일본의 기록관리 제도 연구 법령과 전자공문서 관리를 중심으로 A Study on the Records and Archives Management System in Japan : Focusing on the Electronic Public Documents Management원문보기
2009년 7월 "공문서관리에 관한 법률"의 제정 공포와 2011년 4월부터의 시행을 계기로 일본의 기록 관리는 종전과는 달리 기록의 생애주기 전체를 포괄해서 일원적으로 관리하는 체제로 변화하였다. 이 논문은 지금까지 제대로 조명되지 못한 일본 기록관리 제도의 핵심 내용과 특징을 법령의 운영 구조와 전자공문서 관리를 중심으로 고찰하였다. 첫째, 일본 내각부와 기록관리 분야 전문가 그룹이 2003년부터 일본의 기록관리 제도를 개혁하기 위해 활동하였고, 그 결과가 2009년 7월 공문서관리법의 제정 공포로 이어진 사실을 확인하였다. 그런 점에서 공문서관리법은 국민에 대한 정부기관의 '설명책임성' 실현을 염원하던 일본 기록관리 공동체의 지난했던 꾸준한 활동의 결과로 평가할 수 있다. 둘째, 일본의 공문서관리법령은 그 운용 체제가 '법 ${\Rightarrow}$ 시행령 ${\Rightarrow}$ 가이드라인 ${\Rightarrow}$ 기관별 문서관리규칙'으로 이어지는 다층의 일관된 구조를 갖추고 있는 점이 특징적이다. 이는 법령의 내용들이 각 행정기관의 실무 단위에 제대로 적용될 수 있도록 가이드라인을 중심 축으로 상세한 기준을 제시하고, 이를 토대로 각 행정기관의 고유 사무와 관련된 세부 적용 기준과 구체 사례를 작성하도록 하는 체제이다. 또한 종전과는 달리 '레코드 스케쥴'을 도입하여, 각 기관에서 문서를 작성 취득 후 '가능한 이른 시일 안에' 역사공문서를 선별하도록 해서 국립공문서관으로 이관 관리되어야 할 '특정역사공문서'를 안정적으로 확보하고 있다. 국가기관에 기록관리 전문인력을 배치하는 한국과는 달리, 문서담당자에 의한 선별 평가 방식을 택하고 있는 일본의 경우는 가이드라인에서 중요 역사공문서의 적정한 선별과 보존을 위한 세밀한 선별 기준과 관리 방안을 제시함으로써 현용단계에서의 '적절한 기록관리'가 담보되도록 한 것이다. 셋째, 일본은 이미 2011년도부터 전자공문서의 이관과 관련한 시스템을 운용하고 있으며, 이에 대비하여 각 행정기관에서의 문서관리시스템에 의한 전자공문서의 등록 관리가 이루어지도록 준비하였다. 20010년의 내각부가 공표한 표준적 포맷과 매체에 대한 '방침'도 국립공문서관의 전자공문서등시스템으로의 전자공문서 이관에 대비하여 마련된 것이다.
2009년 7월 "공문서관리에 관한 법률"의 제정 공포와 2011년 4월부터의 시행을 계기로 일본의 기록 관리는 종전과는 달리 기록의 생애주기 전체를 포괄해서 일원적으로 관리하는 체제로 변화하였다. 이 논문은 지금까지 제대로 조명되지 못한 일본 기록관리 제도의 핵심 내용과 특징을 법령의 운영 구조와 전자공문서 관리를 중심으로 고찰하였다. 첫째, 일본 내각부와 기록관리 분야 전문가 그룹이 2003년부터 일본의 기록관리 제도를 개혁하기 위해 활동하였고, 그 결과가 2009년 7월 공문서관리법의 제정 공포로 이어진 사실을 확인하였다. 그런 점에서 공문서관리법은 국민에 대한 정부기관의 '설명책임성' 실현을 염원하던 일본 기록관리 공동체의 지난했던 꾸준한 활동의 결과로 평가할 수 있다. 둘째, 일본의 공문서관리법령은 그 운용 체제가 '법 ${\Rightarrow}$ 시행령 ${\Rightarrow}$ 가이드라인 ${\Rightarrow}$ 기관별 문서관리규칙'으로 이어지는 다층의 일관된 구조를 갖추고 있는 점이 특징적이다. 이는 법령의 내용들이 각 행정기관의 실무 단위에 제대로 적용될 수 있도록 가이드라인을 중심 축으로 상세한 기준을 제시하고, 이를 토대로 각 행정기관의 고유 사무와 관련된 세부 적용 기준과 구체 사례를 작성하도록 하는 체제이다. 또한 종전과는 달리 '레코드 스케쥴'을 도입하여, 각 기관에서 문서를 작성 취득 후 '가능한 이른 시일 안에' 역사공문서를 선별하도록 해서 국립공문서관으로 이관 관리되어야 할 '특정역사공문서'를 안정적으로 확보하고 있다. 국가기관에 기록관리 전문인력을 배치하는 한국과는 달리, 문서담당자에 의한 선별 평가 방식을 택하고 있는 일본의 경우는 가이드라인에서 중요 역사공문서의 적정한 선별과 보존을 위한 세밀한 선별 기준과 관리 방안을 제시함으로써 현용단계에서의 '적절한 기록관리'가 담보되도록 한 것이다. 셋째, 일본은 이미 2011년도부터 전자공문서의 이관과 관련한 시스템을 운용하고 있으며, 이에 대비하여 각 행정기관에서의 문서관리시스템에 의한 전자공문서의 등록 관리가 이루어지도록 준비하였다. 20010년의 내각부가 공표한 표준적 포맷과 매체에 대한 '방침'도 국립공문서관의 전자공문서등시스템으로의 전자공문서 이관에 대비하여 마련된 것이다.
