초록 ▼

4. 결론 및 정책대안
☐ 공통적 대안의 도출
○ 공통 대안의 정리
대안:
인적·자연·사회적 재난의 통합 및 새로운 재난 정의의 필요
내용:
▪자연·인적·사회적 재난의 통합 개념 마련
▪피해 중심으로 재난 재정의
▪사회적 취약성과 정신적 및 간접 피해에 대한 고려도 필요
대안:중앙안전관리위원회 실효화 및 국가안전관리기본계획 실효화
내용:
▪상시적 협의체로서 조정위원회 기능 확대 및 실효화
▪법령 위주 통합 작업보다는 계획 위주의 통합 작업 지향
대안:공공기관

4. 결론 및 정책대안
☐ 공통적 대안의 도출
○ 공통 대안의 정리
대안:
인적·자연·사회적 재난의 통합 및 새로운 재난 정의의 필요
내용:
▪자연·인적·사회적 재난의 통합 개념 마련
▪피해 중심으로 재난 재정의
▪사회적 취약성과 정신적 및 간접 피해에 대한 고려도 필요
대안:중앙안전관리위원회 실효화 및 국가안전관리기본계획 실효화
내용:
▪상시적 협의체로서 조정위원회 기능 확대 및 실효화
▪법령 위주 통합 작업보다는 계획 위주의 통합 작업 지향
대안:공공기관 위기관리 평가 시스템 도입
내용:
▪｢공공기관위기관리지침｣과 유사한 형태의 지침 제정·시행
▪이를 공공기관 경영평가에 적극 반영
대안:매뉴얼 체계 개편 및 (가칭)국가위기대비 TF 구성
▪현행 위계적·계층적·분과적 매뉴얼 체계를 장기적으로 범용적·포괄적 형태로 개편
▪미래의 불확실성과 예기치 못한 위기상황에 대응할 수 있는 (가칭) ‘국가위기대비 TF’의 구성
☐ 조직 재설계 대안에 대한 AHP 설문 분석 수행
☐ 차기정부 국가위기관리 시스템 설계의 방향
○ 현대사회가 위험사회로 진전되는 만큼, 위기관리 분야는 끊임없는 영역 확장(boundary spanning) 과정 중
- 냉전시대 민방위 중심의 위기관리 패러다임이 현재와 같은 국민 보호 패러다임으로 변화
- 위험사회의 진전에 따라 국민들은 다양한 위험에 노출되었고, 사회적 취약성이 증가했고, 새로운 위험은 매우 불확실함
○ 이러한 환경에서 중앙집권적 명령과 통제에 따른 하향적 위기관리에는 한계가 존재
- 한 분야의 전문성만으로는 대응이 어렵기 때문에 기존의 계층적 시스템을 다양한 전문가들의 협업을 바탕으로 하는 네트워크 구조와 적절하게 결합하여야 함
- 계층적-네트워크의 효과적 구성이 미래 위기관리의 핵심
- 이와 함께 바람직한 국가위기관리체계의 구축을 위해서는 성공적인 위기관리의 원칙으로서, ‘통합성 및 조정성’, ‘협력성’, ‘유연성 및 미래지향성’, ‘전문성’, ‘실현가능성’이 매우 중요
☐ 조직 개편을 고려한 다수 대안
○ 대상으로서 위기관리 총괄의 범위
- 제1안: 재난·안전 부문과 안보 부문 통합
* 안보를 포함한 국가위기관리에 관련된 모든 대상을 총괄적으로 관리하고 이에 필요한 총괄 관리 기구를 설치
* 국가위기관리체계가 가져야 할 특성 중 통합성과 조정성을 특히 강조하는 개념으로 계층적 시각의 대안
- 제2안: 재난·안전 부문과 안보분리
* 제2안은 제1안의 계층적·위계적 통합의 문제점을 극복하기 위해 ‘재난·안전관리’와 ‘안보’를 분리
* 이는 두 분야의 특성과 필요한 전문성이 매우 다르기 때문에, 통합이 큰 시너지 효과를 낼 수 없고, 오히려 재난·안전 분야 전체를 위축시킬 가능성이 크다는 우려에 기반
* 대신 각 분야에 총괄 관리 체계를 갖추고 양 분야가 유기적 네트워크를 구성하여 상호 협력을 위해 노력
제1안 재난·안전과 안보 통합:
장점-
▪법적·조직적 통합성 및 조정성을 높일수 있음
▪복합적 위기 상황 대비를 위한 미래지향적 구조임
▪전시와 평시 대비 연계성이 뛰어남
단점-
▪재난 분야와 안보 분야의 전문성 차이로 시너지 미흡
▪대규모 개편이 필요하기 때문에 실현 가능성이 낮음
▪통합으로 인하여 재난·안전 분야가 위축될 가능성이 높음
제2안재난·안전과 안보 분리:
장점-
▪실현 가능성이 매우 높음
▪개별 분야 전문성이 확보될 수 있음
단점-
▪법적·조직적 연계부족으로 통합성 및 조정성 부족
▪복합적 위기 상황 및 전-평시 대응이 어려움
○ 범정부 위기관리 총괄기구: 안보 포함(제1안)
