 및 시공 평가 항목’은 본 연구의 목적과 연계성이 낮아 평가항목에서 제외하고, 관리, 생태기반환경, 생태환경 3가지 항목을 기준으로 5점 척도로 평가(Table 2 참조)하였으며, 최근 이용자의 훼손행위를 예방하기 위해 직접적인 이용자의 규제와 복원목적에 적합하게 이용을 유도하는 관리기법(Kim, H. J., 2010)의 하나인 이용자 관리를 포함하고, 평가기준 및 고려사항은 생태계보전협력금 반환사업 가이드라인의 세부내용과 전문가의 의견을 수렴하여 작성하고, 2011년 7월, 10월 총 2회에 걸쳐 관련 전문가 10명과 함께 현지조사 및 분석을 실시하였다.
먼저, ‘연구 대상지 설계서 검토’는 2011년 6월부터 9월까지 사업계획서, 설계서, 사후 모니터링 자료를 수집하여 복원 목적 및 목표, 목표종, 복원방법, 모니터링 및 유지관리 계획에 관한 사항들을 분석하였다.
본 연구는 2010년을 기준으로 시공이 완료된 반환사업 중, 가장 많은 복원 사업과 입지 유형을 갖추고 있는 동시에, 개발사업과 인구밀도가 집중적으로 치중되어 인위적인 영향이 가장 큰 서울시의 복원대상지 5곳을 연구 대상지로 선정하고, 사후관리 실태 및 문제점을 분석한 후, 개선방안을 제시하였다. 연구 대상지가 5개소로 한정된 것이 본 연구의 한계이기는 하나, 지금까지 수행한, 설계서 검토, 현지 조사 및 분석, 관리자 심층 인터뷰, 전문가 설문 조사 결과의 문제점을 토대로, 반환사업의 사후관리 개선방안을 다음과 같이 제시할 수 있을 것이다.
세 번째로, ‘관리자 심층 인터뷰’는 2011년 10월 연구 대상지의 사업대행자, 지자체 공무원, 관계 전문가 15명을 대상으로 관리운영상의 문제점, 모니터링의 시행 또는 계획 여부, 모니터링 결과에 따른 관리 이행여부, 생태기반환경 및 생태환경, 이용자에 대한 관리 방법을 중심으로 실태를 객관적이고, 보다 정확히 파악하기 위해 1：1 직접 인터뷰, 유선인터뷰를 병행하여 실시하였다.
연구 방법은, 연구 대상지 설계서 검토, 현지 조사 및 분석, 관리자 심층 인터뷰, 전문가 설문조사를 병행하였다.
네 번째로, ‘전문가 설문 조사’는 반환사업 실시 이후, 반환사업의 시행, 모니터링 등을 진행하고 있는 복원 관련 전문가 35명을 대상으로 2011년 11월 중 4일간 전자우편으로 실시하였으며, 설계서 검토, 현지 조사 및 분석, 관리자 심층 인터뷰를 통해 도출된 문제점을 유형별로 구분하고, 이에 따른 개선방안을 파악하기 위해 실시하였다. 이를 통하여 복원대상지 사후관리에 대한 문제점을 유형별로 정리하고 그에 따른 사후 관리 개선 방안을 제시하였다.

대상 데이터

본 연구의 공간적 범위는, 반환사업 유형 중 · 소생태계 조성사업을 중심으로 2010년을 기준으로 완료된 5개 사업지역에 대하여 실시하였다.
또한, 대상지 유형별로 구분한 결과 서울시가 총 5개의 유형으로 가장 다양한 입지 유형을 지니고 있었다. 이에 본 연구에서는, 복원 후 생물종의 개체수가 감소하는 등 그 효과가 미흡하고 인위적인 영향을 크게 받아 관리의 필요성이 높은 인공생태계를 중심으로 관리방안을 개선하고자, 대표적인 인공생태계를 형성하고 있는 도시지역 중, 가장 많은 복원 사업과 입지 유형을 갖추고 있는 동시에, 개발사업과 인구밀도가 집중적으로 치중되어 인위적인 영향이 가장 큰 서울시의 복원대상지 5곳을 연구 대상지로 선정하였다.