The Records Management System in Japan has been developed to a comprehensive and unitary records management system based on the records life-cycle principle from the enactment of 'the Public Records and Archives Management Act' in 2009 and its implementation in April, 2011. The scope of objects has ...
The Records Management System in Japan has been developed to a comprehensive and unitary records management system based on the records life-cycle principle from the enactment of 'the Public Records and Archives Management Act' in 2009 and its implementation in April, 2011. The scope of objects has also been extended to documents of independent administrative institutions and specific confidential documents on diplomacy and defense. In addition, a series of Electronic Documents Management Systems have been built for the transfer of electronic records to the National Archives of Japan, which is called the Electronic Records Archives of Japan, in connection with the records and archives management systems covering creation, management, transfer, preservation, and use of electronic records. This paper deals with the core contents and characteristics of the records management system of Japan, focusing on the operational structure of the records and archives management law and electronic documents management. Firstly, The Cabinet Office and professional groups in records and archives management started to work on reformation of the records management system from 2003 and resulted in enactment of the Public Records and Archives Management Act in 2009. In that sense, the Public Records and Archives Management Act can be evaluated as a result of constant activities of the records management community in Japan for realization of accountabilities of government agencies to the general public. Secondly, the Public Records Management Act of Japan has a coherent multi-layer structure from the law, enforcement ordinances, guidelines, and to institutional documents management regulations in the operational system. This is a systematic structure for providing practical business units of each administrative agency with detailed standards on the basis of guidelines and making them to prepare their own specific application standards related to their unique businesses. Unlike the past, the National Archives of Japan became to be able to identify specific historial documents which should be transferred to the archives by selecting important historical records as early as possible after creating and receiving them in each institution through the retention schedule. Thirdly, Japan started to operate a system in regard to electronic records transfer and preservation in 2011. In order to prepare for it, each administrative agency has used EDMS in creation and management of electronic records. A Guideline for the Standard Format and Media released by the Cabinet Office in 2010 is also for the transfer of electronic records to the Electronic Records Archives of Japan. In future, it is necessary to conduct further studies on activities of the records and archives management community in Japan, relating to long-term preservation and use of electronic records.
The Records Management System in Japan has been developed to a comprehensive and unitary records management system based on the records life-cycle principle from the enactment of 'the Public Records and Archives Management Act' in 2009 and its implementation in April, 2011. The scope of objects has also been extended to documents of independent administrative institutions and specific confidential documents on diplomacy and defense. In addition, a series of Electronic Documents Management Systems have been built for the transfer of electronic records to the National Archives of Japan, which is called the Electronic Records Archives of Japan, in connection with the records and archives management systems covering creation, management, transfer, preservation, and use of electronic records. This paper deals with the core contents and characteristics of the records management system of Japan, focusing on the operational structure of the records and archives management law and electronic documents management. Firstly, The Cabinet Office and professional groups in records and archives management started to work on reformation of the records management system from 2003 and resulted in enactment of the Public Records and Archives Management Act in 2009. In that sense, the Public Records and Archives Management Act can be evaluated as a result of constant activities of the records management community in Japan for realization of accountabilities of government agencies to the general public. Secondly, the Public Records Management Act of Japan has a coherent multi-layer structure from the law, enforcement ordinances, guidelines, and to institutional documents management regulations in the operational system. This is a systematic structure for providing practical business units of each administrative agency with detailed standards on the basis of guidelines and making them to prepare their own specific application standards related to their unique businesses. Unlike the past, the National Archives of Japan became to be able to identify specific historial documents which should be transferred to the archives by selecting important historical records as early as possible after creating and receiving them in each institution through the retention schedule. Thirdly, Japan started to operate a system in regard to electronic records transfer and preservation in 2011. In order to prepare for it, each administrative agency has used EDMS in creation and management of electronic records. A Guideline for the Standard Format and Media released by the Cabinet Office in 2010 is also for the transfer of electronic records to the Electronic Records Archives of Japan. In future, it is necessary to conduct further studies on activities of the records and archives management community in Japan, relating to long-term preservation and use of electronic records.