① (가칭)국가위기관리부 설립 안 (제1-1안): 국무회의에 참석할 수 있는 장관급 부처의 신설을 통해 국가위기를 총괄 관리
* 이 안들은 군사적인 영역을 제외한 안보 문제를 어느 정도 포함하느냐, 위기관리의 중심을 어디에 두고 있느냐에 따라 안보 기능을 강조하는 (가칭) ‘국가비상대비부’ 안과 재난·안전 분야를 강조하는 (가칭) ‘국민안전부’ 안으로 대별
② (가칭) 국가위기관리위원회 설립 안 (제1-2안): 국가위기관리위원회는 대통령 직속의 행정위원회(방송통신위원회와 같은 성격의)로서 총괄 조정 기능과 함께 직접적 행정 기능을 수행
* 또 다른 안으로서는 국무총리실 산하에 기획예산처와 같은 위기관리처를 구성하자는 안도 존재. 범정부적인 조정과 통제가 필요한 위기관리 총괄 업무는 같은 대통령보다는 국무총리가 주도하는 것이 바람직하다는 주장
- 부처안과 위원회 안의 장단점
제1-1안 국가위기관리부:
장점-
▪법적·조직적 통합성 및 조정성을 높일 수있음
▪위기관리에 대한 중요성을 제고시키는 계기로서 미래 위기에 대한 대응성 향상
단점-
▪부처 설립이 타 부처의 위기관리 전문성을 위축시킬 가능성
▪대규모 개편으로 인한 타 부처 반발우려(협력성 저하)
▪물리적 통합이 화학적 결합으로 이어질지 의문
▪상대적으로 실현 가능성 낮음
제1-2안 국가위기관리위원회:
장점-
▪타 부처의 전문성을 인정하며 협력성을 강화
▪총리실이 중심이 된다면 내각의 조정능력 극대화
▪실현 가능성 높은 편임\
단점-
▪부처 안보다는 자체 전문성 및 역량이 부족
▪위원회 조직의 실효성 문제 발생 가능
○ 범정부 위기관리 총괄기구: 안보 분리(제2안)
① 재난·안전 총괄 기구 안 (A): 다음과 같은 세 가지 안으로 대별됨
☐ 소방방재청 재구성 대안
○ 분리안은 핵심 역량과 조직 문화의 차이를 고려하여 소방 기능과 방재 기능을 분리
- 소방청 독립의 안은 전통적 소방업무(화재, 구조, 구급) 분야에 생활안전을 결합한 형태. 그러나 이 기능만으로는 청 단위 업무가 부족하다는 비판이 제기됨
- 이렇게 소방청이 소방 중심으로 독립을 한다면 소방방재청의 방재 기능은 행정안전부로 흡수
○ 현행 유지 및 전문성 강화 방안
- 소방청 독립은 그동안 꾸준히 추진해 왔던 ‘통합적 위기관리체계의 구축’에 역행하는 것이고, 소방 업무는 중앙 업무가 아닌 지방사무라는 한계를 고려
* 대안은 소방청의 독립이 아니라, 소방의 역량을 어떻게 강화하고 기능을 활성화할 수 있는가 이며, 이를 위해 전국적으로 약 5개정도의 광역청을 만들고, 여기에 각각 연구 및 교육 기능을 부여하여 전문성을 향상
제1안 소방청 독립-소방기능과 방재기능 분리:
장점-
▪현행 직군 간 갈등 완화로 인한 협력성 증대 기대
▪개별 분야 전문성이 확보될 수 있음
단점-
▪법적·조직적 연계부족
▪미래 복합재난 대응에 어려움
제2안 현행 유지:
장점-
▪법적·조직적 통합성 및 조정성 높음
▪미래 복합재난 대응에 유리
단점-
▪지속적 내부 갈등으로 조직 내 협력이 어려움
☐ 비상대비 기능 개편 대안
○ 독립위원회로 존재했던 비상기획위원회가 행정안전부 재난안전실에 소속되면서 조직이 축소되고 전문성이 훼손되는 문제가 발생
○ 현행 유지안은 조직 개편으로 인한 장점은 살리고 단점은 보완하자는 것
- 보다 높은 통합성과 조정성을 배양할 수 있도록 관련 제도의 연계(재난 및 안전관리 기본법, 비상대비자원관리법, 민방위기본법,국가위기관리지침)에 힘쓰고, 관련 전문성을 고양할 수 있도록 전문 인력을 보강
* 재난안전 부문과의 시너지도 지금은 부족하지만 향후 발전 가능성이 높으며, 지방자치단체와의 협조 또한 긍정적 효과를 줄 수 있음
○ 독립위원회 혹은 위상강화 안은 비상대비 기능을 독립 위원회 형태로 전환 하던지 행정안전부 내에 (가칭)비상대비본부를 설립하여 차관급으로 격상
- 전제 조건으로 현재의 비상대비 기능의 확대·재편이 필요
* 기존의 충무 사태가 제대로 포괄하지 못했던 국지도발 사태를 포함해야 하며, 갑작스런 북한의 붕괴에 대비한 통일정부 혹은 전시정부 기능이 필요
제1안 현행 유지:
장점-
▪지방자치단체 통제에 대한 통합성·조정성 향상