성능/효과

5개 연구대상지에 대해 Table 2와 같은 현지 조사 및 평가양식에 의해 현지조사를 실시하고, 전문가 10인에 의한 2차에 걸친 평가결과를 평균화하여 종합검토(Table 4 참조) 한 결과, 연구 대상지의 인공성이 높을수록 사후 관리 실태가 취약한 것으로 분석되었다. A, C, D-1 지역의 경우 도심 내 위치하고 있는 자연생태계로 대상지 내부가 모두 자연지반인 반면, D-2와 E지역은 인공구조물 위에 조성된 생태계로 대상지 내부가 인공지반인 것으로 분석되었으며, B지역의 경우 하천에 위치하고 있어 자연생태계 유형에 속하나 대상지의 주변이 인공지반으로 둘러싸여 있는 입지적 특성을 지니고 있다.
5개 연구대상지의 설계서를 양식에 의해 분석하고 종합검토 한 결과, A지역(35,021m²)을 제외하고는 대부분 소규모(B：2,600m², C：4,000m², D：854m², 6,557m², E：430m², 1,465m²) 면적인 것으로 나타났으며, 입지 특성 및 주변 여건은 도심 내부에 위치하고 있는 자연형 공원의 비중이 가장 높은 것으로 나타났다. 복원의 목적 및 목표는 네트워크 구축, 거점기능 강화 등이 대부분으로, 다양하지 못한 것으로 나타났으며, 복원 목표종 역시 양서 · 파충류와 곤충류로 일률적으로 나타났다.
5개의 연구대상지 중, 생태기반환경에 대한 사후 모니터링이 실시된 곳은 1개 지역으로 나타났으며, 실시된 지역 역시 생태기반환경 중 일부만을 시행하여 생태기반환경에 대한 모니터링 및 사후관리가 가장 미흡한 것으로 나타났다. 특히 5개의 연구대상지가 습지, 실개울 등 수환경을 도입하였으나, 수리 · 수문에 대한 사후 모니터링이 실시된 곳은 단 한곳도 없는 것으로 나타났다.
E지역의 경우 일반적 관리, 생태기반환경, 생태환경 모든 항목에 있어서 가장 취약한 것으로 나타났는데 관리운영의 총괄은 해당지역의 지자체가 하고 있으나 실질적인 관리를 건물 관리인이 시행하고 있기 때문에 단순 시설보수에 대해서만 지속적인 관리가 이루어지고 있었으며, 이는 건물 관리인의 복원에 대한 인식부족, 전문성 결여 등이 가장 큰 원인이라고 할 수 있다. A, B, C, D지역의 경우 대상지의 내부 및 외부 지역이 토지이용상, 공원으로 지정되어 있기 때문에, 대상지 외부에 대해서도 별도의 공원관리가 이루어지고 있으나, E지역의 경우 주변 생태계와 단절된 고립된 생태계로 생태적 유지관리가 어려운 측면이 있다고 분석되었다.
5개 연구대상지에 대해 Table 2와 같은 현지 조사 및 평가양식에 의해 현지조사를 실시하고, 전문가 10인에 의한 2차에 걸친 평가결과를 평균화하여 종합검토(Table 4 참조) 한 결과, 연구 대상지의 인공성이 높을수록 사후 관리 실태가 취약한 것으로 분석되었다. A, C, D-1 지역의 경우 도심 내 위치하고 있는 자연생태계로 대상지 내부가 모두 자연지반인 반면, D-2와 E지역은 인공구조물 위에 조성된 생태계로 대상지 내부가 인공지반인 것으로 분석되었으며, B지역의 경우 하천에 위치하고 있어 자연생태계 유형에 속하나 대상지의 주변이 인공지반으로 둘러싸여 있는 입지적 특성을 지니고 있다.