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문제 정의
‘실효성 있는 법 적용’을 가능 하게 하는 구조로서 가이드라인을 중심축으로 하는 촘촘한 ‘다층 운영 구조’를 일본 공문서관리법의 주요 특징으로 보고, 이를 중심으로 법령의 내용을 분석하고자 한다.
그리고 지금까지 제대로 조명되지 못한 공문서관리법의 또 하나의 특징으로서 전자공문서 관리 체계를, 관련 규정을 포함해서 문서관리시스템·전자공문서등시스템의 구축 등 최근의 진행 상황을 소개하고자 한다.
이 논문에서는 공문서관리 법령이 ‘법 ⇒ 시행령 ⇒ 가이드라인 ⇒ 각 행정기관별 문서관리규칙’으로 이어지는 다층 구조에서, 각 기관의 문서관리 종사자에 대한 ‘상세한 기준’을 제시하여 법령 사항의 실제적 적용을 꾀하고 있다는 점에 주목하였다.
이 논문은 일본의 기록관리 제도에 대해 공문서관리법령과 전자공문서 관리를 중심으로 살펴보았다. 특히, 법령상의 전자공문서 관련 규정과 함께 총무성 및 내각부의 관련 부서의 정책, 그리고 국립공문서관의 조사연구 보고 등을 토대로 2011년부터 본격화된 전자공문서등의 문서관리시스템 등록과 국립공문서관의 전자공문서등시스템으로 이관 상황을 소개하였다.
이상에서 공문서관리법령에서의 전자공문서 관련 규정을 정리해 보았다. 하지만 이 규정만으로는 전자공문서의 생산 단계부터 이관·보존·이용 단계까지의 전 과정에서의 관리 체제를 이해하기가 어렵다.
이상에서 공문서관리법의 목적에 따른 주요 업무의 ‘과정부터 결과까지 포함한’ 기록 작성 의무 규정이 각 행정기관과 법인에 구체적으로 어떻게 적용되는지 살펴보았다.
즉 행정기관과 법인에서의 역사공문서에 대한 ‘선별·평가’를 일반 공무원의 문서담당자가 전담하는 구조에서, 가이드라인을 통해 일정하고 세부적인 공통기준을 제시해서 각 기관별 임의 적용을 배제시키려고 한 것이다.
가설 설정
19) 종전의 보존기간 만료 시점에서의 이관 협의 방식에서 벗어나 기록의 생산(작성) 시점에서 ‘가능한 이른 시기’에 기록의 처리일정을 책정하는 ‘레코드 스케쥴’ 방식을 도입한 것이다.
47) 전자의 경우, 전자공문서와 문서 정보에 대해서 그 데이터 구조 그대로 받아들이도록 사전 협의에 의해 기술적 정합성을 갖추었기 때문에 두 시스템 사이의 상호운용성은 확보되어 있다. 후자의 경우는 이관 데이터를 출력할 때 데이터 구조를 변환한 다음 인수해야 할 필요성이 발생하는 등 메타데이터의 획득에 문제가 있었다고 한다.
제안 방법
또한 전자공문서등의 포맷에 대해서는 이관 시 포맷 중에서 2007년도까지의 조사연구에서 추장된 것을 표준포맷으로 정하기로 하였다.
그리고 시행령에 작성의무 대상 기록을 각 기관의 공통 업무별로 행정문서명을 유형화해서 보존기간을 함께 결부시킨 ‘별표’를 작성·제시하였다.
그리고 이관매체의 인계방법으로는 하드 디스크 등의 휴대용 매체에 의한 이관 방식과 ‘霞が関WAN’ 등의 정부공통네트워크에 의한 이관 방식을 제시하였다.
더 나아가 기록작성 의무 규정을 실질적으로 각 행정기관과 법인 등에 적용시키기 위해서 시행령 ‘별표’를 근거로 보다 세부적으로 작성한 ‘행정가이드라인’ [별표 1]을 관련 규정과 함께 참고하도록 하였다.