▪전쟁 이외 다양한 미래 위기 상황에 대한 대응성·협력성 향상
▪실현 가능성 높음
단점-
▪전문직위 감소 등 전문성 결여
▪비상시 의사결정 과정 복잡, 지연
제2안 독립위원회 위상강화:
장점-
▪전담 공무원 체제를 통한 전문성 향상
▪통일정부 기능 등 미래지향적 설계 가능
▪독립 기관으로서의 신속한 의사 결정
단점-
▪지방자치단체에 통제에 대한 통합성·조정성 저하
▪재난·안전부문과의 협력성 저하
▪실현 가능성 낮음
☐ 결어: 차기 정부 위기관리체계 개편의 원칙과 방향
○ 우리나라 국가위기관리 재편에 있어 가장 중요한 원칙은 ‘통합성 및 조정성’의 고양
- 많은 전문가들은 우리나라 위기관리체계의 핵심적 구성 원칙을 계층제의 체계화를 통한 명령과 통제의 강화라고 주장
* 이러한 의견은 특히 안보 관련 전문가들이 강조
○ 이와 함께 전문성과 미래대응성, 그리고 다양한 이해당사자들의 협력을 강조하는 관점 역시 매우 중요 - 효과적 네트워크의 구성
- 무조건적인 일원화보다는 각 전문 분야의 특성을 고려한 분리와 분야 간 협력이 보다 바람직
* 미국의 예에서와 같이 재난·안전 부문이 안보 분야와 결합한다면, 재난·안전 분야의 전문성 및 역량이 위축될 가능성이 높음
○ 재난·안전 분야의 자연, 인적, 사회적 재난의 통합 관리는 꼭 필요하지만 안보까지 통합하는 것은 무리가 있음. 즉, 재난·안전 분야 총괄과 국가 안보 관련 총괄을 별도로 설치하는 것이 타당
○ 재난·안전 분야 총괄조직 형태의 경우, 현실적으로 현행 행정안전부 체계를 유지·강화하는 방안이 현실적이며 타당
- 재난이 발생하는 지방자치단체와의 관계를 고려할 때 지방과의 협력관계 구축이 무엇보다도 중요하다는 현실적 의견의 반영
* 최근의 국내외적 위험환경이 급변 및 안전복지·포괄안보, 기후변화 대응 등에 대비, 재난안전 분야를 차관급(제3차관 실선)으로 격상하는 방안 고려
○ 안보 분야를 총괄하는 조직 방안으로는 참여정부의 NSC 사무처와 같이 전문성과 실행력을 겸비한 상설조직의 실효화가 필요
- 현재 국가위기관리실 체계도 정권 초기에 비하면 많은 기능 강화가 이루어졌으나 아직까지 전문성과 실행력이 부족
* 이러한 상설 조직은 NSC가 자문조직에 불과하다는 한계를 고려하여 (가칭) ‘국가비상관리위원회’ 형태로 새롭게 구성하는 방안을 고려
○ 소방방재청 내 갈등과 이로 인한 협력성 저하의 문제와 정치적 상황을 고려할 때 소방청은 분리가 바람직함
- 소방청은 현재의 전통적 소방 업무(화재, 구조, 구급)와 생활안전 중심으로 구성하고, 방재 부분은 행정안전부로 흡수
- 소방행정체제는 미래 위험환경을 고려 현재와 같은 광역 행정체제 유지
○ 비상대비기능은의 조직적 개편은 북한의 국지도발 대비, 만일에 대비한 전시정부 혹은 통일정부의 수행 등 기능 재정립의 전제가 필요

Abstract ▼

The purpose of this study is to redesign the organizational framework for the national crisis management of Korea. In this study, national crisis includes disasters (natural, man-made, and social), national security problems (such as military provocations by North Korea), and possible yet unknown fu

The purpose of this study is to redesign the organizational framework for the national crisis management of Korea. In this study, national crisis includes disasters (natural, man-made, and social), national security problems (such as military provocations by North Korea), and possible yet unknown future risks.