관리 평가 부분을 살펴보면, 관리 주체 역시 A, C, D지역과 같은 자연생태계일수록 지자체, 시공업체, 주민 등의 협력체계가 잘 이루어지고 있는 것으로 나타났으며, E지역의 경우 인위적, 자연적 훼손 여부가 높은 것으로 나타났는데, 이는 옥상에 위치하고 있는 대상지를 일부 이용자들이 흡연 장소로 이용하고 있는 것도 하나의 원인으로 볼 수 있다. 이용자 관리의 시행 여부는 A와 B지역에서만 시행하고는 있으나 특정 이용자들에게만 시행되는 것으로 분석되었다.
완료된 소생태계 조성사업을 지역별로 구분해 본 결과, 서울시가 5건으로 가장 활발하게 진행되었으며 경기도와 경상남도가 각각 4건, 경북지역이 3건, 충청남도와 충청북도가 각 2건, 강원도가 1건으로 나타났다. 또한, 대상지 유형별로 구분한 결과 서울시가 총 5개의 유형으로 가장 다양한 입지 유형을 지니고 있었다. 이에 본 연구에서는, 복원 후 생물종의 개체수가 감소하는 등 그 효과가 미흡하고 인위적인 영향을 크게 받아 관리의 필요성이 높은 인공생태계를 중심으로 관리방안을 개선하고자, 대표적인 인공생태계를 형성하고 있는 도시지역 중, 가장 많은 복원 사업과 입지 유형을 갖추고 있는 동시에, 개발사업과 인구밀도가 집중적으로 치중되어 인위적인 영향이 가장 큰 서울시의 복원대상지 5곳을 연구 대상지로 선정하였다.
마지막으로, ‘관리주체의 일관성 부족 항목’에 대한 개선으로는, 지자체에서 전문 관리업체에게 위탁운영을 맡기자는 의견이 50%로 가장 많이 나타났으며, 반환사업의 지자체 담당자 지정 제도를 마련하고자 하는 의견과 사업자 또는 대행자의 주도적인 사후관리에 대한 의견이 각각 23.5%로 나타났다.
먼저, 관리운영체계 측면에서의 문제점으로는, ‘소극적 유지관리’, ‘관리비용 부족’, ‘반환 사업에 대한 인식 부족’, ‘전문성 부족’, ‘시민단체 및 전문가의 미 참여’, ‘모니터링에 대한 인식 부족’, ‘관리지침의 부재’ 등으로 나타났으며, 전문가와 지자체의 경우, ‘유지관리의 별도 예산 부족’을 가장 큰 문제점으로, 대행자의 경우 ‘전문 관리 인력 부족’과 ‘모니터링의 중요성에 대한 인식 부족’을 가장 큰 문제점으로 지적하고 있는 것으로 나타났다.
복원의 목적 및 목표는 네트워크 구축, 거점기능 강화 등이 대부분으로, 다양하지 못한 것으로 나타났으며, 복원 목표종 역시 양서 · 파충류와 곤충류로 일률적으로 나타났다.
생물종 서식과 복원의 궁극적인 목적에 있어서 가장 중요한 생태기반환경 관리의 경우 연구 대상지 대부분이 취약한 것으로 나타났는데, 특히, 토양과 수질에 관한 모니터링은 전혀 이루어지지 않고 있었으며, 이는 수질 및 토양을 분석하는데 있어 발생하는 모니터링 및 유지관리에 대한 경제적 비용과 전문가의 부재가 가장 큰 원인으로 작용하는 것으로 나타났으며, 수질관리의 경우 생태적 관리방법보다는 인위적 관리방법에 의존하고 있는 것으로 나타났다.
2011년까지 신청된 반환사업 중, 소생태계 조성사업은 25건이며, 이 중 4건이 진행 중이고, 21건이 완료되었다. 완료된 소생태계 조성사업을 지역별로 구분해 본 결과, 서울시가 5건으로 가장 활발하게 진행되었으며 경기도와 경상남도가 각각 4건, 경북지역이 3건, 충청남도와 충청북도가 각 2건, 강원도가 1건으로 나타났다. 또한, 대상지 유형별로 구분한 결과 서울시가 총 5개의 유형으로 가장 다양한 입지 유형을 지니고 있었다.