뿐만 아니라 전자기록에 대한 본격적인 이관을 상정하여 전자공문서의 ‘일원적 문서관리시스템’1)(이하 문서관리시스템) 등록, 문서관리시스템과 ‘전자공문서등의 이관·보존·이용시스템’2)(이하 전자공문서등시스템)의 연계를 통한 국립공문서관으로의 이관 등 일련의 체제를 구축하였다.
이 계획에 따라 ‘문서관리업무와 관련시스템의 효율화·고도화’ 관점에서 정부 전체에서 이용가능한 ‘일원적인 문서관리시스템’을 총무성이 정비·관리하기로 하였다.
이와 더불어 ‘역사공문서’의 해당 여부에 대해 ‘작성후 이른 시기 안에’ 보존기간 만료 후의 조치 사항, 즉 ‘이관 또는 폐기’ 여부를 결정하도록 하였다.
전자공문서의 시스템 이관을 위해서는 총무성의 문서관리시스템과 국립공문서관의 전자공문서등시스템의 연계를 통해 두 시스템간의 ‘상호운용성’을 확보하는 방식을 택하였다.
즉 ‘법령의 제·개정, 폐기 및 그 경위’, ‘각료회의(閣議)와 관계 행정기관의 장으로 구성되는 회의 또는 성의(省議) 등의 결정·승인 및 그 경위’, ‘복수 기관에 의한 합의 또는 다른 행정기관이나 지방공공단체에 대해 제시하는 기준 설정 및 그 경위’, ‘개인이나 법인의 권리의무 상실 또는 그 경위’, ‘직원 인사에 관한 사항’ 등과 관련한 기록을 반드시 작성하도록 규정하였다.
즉 행정기관과 법인의 ‘문서파일’을 적절하게 관리하기 위해서 ‘문서파일’의 분류, 명칭, 보존기간, 보존기간 만료시의 조치(이관, 폐기, 보존기간 연장 등), 매체 종류 등 필요한 사항을 ‘관리부’에 기재하고, 이를 행정기관의 사무소에 비치해서 열람에 제공하는 동시에 인터넷 등을 통해 공표하도록 하였다.
<그림 4>에서와 같이, ‘인수시스템’, ‘포맷변환시스템’, ‘메타데이터 부여 시스템’, ‘장기보존시스템’, ‘이용시스템’ 등의 서브시스템으로 구성되어 있는 국립공문서관의 ‘전자공문서등시스템’의 업무 흐름을 개략적으로 정리하면 다음과 같다. 첫째, 각 행정기관으로부터 이관된 전자공문서는 전자시스템의 인수시스템에서 업로딩되어 인수등록 절차를 거치고 3회의 바이러스 검사를 수행한다.
총무성이 구축·배포하여 정부 기관 전체에서 사용하는 전자문서관리시스템(EDMS)인 문서관리시스템에서의 전자공문서 등록과 행정문서파일관리부 작성·관리를 제도화하였다.
이 논문은 일본의 기록관리 제도에 대해 공문서관리법령과 전자공문서 관리를 중심으로 살펴보았다. 특히, 법령상의 전자공문서 관련 규정과 함께 총무성 및 내각부의 관련 부서의 정책, 그리고 국립공문서관의 조사연구 보고 등을 토대로 2011년부터 본격화된 전자공문서등의 문서관리시스템 등록과 국립공문서관의 전자공문서등시스템으로 이관 상황을 소개하였다. 일본의 기록관리 제도 사례는 전자기록의 장기적인 보존·이용이라는 과제에 대응해 나가는 하나의 참조 모델로서 앞으로 본격적인 검토가 필요하다.
성능/효과
14) 이러한 원칙에 따라서, 법령 제정과 각의안건에 대해서는 최종적인 결정내용만이 아니라, 주관국장과 주관과장의 경위·과정이 담긴 문서도 함께 작성할 것을 제시하였다.
3) 필자의 생각으로는, 일본보다 앞서서 그것도 전면적으로 전자기록 관리 체제로 전환한 한국의 기록 공동체 성원들에게 일본은 아직도 ‘종이기록 기반의 낙후된’ 나라로 인식되어 있기 때문인 것 같다.
53) 일본의 행정기관에서 종이매체에 의해 공문서가 생산되고 관리되는 데에는 여러 가지 이유가 있겠지만, 작성 후 30년 경과된 시점에서 국립공문서관으로 이관되었던 종전의 공문서관리 체제의 영향과 전자기록 장기보존 전략에 대한 ‘신중한 접근’ 등을 주된 원인으로 꼽을 수 있다.