For this, the current problems of the crisis management system of Korea are analyzed by the principles of successful crisis management. According to the principles, the crisis management system should be integrated, coordinated, collaborative, flexible and professional. Problems of the current crisis management system of Korea can be grouped by scopes, actors and processes.
To resolve the problems, we suggest following policy options: a new definition of disaster is needed in the Master Act on Disaster and Safety Management; the ‘Central Safety Management Council’ and ‘National Safety Management Plan’ should be improved for higher effectiveness; evaluation system of the public institution's crisis management ability should be established; the emergency manuals need to be developed into a more generic form; and introduction of the ‘Rapid Reflection Force’ should be considered.
There are several options for redesigning the national crisis management system, and the Analytic Hierarchy Process (AHP) was used for the selection of favorable redesign options.
The results of AHP show the following policy implications.
First, among the five principles of successive crisis management system, ‘integrity and coordination’ are the most important for redesign of Korean crisis management system.
Second, the integration of ‘disaster management' and 'national securities’ is undesirable, considering the different specialties and organizational cultures.
Third, the current system of ‘Ministry of Public Administration and Securities’ as the control tower for disaster management should be reinforced, considering the Ministry’s current capacity and relationship with local governments.
Finally, as the President's principal forum for considering national security and foreign policy matters, National Security Council (NSC) would be more effective and powerful.

목차 Contents

• 표지 ... 1
• 발간사 ... 4
• CONTENTS ... 5
• 표목차 ... 9
• 그림목차 ... 11
• 국문요약 ... 13
• 영문요약 ... 32
• 제1장 서 론 ... 34
• 제1절 연구의 필요성 및 목적 ... 35
• 1. 연구의 배경과 필요성 ... 35
• 2. 연구의 목적과 기대 효과 ... 38
• 제2절 연구의 내용과 방법 ... 41
• 1. 연구의 범위 ... 41
• 2. 연구의 내용 ... 43
• 3. 연구의 방법 ... 46
• 제2장 이론적 접근 ... 48
• 제1절 국가위기관리 패러다임의 변화 ... 49
• 1. 위기를 바라보는 관점의 변화 ... 49
• 2. 국민방위에서 국민보호로 ... 52
• 3. 계층제와 네트워크 ... 55
• 제2절 국가위기관리의 대상, 주체, 과정 ... 69