후속연구

그 중 수리 · 수문, 토양 등의 생태기반환경은 복원 후 생태계가 안정화단계에 이르기까지 식물의 생육, 습지의 수위유지, 수질 등에 큰 영향을 미치기 때문에, 도입되는 수환경의 유․출입에 대한 관리, 개방수면의 확보 방안, 수질 및 토양 관리를 위한 분석 항목 등에 대한 관리 지침과 유지되어야 하는 기준 수치가 제시되어야 할 것이며, 자연생태계에서 뿐 만 아니라 인공 생태계에서 적용 가능한 방안도 포함되어야 할 것이다.
본 연구의 결과로 제시된 사후관리 개선방안을 통해, 반환사업의 목적 및 목표를 구현하고 지속성을 유지하기 위한 순응적 관리가 실천될 수 있을 것으로 판단되나, 본 연구는 반환사업 중 특정 유형과 지역을 대상으로 연구한 한계를 가지고 있으나, 증가하고 있는 반환사업의 성공을 위한 기초자료로서 기여할 수 있을 것이다.
생태복원에 있어서 사후 모니터링 및 유지관리는 많은 시간과 인력이 소모되므로, 지속적인 사후관리를 위해서는 지자체, 사업대행자 등에만 의존하기보다는, 전문 관리업체 위탁운영제도 마련이나 반환사업의 모니터링 및 유지관리단을 별도 구성하여 운영하는 방안이 필요하다. 이 방안은 일관성 있는 사후 모니터링과 유지관리 체계를 구축하여 반환사업 대상지들 간의 사후 모니터링 결과를 다양한 사례들로 비교․분석함으로써 오류를 최소화하고 복원 기술을 개발하는데 기여할 수 있다.
반환사업 가이드라인에서 제시되고 있는 순응적 관리(Adaptive Management)는, 생태계의 시간적인 변화와 공간적인 변화의 유연성을 고려하여 어느 정도의 변화를 허용한 구조인데, 이를 실천하기 위해서는 현재 준공 후 1회에 그치고 있는 사후 평가를 최소 3년 이상의 사후 유지관리 평가로 강화할 필요가 있을 것이다. 이는 사후 모니터링 유지관리에 대한 중요성 부각, 불분명한 관리주체에 대한 책임의식을 강화할 뿐 아니라, 복원 후 발생하는 다양한 변수, 문제점에 대한 원인과 해결방안 등에 대한 객관적인 자료를 구축하여 복원 효과에 대한 객관적인 기초자료로 활용 가능할 것으로 판단된다.