구체적으로는, 행정기관으로부터 전자문서를 인수받아서 보존·관리하는 기능, 전자적으로 이관된 전자 공문서의 행정기관의 이용기능, 국립공문서관의 디지털아카이브와 연계한 일반국민용 이용기능 등 3가지 기능으로 구성된 프로토타입시스템 구축을 통해서 검증하는 방식이었다.
넷째, 전자공문서의 장기보존 포맷, 오리지널 데이터와 메타데이터 등을 행정문서파일별로 묶어서 장기보존 데이터로서 장기보존시스템에서 보존한다. 이때 장기보존 데이터는 만일의 사태에 대비해서 츠쿠바 분관에 설치된 원격지 백업시스템에서도 보존하고, 메인시스템과의 사이에 데이터의 동기성을 확보하는 구조로 되어 있다.
생산 후 30년이 경과한 뒤에야 국립공문서관으로의 이관 ‘협의’를 진행하던 종전 제도와는 달리 ‘레코드 스케쥴’을 도입하여 각 기관에서 작성·취득한 공문서를 ‘가능한 이른 시일 안에’ 선별·평가하여, 즉 ‘역사 공문서’를 조기에 선별하여 국립공문서관으로 이관·관리되어야 할 ‘특정역사공문서’의 확보를 안정화하였다.
이 연구조사를 통해서, 전자공문서의 장기보존의 안전성·효율성 등의 관점에서 생산 단계부터 역사공문서로서의 보존·이용 단계까지의 라이프사이클 전체를 관리할 필요가 있으며, 이를 위해서는 메타데이터, 파일 포맷 등에 대해 전자공문서 작성 전부터 적절한 대응을 취해야 한다는 입장이 공유되었다.
2007년도에는 전자공문서의 메타데이터 및 포맷의 바람직한 방안에 대해 실증실험을 포함한 조사연구를 실시하였다. 이를 통해서 장기보존에 필요한 메타데이터 중 많은 부분을 비교적 간단한 툴에 의해서 전자파일의 속성 정보에서 추출할 수 있다는 점, 일본의 행정기관에서 전자기록 작성에 주로 사용되는 파일포맷의 상당수가 국제표준(ISO19005-1)의 장기보존포맷인 PDF/A로 변환할 수 있음을 확인하였다.
질의응답
핵심어
질문
논문에서 추출한 답변
공문서관리법으로 인해 일본의 기록 관리는 어떻게 변화했나요?
2009년 7월 ｢公文書等の管理に関する法律｣(이하 공문서관리법)의 제정·공포와 2011년 4월부터의 시행을 계기로 일본의 기록 관리는 종전과는 달리 기록의 생애주기 전체를 포괄해서 일원적으로 관리하는 체제로 변화하였다. 관리 대상도 독립행정법인의 ‘법인문서’와 외교·방위 등의 ‘특정비밀문서’까지 그 범위가 확대되었다.
공문서관리법으로 인해 일본의 기록 관리 범위가 어떻게 변했나요?
2009년 7월 ｢公文書等の管理に関する法律｣(이하 공문서관리법)의 제정·공포와 2011년 4월부터의 시행을 계기로 일본의 기록 관리는 종전과는 달리 기록의 생애주기 전체를 포괄해서 일원적으로 관리하는 체제로 변화하였다. 관리 대상도 독립행정법인의 ‘법인문서’와 외교·방위 등의 ‘특정비밀문서’까지 그 범위가 확대되었다. 뿐만 아니라 전자기록에 대한 본격적인 이관을 상정하여 전자공문서의 ‘일원적 문서관리시스템’1)(이하 문서관리시스템) 등록, 문서관리시스템과 ‘전자공문서등의 이관·보존·이용시스템’2)(이하 전자공문서등시스템)의 연계를 통한 국립공문서관으로의 이관 등 일련의 체제를 구축하였다.
일본의 기록관리 제도를 올바로 이해하기 위해 어떤 것을 함께 검토해야 합니까?
그런데, 일본의 기록관리 제도를 연구할 때는 공문서관리와 관련한 운용 체제, 예컨대 내각부에 설치되었던 여러 회의체, 내각부와 총무성의 관련 부서 및 국립공문서관의 활동 등도 함께 검토하지 않으면 전체적인 제도의 추진 상황과 그 의미에 대해 올바로 이해하기가 어렵다. 즉 공문서관리법령 자체만을 대상으로 한 ‘현상적’ 접근으로는 이미 전자기록 관리 체제로 진입해 있는 일본의 기록관리 제도의 내용과 현황을 파악하기 어렵다.
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