• 1. 대상의 문제 ... 69
• 2. 주체의 문제 ... 78
• 3. 과정의 문제 ... 85
• 제3절 연구의 분석틀 ... 93
• 1. 성공적인 위기관리의 원칙 ... 93
• 2. 연구의 분석틀 ... 103
• 제3장 이명박 정부 출범과 국가위기관리 체계의 변화 ... 106
• 제1절 국가위기관리 대상의 변화 ... 108
• 1. 소방방재청 설립(2004년) 이전 위기관리의 대상 ... 108
• 2. 소방방재청 설립 이후(참여정부) 위기관리의 대상 ... 109
• 3. 이명박 정부 출범 이후 위기관리 대상의 변화 ... 113
• 제2절 국가위기관리 주체의 변화 ... 116
• 1. 소방방재청 설립(2004년) 이전 국가 위기관리의 주체 ... 116
• 2. 소방방재청 설립 이후(참여정부) 국가 위기관리의 주체 ... 117
• 3. 이명박 정부 출범 이후 위기관리 주체의 변화 ... 124
• 제3절 국가위기관리 과정의 변화 ... 135
• 1. 소방방재청 설립(2004년) 이전 국가 위기관리 과정 ... 135
• 2. 소방방재청 설립(2004년) 이후 국가 위기관리 과정 ... 138
• 3. 이명박 정부 출범 이후 위기관리 과정의 변화 ... 142
• 제4장 이명박 정부 국가위기관리 체계의 변천 과정 ... 150
• 제1절 이명박 정부 하에서의 주요 국가위기사태 ... 151
• 1. 숭례문 방화 사건(2008. 2. 10) ... 154
• 2. 금강산 관광객 피격 사망 사건(2008. 7. 11) ... 159
• 3. 7․7 DDoS 공격 사건(2009. 7. 7) ... 164
• 4. 북한 황강댐 방류사건(2009. 9. 6) ... 170
• 5. 천안함 피격 사건(2010. 3. 26) ... 174
• 6. 연평도 포격 도발(2010. 11. 23) ... 181
• 7. 구제역 확산(2010. 11 ~ 2011. 2) ... 186
• 8. 수도권 집중호우(2011. 7. 25~28) ... 194
• 9. 대규모 정전 사건(2011. 9. 15) ... 199
• 제2절 사회적 요구를 반영한 국가 위기관리 체계의 변화 ... 204
• 1. 안보 분야의 변화 ... 204
• 2. 재난 분야의 변화 ... 205
• 3. 국가기반 및 보건재난 분야의 변화 ... 207
• 4. 위기징후 관리 기능의 변화 ... 209
• 제5장 실태조사 - 현행 국가 위기관리 체계의 문제점 ... 214
• 제1절 위기관리 관련 언론의 보도와 제기된 문제점 ... 215
• 1. 기사 분석의 방법 ... 215
• 2. 기사들에서 다룬 국가위기관리 체계의 문제점 ... 216
• 제2절 심층인터뷰를 통한 문제의 명확화 ... 217
• 1. 심층인터뷰 방법 ... 217
• 2. 위기관리 대상의 문제점 ... 219
• 3. 위기관리 주체의 문제점 ... 234
• 4. 과정(프로세스, 매뉴얼)의 문제 ... 260
• 제3절 문제점 종합 및 평가 ... 271
• 제6장 대안의 제시 ... 274
• 제1절 대안 제시의 원칙과 공통 대안 ... 275
• 1. 성공적인 위기관리 체계 구축을 위한 방향 ... 275
• 2. 공통적 대안의 도출 ... 277
• 제2절 국가위기관리체계 재설계를 위한 다수 대안의 도출 ... 295
• 1. 대상으로서 위기관리 총괄의 범위 ... 295
• 2. 총괄위기관리 조직의 구성 대안 ... 300
• 3. 소방방재청 재구성 대안 ... 310
• 4. 비상대비 기능 개편 대안 ... 315
• 제3절 대안에 대한 AHP 설문 분석 ... 318
• 1. AHP 분석 개요 및 워크샵의 활용 ... 318
• 2. AHP 분석의 틀 및 일관성 검증 ... 325
• 3. AHP 분석 결과 ... 334
• 제4절 결과 요약 및 시사점 ... 355
• 1. 위기관리 원칙에 대한 우선 순위 ... 355
• 2. 분야별 위기관리 총괄 주체에 대한 우선 순위 ... 358
• 3. 소방방재청 및 비상대비기능 개편 방안 ... 361
• 제7장 결론 - 국가위기관리체계 재설계 방안 ... 364
• 제1절 차기정부 국가위기관리 시스템 설계의 방향 ... 365
• 제2절 대안의 요약 ... 367
• 1. 공통 대안 ... 367
• 2. 조직 개편을 고려한 다수 대안 ... 372
• 제3절 결어 ... 382
• 참고문헌 ... 386
• 부 록 ... 396
• 부록 A. 분석 대상 기사 목록 ... 397
• 부록 B. 기사 분석을 통하여 도출된 문제점 ... 404
• 부록 C. AHP 분석 방법 개요 ... 409
• 부록 D. AHP 설문지 ... 416
• 끝페이지 ... 440