질의응답

핵심어	질문	논문에서 추출한 답변
	전문가 설문 조사는 어떻게 진행되었는가?	네 번째로, ‘전문가 설문 조사’는 반환사업 실시 이후, 반환사업의 시행, 모니터링 등을 진행하고 있는 복원 관련 전문가 35명을 대상으로 2011년 11월 중 4일간 전자우편으로 실시하였으며, 설계서 검토, 현지 조사 및 분석, 관리자 심층 인터뷰를 통해 도출된 문제점을 유형별로 구분하고, 이에 따른 개선방안을 파악하기 위해 실시하였다. 이를 통하여 복원대상지 사후관리에 대한 문제점을 유형별로 정리하고 그에 따른 사후 관리 개선 방안을 제시하였다.
	관계전문가, 지자체, 사업대행자 등 15명을 대상으로 실시한 심층 인터뷰 분석결과는?	먼저, 관리운영체계 측면에서의 문제점으로는, ‘소극적 유지관리’, ‘관리비용 부족’, ‘반환 사업에 대한 인식 부족’, ‘전문성 부족’, ‘시민단체 및 전문가의 미 참여’, ‘모니터링에 대한 인식 부족’, ‘관리지침의 부재’ 등으로 나타났으며, 전문가와 지자체의 경우, ‘유지관리의 별도 예산 부족’을 가장 큰 문제점으로, 대행자의 경우 ‘전문 관리 인력 부족’과 ‘모니터링의 중요성에 대한 인식 부족’을 가장 큰 문제점으로 지적하고 있는 것으로 나타났다. 이처럼 지자체와 대행자의 의견에서 나타나는 차이점은 대부분의 반환사업에 있어서 관리운영의 주체는 지자체이나 유지관리의 방안을 도출하는데 근거가 되는 사후 모니터링을 실시는 대행자에서 운영하기 때문인 것으로 판단된다. 지자체의 경우 유지관리 비용 부족으로 사후 모니터링의 실행과 모니터링에서 제시되는 문제점을 해결할 수 있는 여건의 마련이 가장 큰 문제점으로 판단하고 있는 반면, 사후 모니터링을 실시하는 대행자의 경우 이를 실행하고자 하는 관리주체의 의지를 가장 큰 문제점으로 판단하고 있는 것으로 볼 수 있다. 다음으로, 유지관리를 위한 모니터링 측면에서는, 문제점을 크게 ‘모니터링에 대한 예산 및 시행에 대한 책임의 부재’와 ‘모니터링 결과의 실행력 부족’, ‘모니터링 조사자와 시행자의 일관성 부족’으로 구분할 수 있으며, 이는 다시 사후 모니터링 결과에 따른 유지관리의 실행력을 위해서는 ‘예산 확보’와 ‘관리자의 일관성 유지’가 가장 중요할 것으로 판단된다. 다음으로, 생태기반환경 및 생태환경 측면에서는, 전문가, 지자체, 대행자 모두 가장 큰 문제점으로 ‘사후관리에 대한 경제적, 제도적 지침의 부재’와 ‘식생 이외의 생태기반환경 및 생태환경의 관리 부재’로 응답하였다. 이는 기존의 생태 복원 기법이나 유지관리 방안이 자연생태계를 중심으로 연구되어 실제 도심 내에서의 생태복원 기법이나 방법, 유지관리 등에 대한 연구 및 지침 등이 부재하여 발생되는 문제점으로 판단된다. 실제 반환사업 가이드라인(Ministry of Environment, 2010)에서도, 도심지의 강한 인공 성이나 이용자의 인위적 간섭에 의한 고려는 부족한 것으로 나타났으며, 이는 점차 도심 지역으로 확대되고 있는 반환사업의 실행 및 평가, 효과 등을 위해서 반드시 필요한 부분으로 판단된다. 마지막으로, 이용자관리 측면에서의 문제점으로, 복원사업지에 대한 이용자 관리는 시행되고 있지 않았으며 이에 대한 이유로 전문가, 지자체, 대행자 모두 ‘예산부족 및 지원체계 부재’와 ‘상주 관리자의 인력 부재’로 응답하였다. 특히 연구 대상지의 경우, 대부분 불특정 다수가 이용하는 공공장소로서 이용자 관리를 위한 전문 인력의 상주 없이는 직접적인 이용자 관리가 어려울 것으로 판단되며, 이를 실행하기 위해서는 반환사업 대상지에 대한 홍보, 프로그램의 활성화, 이용자의 이용행태를 유도할 수 있는 세부적인 안내시설의 설치가 필요한 것으로 분석된다.
	생태계보전협력금 반환사업의 목적은?	최근 자연환경에 대한 관심이 늘어나면서 훼손된 생태계를 복원하기 위하여 추진되고 있는 다양한 복원사업 중, 생태계보전협력금 반환사업(이하 ‘반환사업’)은 자연환경보전법에 근거하여 훼손된 생태계의 복원을 목적으로 2003년부터 시행되었으며, 꾸준히 증가하는 추세에 있다. 2003년부터 2011년까지 총 54개의 사업이 신청되었으며 그 중 2010년을 기준으로 45개의 사업이 완료되었으나, 반환사업의 운영과정에 있어 현실적 타당성이 맞지 않아 많은 문제점이 나타나고 있다(Ministry of Environment, 2008).

참고문헌 (17)

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용어 설명: PCR은 세균 특이성이 있는 primer를 이용하여 적은 수의 세균이 있을지라도 쉽게 검출할 수 있는 유용한 방법이며, 이를 이용하여 구강 내 치면세균막이나 타액에서 직접 세균을 검출할 수 있게 되었다[8].

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